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我國“城市危機處理系統(tǒng)”亟待建立 -調(diào)查報告
隨著我國城市進入快速建設(shè)期和發(fā)展期，我國大中城市也同時邁入了“非穩(wěn)定狀態(tài)”的危機高發(fā)期。專家認為，“城市危機處理系統(tǒng)”亟待建立。 北京國際城市發(fā)展研究院院長連玉明教授日前在“東芝—沈陽”論壇上介紹說，世界城市發(fā)展的一般規(guī)律表明，人均ＧＤＰ超過１０００美元時，城市化進程將進入成長期；當(dāng)人均ＧＤＰ超過３０００美元時，城市化進程將進入高速成長期。一個國家和地區(qū)的人均ＧＤＰ處于１０００美元至３０００美元的發(fā)展階段時，恰好是“非穩(wěn)定狀態(tài)”的危機頻發(fā)期。進入新世紀以來，我國人均ＧＤＰ突破１０００美元，相當(dāng)數(shù)量的大城市人均ＧＤＰ已經(jīng)達到或超過３０００美元，這標志著我國城市進入快速建設(shè)期和發(fā)展期，我國大中城市也同時邁入了“非穩(wěn)定狀態(tài)”的危機頻發(fā)期。 這種新的形勢為城市安全提出了兩大課題：一是城市化的高速發(fā)展，破壞了計劃經(jīng)濟時代下傳統(tǒng)城市的“超穩(wěn)定結(jié)構(gòu)”，城市人口和財富的快速集聚，對城市資源、環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施、城市管理提出了嚴峻的挑戰(zhàn)；二是全球化帶來了城市要素的快速流動，這種人流、物流、資金流、技術(shù)流和信息流在全球的流動下，帶來了城市要素的不穩(wěn)定性和不確定性，從而使傳統(tǒng)的城市結(jié)構(gòu)變得脆弱和失衡，城市安全的風(fēng)險在不斷增加。 在這種背景下，我國的城市安全呈現(xiàn)出四個特點：一是危機事件呈高頻次、多領(lǐng)域發(fā)生的態(tài)勢；二是非傳統(tǒng)安全問題，尤其是人為危機和人為制造的危機，成為現(xiàn)代城市安全的主要威脅；三是突發(fā)性災(zāi)害事件極易被放大為社會危機；四是危機事件國際化程度。目前，我國正處于一個更加開放的環(huán)境中，特別是中國加入ＷＴＯ后，經(jīng)濟、文化和社會發(fā)生的危機越來越多地融入到世界，世界上任何地方發(fā)生的危機都有可能影響到中國，而國內(nèi)的任何重大危機事件也可能在世界上產(chǎn)生一定影響。 為了應(yīng)對這種形勢，連玉明教授建議，我國城市應(yīng)該從硬件和軟件兩個方面著手，建立一套功能完善的危機處理系統(tǒng)。這個系統(tǒng)包括硬件和軟件兩個方面。 從硬件上，在全面城市建設(shè)和城市發(fā)展的大背景下，要正確認識和處理投資吸引力和基礎(chǔ)設(shè)施承載力的矛盾。城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點應(yīng)轉(zhuǎn)向環(huán)境和生態(tài)安全，高度重視城市基礎(chǔ)設(shè)施的安全功能。在繼續(xù)完善水、電、氣、通訊等服務(wù)設(shè)施的安全保障的同時，加強地震、火災(zāi)、風(fēng)災(zāi)、洪水、地質(zhì)破壞、傳染病及其它新的城市災(zāi)害和非傳統(tǒng)危機的防災(zāi)減災(zāi)和公共安全功能建設(shè)。 從軟件上，要盡快建立一套統(tǒng)一指揮、反應(yīng)靈敏、協(xié)調(diào)有序、運轉(zhuǎn)高效的城市公共安全管理系統(tǒng)。重點要在理順體制、完善機制、健全法制上下功夫。 理順管理機制是城市危機處理系統(tǒng)建設(shè)的首要問題。連玉明說，實踐證明，危機處理不是技術(shù)問題而是體制問題。危機發(fā)生后，政府的主要應(yīng)急聯(lián)動反應(yīng)業(yè)務(wù)被統(tǒng)一到一個指揮系統(tǒng)和作業(yè)平臺上，從而大大提高了各部門的協(xié)同程度和應(yīng)急反應(yīng)速度，但同時也帶了來許多體制上的沖突，如指揮關(guān)系與權(quán)力、責(zé)任的沖突。 其次，要建立長效機制是城市危機系統(tǒng)建設(shè)的核心問題。這個長效機制包括預(yù)警、信息、決策、專家咨詢、組織協(xié)調(diào)、執(zhí)行、法律、社會溝通、后備保障與社會救援機制以及善后處理等機制。 三是健全安全法制是城市危機處理系統(tǒng)中的關(guān)鍵問題。一個健全的安全法律法規(guī)體系應(yīng)包括立法機構(gòu)依據(jù)《憲法》制定《緊急狀態(tài)法》及其它相關(guān)法律，以及由立法機構(gòu)授權(quán)政府頒布的有關(guān)緊急狀態(tài)的法律法規(guī)。目前我國還沒有類似的緊急狀態(tài)法，城市安全綜合協(xié)調(diào)部門還沒有明確的法律地位，在危機發(fā)生后，組織的臨時性指揮協(xié)調(diào)系統(tǒng)，依靠的主要是行政協(xié)調(diào)而不是法律機制，是領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威而不是制度保障。在我國目前條塊分明、軍地有別的特殊條件下，這種缺乏法律支持的行政協(xié)調(diào)，在面臨具有高度不確定性的大規(guī)模突發(fā)性事件時，其地位和處境就顯得十分尷尬。 此外，危機處理不是光有法律就可以了，依法行政更是政府在危機事件應(yīng)急處理中的一個重要問題。危機狀態(tài)下的公民合法權(quán)益往往會被突發(fā)性應(yīng)急舉措所侵害，一旦政府在行使危機管理權(quán)時處置不當(dāng)，就會為進一步放大危機埋下新的隱患。
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