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農(nóng)村居民最低生活保障調(diào)研報(bào)告范文
農(nóng)村最低生活保障制度是國家和社會為保障收入難以維持最基本生活的農(nóng)村貧困人口而建立的社會救濟(jì)制度。我國是一個農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村人口占全國人口的80%左右，建立農(nóng)村困難群眾的低保制度，有著重要而深遠(yuǎn)的意義。
一、對川中某市低保的調(diào)查分析
該市是四川西部成都平原一個經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的中等城市，從2000年開始在全省率先開展農(nóng)村居民最低生活保障制度，目前6個縣市區(qū)先后建立和實(shí)施了該制度。到2005年9月，農(nóng)村居民享受最低生活保障的戶數(shù)達(dá)2.66萬戶，人數(shù)達(dá)5.48萬人。從該市實(shí)施情況來看，目前存在的主要問題：(1)城鄉(xiāng)“低�！睒�(biāo)準(zhǔn)差距較大。農(nóng)村居民“低�！睒�(biāo)準(zhǔn)僅為城市的40%，月均補(bǔ)差為城市的20%，城市居民低保標(biāo)準(zhǔn)最高線為年均1992元/人，低線標(biāo)準(zhǔn)為1560元/人，月均補(bǔ)差為59.25元/人。農(nóng)村居民低保標(biāo)準(zhǔn)一類為年人均800元，二類為年人均720元，三類為年人均600元，人平補(bǔ)差月最高為20.33元/人，月最低僅10.10元/人，全市農(nóng)村“低�！比司卵a(bǔ)差僅有10.98元。這點(diǎn)錢只能買少量生活必須品，解決群眾困難的作用十分有限，現(xiàn)行低保政策與實(shí)行農(nóng)村低保的初衷距離存在不小差距。(2)農(nóng)村居民低保標(biāo)準(zhǔn)低。2004年，該市314.3萬農(nóng)業(yè)人口中，實(shí)際收入水平低于國家扶貧辦核定的年人均純收入627元特困戶標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)戶1135戶，農(nóng)村居民68136人。按目前該市農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)，全市70.58%的低保戶，人口享受的低保標(biāo)準(zhǔn)低于年人均純收入627元的絕對貧困標(biāo)準(zhǔn)，僅按627元標(biāo)準(zhǔn)，已保戶數(shù)僅占應(yīng)保數(shù)的83.38%，而應(yīng)保數(shù)僅占該保人數(shù)的79.41%.(3)農(nóng)村低保資金投入不足。農(nóng)村低保尚處于地方試點(diǎn)階段，中央和省財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付力度很小，根據(jù)對該市的調(diào)查報(bào)告得知，該市、縣(市、區(qū))財(cái)政安排的農(nóng)村低保資金投入僅700余萬元，占財(cái)政支出的比例較低。近年來稅收體制調(diào)整后，縣市區(qū)級財(cái)政收入增長慢于支出增長，嚴(yán)重制約了對農(nóng)村低保資金投入的增長，使農(nóng)村低保仍然處于低標(biāo)準(zhǔn)的水平。一些丘陵縣債務(wù)沉重、工商稅收不足，農(nóng)業(yè)稅免征后，財(cái)政更加困難，對低保投入就更難確保長期落實(shí)到位。(4)農(nóng)村最低生活保障對象確定難。雖然該市制定了《農(nóng)村居民最低生活保障制度暫行辦法》，但在實(shí)際操作中仍存在以下問題：一是對低收入家庭的房產(chǎn)、儲蓄、有價(jià)證券、隱性收入等難以合理核定;二是有勞動能力的保障對象的隱性收入核算難;三是農(nóng)戶外出務(wù)工收入或臨時(shí)性收入計(jì)算難;四是確定農(nóng)戶具有法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)關(guān)系且在一起共同生活的全體人員收入難;五是因危房基本改建導(dǎo)致生活困難的人員是否列入保障對象不明確。
上述的個案，也是全國普遍存在的問題。從目前全國大多數(shù)實(shí)施的來看，還存在幾個突出的問題：(1)農(nóng)村低保覆蓋的面太小。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2004年我國有2610萬農(nóng)村人口年人均收入不足668元，生活在絕對貧困線以下，還有4977萬農(nóng)村人口年人均收入不足924元，屬于相對貧困。[1]目前已有581.3萬農(nóng)村居民享受最低生活保障，約占農(nóng)業(yè)人口0.6%，與全國實(shí)際特貧人口3000萬人相比，差距仍然很大。[2](2)農(nóng)村基層負(fù)擔(dān)重。中央財(cái)政在農(nóng)村最低生活保障上投入少，各地實(shí)際采取的都是地方財(cái)政和鄉(xiāng)村集體共同負(fù)擔(dān)的辦法，具體分擔(dān)比例視當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)情況而定，鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)條件好則分擔(dān)比例大一些，鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)比較差的則由縣級財(cái)政負(fù)擔(dān)大頭，基層的負(fù)擔(dān)重。因此，需要在深入調(diào)查和分析的基礎(chǔ)上，更加系統(tǒng)科學(xué)地構(gòu)建我國農(nóng)村居民最低生活保障制度體系。
二、建立和完善農(nóng)村居民最低生活保障制度
建立農(nóng)村最低生活保障制度，是消除城鄉(xiāng)差別、構(gòu)建和諧社會的重要舉措，是貫徹“建設(shè)社會主義新農(nóng)村”重要思想的根本體現(xiàn)，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民國民待遇和社會公平的基本要求。讓人高興的是2004年農(nóng)村家庭得到最低生活保障的多達(dá)228.7萬戶，比上年同期增長39.4%;[3]截止2005年10月，全國有15個省，2000多個縣市建立了農(nóng)村最低生活保障制度，[2]但是，還需要不斷對這一制度進(jìn)行補(bǔ)充和完善。
1、合理界定低保對象。享受最低生活保障待遇的，只能是那些生活水平低于或等于國家公布的最低生活水平的人群，一般是以家庭人均年收入指標(biāo)為標(biāo)準(zhǔn)來界定低保對象。具體來講：(1)家庭成員均無勞動能力或基本喪失勞動能力的無勞戶，如沒有依靠、沒有生活來源的老年人、殘疾人、未成年人等;(2)因?yàn)?zāi)、因病及殘疾致貧的家庭;(3)由突發(fā)性自然災(zāi)害造成生活一時(shí)困難或因農(nóng)產(chǎn)品市場的激烈競爭生產(chǎn)經(jīng)營不善而面臨困境的農(nóng)村居民;(4)有一定的收入來源，但是生活水平低于或等于國家規(guī)定的最低生活水平標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村居民。農(nóng)村低保對象界定標(biāo)準(zhǔn)上確有一定困難，如收入難以貨幣化、收入的不穩(wěn)定性等因素，因此在界定時(shí)，農(nóng)村最低生活保障對象要以通過最大努力，仍達(dá)不到最低生活保障線為衡量標(biāo)準(zhǔn)，在較為全面調(diào)查了解掌握貧困家庭的成員結(jié)構(gòu)、收入狀況、生活費(fèi)列出、致貧原因等情況的基礎(chǔ)上，結(jié)合最低生活保障線標(biāo)準(zhǔn)的確定，分類別、分情況制定出屬于保障對象的條件與范圍，防止“搭便車”的行為。2、科學(xué)確定低保標(biāo)準(zhǔn)。要發(fā)揮最低保障制度應(yīng)有的功能，重要的在于要科學(xué)制定最低生活標(biāo)準(zhǔn)。世界各國大都以恩格爾定律為依據(jù)制定各自的最低生活標(biāo)準(zhǔn)。在確定時(shí)要考慮以下幾方面：(1)力爭低標(biāo)準(zhǔn)、廣覆蓋，既發(fā)揮效益，實(shí)現(xiàn)滿足困難群眾最基本的生活需要這一低保制度功能，又體現(xiàn)社會公平與公正。(2)根據(jù)地域和發(fā)展的不平衡，允許存在層次性和差別性。(3)對于一些情況特殊的低保對象，如孤寡老人和孤兒以及單親家庭可以考慮適當(dāng)提高標(biāo)準(zhǔn)10～20%.(4)優(yōu)撫對象的生活困難不應(yīng)該在低保制度中解決，而應(yīng)該參照低保制度的保障方式重新設(shè)計(jì)國家補(bǔ)助制度，標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該高于最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。
3、建立較為完善的低保資金保障和籌措制度。資金的保障與籌措是建立低保制度的核心問題。鑒于此，應(yīng)及時(shí)調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，加大中央財(cái)政投入力度，完善財(cái)政撥款制度，將低保資金列入中央和地方各級財(cái)政的預(yù)、決算，做到“年度預(yù)算、定期撥付、年終決算、結(jié)余流轉(zhuǎn)”。根據(jù)實(shí)際情況相對明確中央和省、市、縣、鄉(xiāng)各級財(cái)政和村集體分擔(dān)的比例，并以社會捐贈和社會互助等作補(bǔ)充。一般中央財(cái)政應(yīng)負(fù)擔(dān)50%，特別困難的地方中央的負(fù)擔(dān)比例還可以再提高，余下的部分，鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)條件差的省與地、縣、鄉(xiāng)三級負(fù)擔(dān)，負(fù)擔(dān)比例可為2∶4∶4;鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)條件一般的縣、鄉(xiāng)、村三級負(fù)擔(dān)比例各為三分之一或3∶3∶4.并且各級政府應(yīng)建立低保專門帳戶，專賬要按已定好的分?jǐn)偙壤龊檬杖胭~，中央、省、市、區(qū)(縣)各多少。同時(shí)，建議將個人所得稅作為支持最低生活保障制度的主要財(cái)源。在發(fā)達(dá)國家，個人所得稅約占整個財(cái)政收入的30%左右，而主要用于社會保障的公共支出約占財(cái)政支出的20～30%.另外還可適當(dāng)開展社會捐贈活動，充分發(fā)揮民間慈善團(tuán)體的作用。
4、完善低保管理體制。建立政府統(tǒng)一協(xié)調(diào)、民政部門歸口管理、相關(guān)部門聯(lián)動的管理模式。對基層管理機(jī)構(gòu)和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)要加強(qiáng)建設(shè)，要將工作重心下移，夯實(shí)基層工作基礎(chǔ)，現(xiàn)在基層單位專項(xiàng)負(fù)責(zé)的人很少或沒有，不利于工作的開展。在管理上堅(jiān)持屬地管理原則，以戶口所在地作為低保救助管理的基本單元，不論貧困人員住在何地，都要納人戶口所在地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一管理。同時(shí)加強(qiáng)檢查和督促，確保低保金及時(shí)足額發(fā)放。
5、實(shí)施相應(yīng)的配套改革。建立低保制度是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，應(yīng)有相應(yīng)的改革措施與之配套。(1)完善政策法規(guī)，實(shí)現(xiàn)最低生活保障的法制化、規(guī)范化管理。(2)制定與之配套的優(yōu)惠政策。如對已享受低保救濟(jì)但生活仍較困難的村民，可對其子女教育費(fèi)用等實(shí)行減免政策;對有勞動能力的農(nóng)村經(jīng)營者實(shí)行減免稅金等優(yōu)惠政策。(3)積極調(diào)整和優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和組織農(nóng)村勞務(wù)輸出，努力增加農(nóng)民收入，從根本上消除農(nóng)村居民的貧困問題。(4)營造良好的氛圍環(huán)境。政府應(yīng)高度重視，管理部門要加強(qiáng)同財(cái)政、勞動保障、工商、稅務(wù)、教育、衛(wèi)生等部門的溝通與協(xié)調(diào)，探索實(shí)行醫(yī)療救助和教育救助等辦法與措施，做好低保工作;社會各界要用理解和愛心，積極認(rèn)同和參與，鼓勵社會組織和個人為農(nóng)村低保提供捐贈和資助，真正形成部門齊抓共管、社會互助互濟(jì)的良好社會氛圍。
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