關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的思考 -調(diào)查報告

關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的思考 近年來，隨著“多予、少取、放活”方針的貫徹落實，過重的農(nóng)民負(fù)擔(dān)大幅下降，農(nóng)民收入也大幅增長。因此，關(guān)于三農(nóng)問題討論的熱點(diǎn)由“減負(fù)增收”轉(zhuǎn)向了“鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革”。在這一討論的過程中，很多人認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有多大的積極作用，主張撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和部門；還有很多人認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部是加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的主要因素，甚至認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部沒有幾個是好的，緊張的黨群關(guān)系和干群關(guān)系就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部鬧的，等等。由于本人出生不好（曾經(jīng)當(dāng)過十七年鄉(xiāng)干部），不說也得說幾句。 一， 三農(nóng)問題集中表現(xiàn)在基層，產(chǎn)生問題的原因并不都在基層 不下基層，不接觸底層，不知道底層人生活的艱難與不瞞；接觸了底層，農(nóng)民給你講的幾乎全是基層的干部如何多、如何壞，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和部門如何只是要錢要命、如何沒有必要存在。這些都是事實，但都不是事實的全部。在封建王朝，縣官常�？偸亲顗牡墓俚拇�表，因為縣官是最基層的官；在今天，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部常常總是最壞的官的代表，因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部是最基層的官。無論是封建王朝還是現(xiàn)在，如果做定量分析（如 的比例和程度、吃苦精神、付出的勞動和報酬等等），縣官和基層的干部絕對不是最壞的官，并且有好多人是想做好官而不得不做了壞官。其實問題表現(xiàn)在基層，但產(chǎn)生問題的原因并不都在基層： 第一， 農(nóng)業(yè)的GDP在總的GDP中不到15％，要養(yǎng)活70％的人口和60％的干部，還要承擔(dān)廣大農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)。鄉(xiāng)干部要在一個“骨瘦如材的人身上刮肉”而又不得不刮肉，這可是制度規(guī)定的； 第二， 農(nóng)村政策出在上面、權(quán)力在上面、國家的資源都掌握在上面。上面要基層干部為民服務(wù)，下面就服務(wù)；上面要基層干部管制人民，下面就管制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是中央、省、市、縣政府的影子，對上面負(fù)責(zé)——一級對一級負(fù)責(zé)是制度規(guī)定的； 第三， 至于“上有政策，下有對策”，也要具體問題具體分析。如前些年中央的糧食政策總是得不到很好的執(zhí)行，但現(xiàn)在看來錯在糧食政策，執(zhí)行的越好，國家虧的越多，農(nóng)民坑的越苦；至于“有令不行，有禁不止”，則有“只許州官放火，不許百姓點(diǎn)燈”之嫌。 當(dāng)然還第四、第五、第六，在此沒有必要說了。 二， 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部將長期存在 很多搞農(nóng)村問題研究的人呼吁撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。對此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣一級的官員說這是“胡說八道”，中央和省一級的官員很慎重，農(nóng)民似乎還不知道有這樣一擋子事。我個人認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將長期存在下去（合并或分設(shè)一些是必要的）。這是因為，10000－100000人的地方?jīng)]有政府是不可能的。有的人說，不找農(nóng)民收錢了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就沒有什么事可做的了。那我要問，城里不找市民收公糧，為什么要政府？時代在前進(jìn)，人的需求也在增長，鄉(xiāng)下的幾萬人也是人，要過人的生活，怎么就不要政府呢？以我的家鄉(xiāng)為例，一般的鄉(xiāng)鎮(zhèn)都在50000人以上。下雨了，水要流入洪湖，為保證下游村民的安全，需要政府協(xié)調(diào)調(diào)度；干旱了，要從洪湖和長江調(diào)水，水要合理分配。一個50000萬人口的地方，要建設(shè)和維護(hù)龐大的基礎(chǔ)設(shè)施，要提供日益增長的公共需求（包括正常的秩序和安全），要維護(hù)市場交易公正，至于計劃生育就更是需要政府了。再以西部10000人左右的鄉(xiāng)鎮(zhèn)為例，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是扶貧工作和基礎(chǔ)實施建設(shè)的主要組織實施者，是技術(shù)服務(wù)的主要提供者（實踐證明：貧困的地方技術(shù)服務(wù)難以市場化），是秩序、公正和人身財產(chǎn)安全的保障者，是公共產(chǎn)品的提供和維護(hù)者，當(dāng)然計劃生育也只有政府來做了。我想象不出沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的鄉(xiāng)村該是個什么樣子的，假如生活在鄉(xiāng)村的人都是木偶，也許不要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，即使生活在鄉(xiāng)村的都是奴隸，我想也應(yīng)該需要政府。 中國的人口絕大多數(shù)生活在鄉(xiāng)村，科學(xué)的發(fā)展觀強(qiáng)調(diào)以人為本，我想鄉(xiāng)村會有越來越多的事需要干部去做，需要更多的像任長霞一樣的公仆。所以，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部（怎么稱呼可以討論）不僅不會消失，而且需要一支龐大而穩(wěn)定的隊伍長期存在。 三， 鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革不是削弱鄉(xiāng)鎮(zhèn)而是加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn) 鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制是不是沒有問題呢？肯定是有問題的。一定是要改革的。怎么改？我看到的文章大多是要求弱化鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力的。我個人認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權(quán)力要加強(qiáng)，不能削弱。首先，要搞清楚中國改革開放是怎么回事。改革就是要改高度集權(quán)的政治體制和高度計劃的經(jīng)濟(jì)體制，就是改蘇聯(lián)模式；開放就是要對外開通和對內(nèi)放權(quán)。上個世紀(jì)80年代把人民公社改成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，不是削弱基層的權(quán)力，是擴(kuò)大基層政府的權(quán)力；有計劃經(jīng)濟(jì)發(fā)展到市場經(jīng)濟(jì)不是管制是開放。實踐證明放權(quán)和開放搞對了。其次，要搞清楚90年代的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制到底發(fā)生了什么變化。經(jīng)過90年代的發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的自主權(quán)力不是擴(kuò)大了，而是削弱了。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府變得只有責(zé)任而沒有權(quán)力；在鄉(xiāng)鎮(zhèn)代表條條利益的部門的權(quán)力擴(kuò)大了，變得只有權(quán)力沒有責(zé)任。實踐證明，90年代的鄉(xiāng)村實際上處于多部門控制為主的無政府狀態(tài)，80％以上的找農(nóng)民收費(fèi)的項目不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所為，是部門所為。再次，中國的政治體制自身發(fā)展的規(guī)律是最基層的政府的權(quán)力總是被上級政府剝奪，最基層的政府承擔(dān)的事務(wù)總是越來越多而財力越來越少。中國政治體制的活力在于激發(fā)基層的活力，當(dāng)基層沒有活力的時候，體制自身的發(fā)展規(guī)律決定最高的政府會采取渴澤而魚的辦法逐步向縣、市、省剝奪權(quán)利。如果順應(yīng)體制自身發(fā)展的規(guī)律，最終的結(jié)果是體制基礎(chǔ)的壞死，最終導(dǎo)致的是整個體制的滅亡。 我們很多改革的研究者總是擺脫不了“皇權(quán)”思想，總是自覺不自覺的開“集權(quán)”的藥方。這樣的藥方只能制造“回光返照”的效果。 四， 鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的核心是轉(zhuǎn)制——建立“民本位”政府 上個世紀(jì)80年代以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革搞了好幾次了。1998年朱鎔基總理剛改過，現(xiàn)在很多省又開始了新一輪的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革。這些改革大多都是在精簡機(jī)構(gòu)和人員、精簡領(lǐng)導(dǎo)干部職數(shù)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的合并、部門和政府內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的合并等方面做文章，還有的就是把一些農(nóng)民需要但 認(rèn)為是包袱的服務(wù)部門推向市場。實踐證明，這樣的改革，好的作用不大，壞的作用不小。 鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的核心既不是精簡機(jī)構(gòu)和人員，也不是轉(zhuǎn)變職能，根本的是要轉(zhuǎn)變體制。體制轉(zhuǎn)變了，職能就轉(zhuǎn)變了，精簡人員和機(jī)構(gòu)的問題就不是問題了。轉(zhuǎn)變體制就是要由“官本位”向“民本位”轉(zhuǎn)變；由管民型政府向民管型政府轉(zhuǎn)變。在“以農(nóng)養(yǎng)政”的時代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要職能是服從于“攝取農(nóng)業(yè)剩余”的大國策的，因而要實現(xiàn)體制轉(zhuǎn)變是有困難的；現(xiàn)在農(nóng)業(yè)稅正在逐步取消，“以農(nóng)養(yǎng)政”的時代即將結(jié)束，為實現(xiàn)“官本位”向“民本位”的轉(zhuǎn)變提供了財政基礎(chǔ)。 今后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要實現(xiàn)民選、民管，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的領(lǐng)導(dǎo)不要上級任免，應(yīng)該由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會和黨代表大會任免。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)設(shè)置不要全國一個樣子，要根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶嶋H由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會決定。依法對人民負(fù)責(zé)、對國家負(fù)責(zé)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的天職，對上級負(fù)責(zé)不能成為“金科玉律”。 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要逐步向自治政府轉(zhuǎn)變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的領(lǐng)導(dǎo)不要搞終身制，選上即官，選下即民。 五， 鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部是寶貴人才，出路不在做官而在為民 封建的文化人總是拿縣官開涮，現(xiàn)在當(dāng)然是拿鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部開涮了。說到干部素質(zhì)低，往往就是特指鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部。我以前在鄉(xiāng)下工作時，接觸過湖北省省級以下的很多領(lǐng)導(dǎo)，總的感覺是比鄉(xiāng)干部的水平高不到那里去，我過去的很多同事都有當(dāng)省級領(lǐng)導(dǎo)的水平；現(xiàn)在，我離開了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的崗位，接觸的人更多了，覺得還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部全面，能說、能寫、能做事、能處理各種復(fù)雜的矛盾、能承受各種壓力、能臨危不懼等等，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部是萬金油！憑良心說，我們國家最優(yōu)秀的干部隊伍之一，應(yīng)該是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍。如果這個國家面對危機(jī)的時候，能夠組織人民、動員人民、與人民同生共死、與國家共存亡的絕大多數(shù)干部一定是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部是寶貴的人才！ 人才用在為民的體制里，就是民之福氣；人才用在擾民的體制里，就是民之不幸。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部應(yīng)該審時度勢，自覺順應(yīng)鄉(xiāng)村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制由“官本位”向“民本位”轉(zhuǎn)變的大勢，多想如何為民，少想如何升官。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部要主動參與鄉(xiāng)村的民間組織建設(shè)，要積極領(lǐng)辦、創(chuàng)辦民間組織，為農(nóng)民應(yīng)對市場經(jīng)濟(jì)服務(wù)，為農(nóng)民維護(hù)權(quán)益服務(wù)，為農(nóng)民行使民主政治權(quán)力服務(wù)。上個世紀(jì)的80年代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的食品公司、供銷社等國營單位的干部和職工，適應(yīng)大勢，很多人成為鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的帶頭人，成為最先富裕起來的一批人。我想，只要是人才，只要是順應(yīng)大勢的人才，前途一定光明；不管你過去怎么樣的人，只要你不順應(yīng)大勢，時代就無情的拋棄你。 鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部現(xiàn)在面臨巨大的生存壓力，但同時也面臨巨大的發(fā)展機(jī)遇。發(fā)牢騷沒有用的，我勸還在鄉(xiāng)鎮(zhèn)舊體制中掙扎的朋友們從現(xiàn)在開始計劃新的生活和未來。 六， 制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部發(fā)展的最大阻力是縣級體制 現(xiàn)在，很多人認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的阻力在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部。表面是這樣的，但實際不是這樣的。主導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的是縣級權(quán)力體，縣級權(quán)力體的改革愿望是希望加強(qiáng)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的控制力，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對縣級負(fù)責(zé)而不是對人民負(fù)責(zé)。歷次鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革結(jié)果都是權(quán)力上收，包袱下放；農(nóng)民需要的服務(wù)部門推向市場，向農(nóng)民收錢的部門得到強(qiáng)化。以農(nóng)業(yè)部門為例，技術(shù)服務(wù)推向市場，種子等有利可圖的生產(chǎn)經(jīng)營實現(xiàn)縣以上壟斷。這樣的改革結(jié)果是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部由管民向為民服務(wù)轉(zhuǎn)變的出路被縣以上的權(quán)力體限制了。假如一個50000人口，80000畝耕地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)的種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)的種子、種苗生產(chǎn)經(jīng)營的利潤都留在鄉(xiāng)鎮(zhèn)而不是被上級權(quán)力體壟斷，很多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部是可以轉(zhuǎn)變身份大有作為的。 要說機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣比較，真是小巫見大巫了。鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的呼聲很高了，其實，中國行政體制最要改的是縣級。鄉(xiāng)改縣不改，改也白改；縣改了，鄉(xiāng)不改也得改。村民自治搞了十多年，效果不好，這是因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依然是“收刮政府”——找村民要錢，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就是村民自治的最大阻力，村民自治怎么搞得好呢？同樣的道理，現(xiàn)在是呼吁縣級體制改革的時候了，當(dāng)務(wù)之急是要大聲呼吁縣級體制要盡快適應(yīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的需要，做出積極的調(diào)整。

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