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對我市突發(fā)公共事件應急工作的調(diào)查 -調(diào)查報告
對我市突發(fā)公共事件應急工作的調(diào)查市人防（民防）辦公室主任 張琳
加強突發(fā)公共事件應急機制建設，提高政府處置突發(fā)公共事件能力，是今年以來黨中央、國務院和省委、省政府十分關注的一項重點工作，增強應對突發(fā)公共事件和抵御風險能力，有效保護人民群眾生命財產(chǎn)安全，維護改革發(fā)展穩(wěn)定大局，構建和諧社會是各級政府工作的根本出發(fā)點和落腳點。近年來，隨著城市的發(fā)展和自然環(huán)境的變化，各類重大事故頻發(fā)，洪澇災害、地質(zhì)災害、社會治安等問題都在不同程度地威脅廣大人民群眾的生命財產(chǎn)安全。做好應急準備，對各類災害事故進行有效地預防和救助，在當前顯得尤為重要。我們以市本級為例,就我市的突發(fā)公共事件應急工作進行了調(diào)查。
一、突發(fā)公共事件應急工作的現(xiàn)狀
（一）我市的突發(fā)公共事件應急領導體制已經(jīng)建立。按照省政府文件要求(遼政發(fā)[2004]28號),各市的民防指揮部負責本地的突發(fā)公共事件應急工作。市政府[2004]34號文件出臺了我市突發(fā)公共事件總體應急預案�？傮w應急預案本著"精簡、統(tǒng)一、高效"的原則，確定鐵嶺市民防指揮部作為全市應對突發(fā)公共事件的最高指揮機構，代表市委、市政府、軍分區(qū)組織領導和指揮全市重大、特大突發(fā)公共事件綜合預防管理和聯(lián)合救援工作。總指揮由市長擔任，副總指揮由市委 1 名副書記、常務副市長、軍分區(qū)司令員、軍分區(qū)參謀長、有關副市長、市政府秘書長擔任，成員由 36 個部委辦局及相關企事業(yè)單位的一把手擔任組成。
市民防指揮部辦公室設在市民防辦，負責指揮部應對突發(fā)公共事件日常工作, 履行綜合協(xié)調(diào)、指揮保障、災害預防和應急準備職能。按照現(xiàn)行防災救援體制，適應突發(fā)公共事件應急需要，市民防指揮部設立下列 14 個分指揮機構，它們是：市抗震救災指揮部；市地質(zhì)災害應急指揮部；市消防滅火指揮部；市森林防滅火指揮部；市生產(chǎn)安全事故應急指揮部；市特大危險化學品事故應急指揮部；市防汛抗旱（氣象災害）指揮部；市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急指揮部；市突發(fā)社會安全事件應急指揮部；市交通事故應急指揮部；市建筑事故應急指揮部；市農(nóng)業(yè)救災指揮部；市重大動物疫病防治指揮部；市重大、特大環(huán)境污染事件應急指揮部。各分指揮部根據(jù)突發(fā)公共事件災害種類、危害范圍、涉及部門數(shù)量情況，實行分級指揮。
為了科學有效地指揮突發(fā)公共事件應急救援行動，市民防指揮部成立了專家委員會，由各有關部門和單位精通防災業(yè)務的高級專業(yè)技術人員和高級管理人員組成，主要職責是研究判斷突發(fā)事件現(xiàn)狀與趨勢，為市民防指揮部組織防災救援準備和指揮聯(lián)合救援行動提供決策咨詢、工作建議和參與指揮。同時，建立市應突聯(lián)絡員網(wǎng)絡機制。由市民防指揮部和各分指揮部成員單位指定本單位熟悉防災減災業(yè)務中層干部擔任聯(lián)絡員，主要負責溝通信息、協(xié)調(diào)業(yè)務、傳達指令等方面的工作。
（二）突發(fā)公共事件應急預案體系基本建立。根據(jù)突發(fā)公共事件分級管理的原則，市政府制定了突發(fā)公共事件總體應急預案，市民防指揮部下設的14個分指揮部按各自分管的災種制定了突發(fā)公共事件應急專項應急預案，各賦有應急責任的單位制定了自救案，形成了比較完整的預案體系。
（三）突發(fā)公共事件應急指揮通信系統(tǒng)基礎比較薄弱。市突發(fā)公共事件應急接處警中心設在市公安局，依托 110 報警臺對突發(fā)事件統(tǒng)一接處警。市應急指揮中心，受理重特大災情，保障市民防指揮部指揮跨地區(qū)、跨部門、跨災種的聯(lián)合救援行動。但14個應急分指揮部值班室（中心）有9個目前還沒有用于應急的值班室，與110接處警中心和市應急指揮中心通信聯(lián)絡手段只是1部兼用的辦公電話。全市只有市應急指揮中心與省應急指揮中心開通了應急指揮專網(wǎng)，市應急指揮中心與14個分指揮部的寬帶應急專網(wǎng)還沒有列入建設計劃。36個民防指揮部成員單位只有10個單位有突發(fā)事件應急基礎資料數(shù)據(jù)庫。
（四）各災種的應急器材設備有很大的缺口。通過對各分指揮部的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，14個突發(fā)公共事件應急分指揮部按能滿足應急工作的基本要求，需要購買器材設備104項，約1300萬元。
二、突發(fā)公共事件應急工作面臨的問題
（一）體制運行不夠順暢。我市的突發(fā)公共事件應急領導體制雖然已經(jīng)建立，但還沒有讓它真正運行起來并發(fā)揮很好作用。有些人對我市的應急領導體制還不夠熟悉和了解，出現(xiàn)突發(fā)事件時往往還是臨時組成指揮班子，靠已往的經(jīng)驗指揮，應急救援專家委員會發(fā)揮不了很好的作用。民防指揮部召開的應急會議各部門的"一把手"很少參加，一些工作落實起來有一定的難度。目前的應急領導體制是在各部門原有的應急救援職責不變的情況下建立起來的，由于受諸多部門利益的影響，接受民防部門的綜合協(xié)調(diào)與應急管理有少數(shù)部門態(tài)度不夠積極。應急領導體制不夠順暢，使應急工作的指揮與管理難以達到準確、快速、高效。
（二）應急預案的可行性有待檢驗。有些應急預案缺乏可操作性，大多數(shù)應急預案還沒有經(jīng)過演習和實戰(zhàn)的檢驗，如遇突發(fā)事件難以有效應對。
（三）應急分指揮部指揮通信建設難以適應應急工作要求。分指揮部的應急值班系統(tǒng)與110接處警平臺和市應急指揮中心應急通信不夠暢通，使應急指揮與管理很難做到快速、準確、及時。
（四）應急器材設備嚴重短缺。應急器材設備的嚴重缺乏，使突發(fā)事件的救援效果大大降低。
（五）缺乏應急整體合力。目前還沒有解決好發(fā)揮各部門的整體合力，實現(xiàn)政府對各類突發(fā)公共事件應急工作的統(tǒng)一管理問題。
三、解決問題的幾點建議
（一）構建突發(fā)公共事件應急體制要遵循的基本原則
1、以人為本的原則。在各種突發(fā)公共事件的應急處置過程中，要把保障人民群眾生命財產(chǎn)安全作為首要任務，最大限度地減少各種突發(fā)公共事件對人民群眾生命財產(chǎn)造成的威脅和危害。
2、以防為主的原則。必須把各種突發(fā)公共事件的預防作為各級政府轉(zhuǎn)變職能的重要方面和主要內(nèi)容，真正做到居安思危，未雨綢繆。要建立健全對各類突發(fā)公共事件的監(jiān)測和預防機制與體系，制定和落實各種應急預案，有針對性搞好演練，加強檢查和監(jiān)督，并不斷完善監(jiān)測、預警、防護等應急處置工作的手段，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各種應急救援力量，加強資源的整合，形成整體合力，不斷提高應對能力。
3、應急優(yōu)先的原則。突發(fā)事件的處置可能牽涉到方方面面，涉及諸多的社會因素。如果這些方面和部門之間不能有效的溝通與協(xié)調(diào)配合，各自為政，甚至相互扯皮與推卸責任，就可能貽誤戰(zhàn)機，造成嚴重后果和不良的影響。因此，要把應急優(yōu)先的原則突出出來，保證在處置突發(fā)事件時，社會各方面都要服從和服務于突發(fā)公共事件的應急處置工作，圍繞應急工作展開保障，保證人力、物力、財力的儲備。
4、分級負責的原則。政府必須樹立一個高度權威的指揮中心和協(xié)調(diào)機構，對突發(fā)公共事件實施有效的應急處置。同時，突發(fā)公共事件的防控實行分級負責，各專業(yè)指揮部分類指導，保證對突發(fā)公共事件的有效控制和快速處置。這樣，既可保證對重大突發(fā)性事件的應急處置實施統(tǒng)一指揮和協(xié)調(diào)，又可充分發(fā)揮各級政府、各類災害事故處置部門綜合管理和應急救援的作用。
5、平戰(zhàn)結(jié)合的原則。建立平時與戰(zhàn)時靈活轉(zhuǎn)換的應急反應機制，有利于提高政府對各種突發(fā)公共事件的快速反應能力。長期以來，我國一直缺乏一套完整、成熟的危機應對機制，在以往的應急工作中，都是靠臨時搭班子，從國家到地方一級一級的指揮調(diào)動在起關鍵作用，而不是依靠一套成熟的機制。這種模式不能適應重大特大突發(fā)公共事件。應該建立一套完整的機制，使事先預防與事后應急處置有機結(jié)合，一旦發(fā)生突發(fā)公共事件，這套機制便被啟動，各部門、各系統(tǒng)便立即自動按照這套機制運行。
6、依法管理的原則。必須將應急機制的建設納入法制化的軌道，通過出臺相應的法律、法規(guī)來界定政府在危機情況下的職責和權限，理順各方關系。只有這樣，才既能保證突發(fā)公共事件應急體制的作用，又可以避免政府相關部門片面地擴大行政應急性措施，采取沒有法律依據(jù)的甚至同法律抵觸的措施，從而保證公民的合法權益不受損害。與此同時，還要根據(jù)突發(fā)公共事件的具體情況實行分級預警，對突發(fā)公共事件的預警、報告、處置實施依法管理。
（二）建立我市突發(fā)公共事件應急反應機制的基本構想
縱觀世界各國的應急體制和機構建設，實際上是一個綜合性很強的應急指揮和管理部門。它把所有級別和所有類型的應急工作總攬起來，統(tǒng)籌研究和分析，然后做出各種應急預案，并在處置各類突發(fā)事件時能夠發(fā)揮綜合指揮和協(xié)調(diào)作用。應急機制的建立，要求政府必須有這樣一個綜合性的應急管理機構，能夠和公安消防、衛(wèi)生防疫、地震監(jiān)測、環(huán)保監(jiān)測、防洪抗旱、公用部門等千頭萬緒、各自為政的政府職能部門進行日常的、應急的快速溝通和協(xié)調(diào)，保證相互間的應急聯(lián)動，使政府可以從容應對和處置各類突發(fā)事件。也就是說，通過整合現(xiàn)有突發(fā)公共事件指揮和組織網(wǎng)絡，建立統(tǒng)一、規(guī)范、科學、高效的應急反應指揮系統(tǒng)；通過整合現(xiàn)有突發(fā)公共事件處置資源，建立分工明確、責任到位、優(yōu)勢互補的應急反應保障系統(tǒng)；通過整合現(xiàn)有突發(fā)公共事件的信息資源，建立信息共享、機制優(yōu)化、反應靈敏的應急反應防范系統(tǒng)。
（三）要切實加強應急基礎建設，不斷提高系統(tǒng)保障能力
1、要進一步加強應急指揮辦事機構建設。要著眼應急工作的現(xiàn)實需要和民防事業(yè)的長遠發(fā)展，積極爭取政府并協(xié)調(diào)有關部門加強民防指揮辦事機構建設，增加應急工作必需的編制名額。同時要爭取行政事業(yè)編制或內(nèi)部調(diào)整編制，配齊配強應急指揮中心人員，使之適應應急工作需要。
2、要盡快建成應急信息保障體系。全市要按照統(tǒng)一數(shù)據(jù)規(guī)劃、統(tǒng)一數(shù)據(jù)格式、統(tǒng)一技術體制的要求，開發(fā)應用信息管理軟件，開展應急基礎數(shù)據(jù)庫建設，并與電子地理信息系統(tǒng)掛接。要積極協(xié)調(diào)有關部門，實現(xiàn)災害監(jiān)測、視頻監(jiān)視網(wǎng)與應急指揮中心互通互聯(lián)，實現(xiàn)信息共享。
3、要加強指揮調(diào)度系統(tǒng)建設。市民防指揮部對各分指揮部、部分縣區(qū)民防指揮部以及各第一響應隊伍，要建立指揮通信網(wǎng)，保證溝通和不間斷指揮。
4、要完善配套應急救援預案體系。年底前完成各專項預案編制審查工作，初步實現(xiàn)總體預案與專項預案、基本案、行動案、和保障計劃相配套。要強化預案的計算機管理，逐步實現(xiàn)預案快速調(diào)閱修改、信息查詢、圖形標繪、情況演示及指揮文書生成等功能。
二OO五年九月
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