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鐵嶺市縣鄉(xiāng)財政體制運行情況調(diào)查報告 -調(diào)查報告
鐵嶺市縣鄉(xiāng)財政體制運行情況調(diào)查報告鐵嶺市財政局局長 孫耀民
作為全省三個困難市之一，鐵嶺市縣鄉(xiāng)財政經(jīng)濟的運行一直引人關(guān)注。尤其是近兩年，隨著縣域經(jīng)濟的發(fā)展和國家、省市財政體制的調(diào)整，省政府對困難縣鄉(xiāng)特別關(guān)注，鐵嶺縣、開原市、昌圖縣、西豐縣和調(diào)兵山市5個縣（市）從體制上得到了省共享稅種增量返還的政策扶持，尤其是西豐和昌圖兩個省級困難縣享受到了省政府65號文件中關(guān)于稅收增量定比返還、周轉(zhuǎn)金緩還、轉(zhuǎn)移支付補助等優(yōu)惠政策，極大緩解了我市縣鄉(xiāng)的財政困難狀況。但由于我市縣鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展規(guī)模有限，農(nóng)業(yè)所占比重較大，自有財力來源十分有限，縣鄉(xiāng)財政困難的狀況依然沒有改變。因此，全面考察縣鄉(xiāng)財政經(jīng)濟運行情況意義重大，我局結(jié)合市委政研室“大調(diào)研”活動，對我市縣鄉(xiāng)財政體制現(xiàn)狀、成因及措施進行了調(diào)研。
一、鐵嶺市縣鄉(xiāng)財政體制現(xiàn)狀
目前，我市實行統(tǒng)一的市縣財政體制。由于我市縣鄉(xiāng)財力基礎(chǔ)不一，近兩年，各縣（市）區(qū)在開展財政資金縣級經(jīng)費財政統(tǒng)管改革、鄉(xiāng)財縣管、工教人員工資縣級統(tǒng)籌等各財政改革中，本著一級政府一級財權(quán)、財權(quán)事權(quán)相統(tǒng)一的原則，各縣（市）區(qū)根據(jù)自己財政運行實際，分別制定了本級對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政體制。從我們鐵嶺市情況看，各縣（市）區(qū)財政體制不一，大體分為以下三類：一是完全執(zhí)行現(xiàn)行的中央、省市、市縣財政體制，但未打破縣本級與鄉(xiāng)鎮(zhèn)級企業(yè)隸屬關(guān)系，實行部分稅種共享。二是在現(xiàn)行的中央、省市、市縣財政體制基礎(chǔ)上，縣（市）本級將中央、省、市共享稅種以外的部分稅種或?qū)ｍ検杖耄ㄈ绯墙ǘ�、農(nóng)業(yè)稅、教育費附加等）劃分為本級收入，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)公教人員工資統(tǒng)籌資金來源。三是實行劃分收支范圍、核定收支基數(shù)、收支掛鉤、差額繳補的財政體制。以基數(shù)算帳，通過測算各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的可支配財力與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的標準支出進行對比，財力可以滿足標準支出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，按比例上解，可支配財力不能滿足標準支出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，本級進行補助。
此外，有的縣區(qū)對縣統(tǒng)籌收入的來源也從體制上作了相應規(guī)定，如各鄉(xiāng)鎮(zhèn)中央“兩稅”、所得稅返還及省市共享各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的稅收返還作為縣統(tǒng)籌資金來源,不再返還鄉(xiāng)鎮(zhèn)。
二、縣鄉(xiāng)財政體制運行中存在的主要問題
目前，我市縣鄉(xiāng)財政體制都是在現(xiàn)行中央、省、市財政體制下，針對縣鄉(xiāng)困難狀況，為基本保證廣大公教人員工資、保證政府低標準運轉(zhuǎn)，結(jié)合本地實際情況而制定的體制�？梢哉f，在上級越來越多的集中縣鄉(xiāng)收入，以及取消縣鄉(xiāng)賴以生存的農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、屠宰稅，尤其是實施農(nóng)村稅費改革取消“三提五統(tǒng)”后，縣鄉(xiāng)多樣的財政體制已無多大的調(diào)控余地，真正影響縣鄉(xiāng)財政體制運行的還是現(xiàn)行的中央、省市財政體制，突出表現(xiàn)為：
（一）縣鄉(xiāng)財政的自身保障能力和調(diào)控能力明顯下降
而且隨著中央、省集中的增量財力的逐年增加，縣鄉(xiāng)用自有財力解決自身問題的能力還會進一步弱化。一是縣區(qū)財政自給率明顯降低。在我市縣區(qū)一般預算支出中，用自有收入安排的支出比重由2002年的49.3％，下降為2003年的38.6％，下降了10.7個百分點。二是可支配財力中自有財力下降幅度較大。其中，地方一般預算收入占可支配財力的比重由2002年的66.7%下降為2003年的45.5%，下降了21.2個百分點；包括稅收返還在內(nèi)的的縣區(qū)自有財力所占可支配財力的比重也由2002年的91.4%下降為74.6%，下降了16.8個百分點。
（二）現(xiàn)行的財稅體制對困難縣鄉(xiāng)財力的穩(wěn)定增長影響越來越大
2003年是新的省市財政體制運行的第一年，從運行情況看，非常不利困難地區(qū)財力的穩(wěn)定增長。從共享稅種情況看，目前中央和省共享的都是地方極具潛力的稅種，而且共分享比例較大，占地方收入很大比重。2002年，省財政體制未調(diào)整前，我市的增值稅、營業(yè)稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅、房產(chǎn)稅五大稅種占全市一般預算收入62.2%，其中縣區(qū)所占比重55.4%；2003年新的省市體制下，五大稅種占全市一般預算收入的比重下降為44.6%，縣區(qū)為31.4%。由此可見，占地方收入最多、最具潛力的稅種共享，比例之大，勢必對困難地區(qū)財力的穩(wěn)定增長造成很大影響。從上級轉(zhuǎn)移支付補助情況看，轉(zhuǎn)移支付補助遠遠小于凈上劃收入財力，困難地區(qū)的財富不斷上流，且逐年增加。從我市2003年決算情況看，全市上劃中央和省收入合計10.5億元，中央“兩稅”和省稅收返還5.6億元，凈集中我市財力3.3億元；而2003年省給我市縣區(qū)一般性轉(zhuǎn)移支付補助資金僅1.3億元，地方財富上流2億多元。
（三）現(xiàn)行的分稅制財政體制從某種程度上加重了困難縣鄉(xiāng)的困難
一方面，經(jīng)濟發(fā)展中帶來的增量財力大部分上解中央與省，地方政府運轉(zhuǎn)和工資基本需求始終得不到根本解決，困難和矛盾越積越多。2003年，我市共上劃中央和省收入為10.5億元，占全市17.8億元稅收總量的58.9%，凈上劃財力3.3億元，其中：中央財力31000萬元，省2481萬元。經(jīng)濟發(fā)展帶來的財力增量在新體制的框架下，越來越多地被中央和省集中。另一方面，支出的責任，如：提高縣鄉(xiāng)公教人員工資標準、落實國家調(diào)資政策、社會保障增量、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革成本、農(nóng)村稅費改革配套等諸多現(xiàn)實問題，都讓地方財政買單，這既不合理，也難以解決，特別是對困難地區(qū)財政的壓力無疑是越來越大的。由此可見，目前分稅的財政體制，應該說是真正意義上的分稅，而不是真正意義上的分權(quán)，各級政府的財權(quán)與事權(quán)相脫節(jié)，加劇了地方尤其是縣鄉(xiāng)財政的困難程度。第三方面，發(fā)展縣域經(jīng)濟、培植縣鄉(xiāng)財源，不僅因一些減免稅、提高稅收起征點等優(yōu)惠政策減少了縣鄉(xiāng)財政收入，而且財政還要通過貼息、擔保等方式支持縣鄉(xiāng)經(jīng)濟、尤其是工業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展，增加了縣鄉(xiāng)財政的負擔。更重要的一方面是，取消農(nóng)業(yè)稅等農(nóng)村稅費改革政策不僅使得糧食主產(chǎn)區(qū)來自第一產(chǎn)業(yè)的收入全無，而且還相應增加了地方財政配套資金支出，一劍雙刃，無疑使農(nóng)業(yè)地區(qū)財政雪上加霜。2003我市稅費改革按要求落實配套資金2559萬元，2004年減征農(nóng)業(yè)稅我市需落實配套資金1191萬元，兩年合計我市縣配套資金達到3750萬元。財力的主要增量用于上級出臺的農(nóng)村稅費改革支出，加重了農(nóng)業(yè)地區(qū)財政負擔。同時，農(nóng)村稅費改革降低了農(nóng)業(yè)稅率并取消，又取消了屠宰稅、特產(chǎn)稅，直接減少了糧食主產(chǎn)區(qū)的財政收入。農(nóng)業(yè)稅是糧食主產(chǎn)區(qū)財政收入的主要組成部分，2003年我市農(nóng)業(yè)稅實征入庫額為9577萬元，占全市財政收入的9.9%，隨著農(nóng)業(yè)稅的逐年減征直至取消，對糧食主產(chǎn)區(qū)財政收入將會產(chǎn)生極大的影響；縣鄉(xiāng)征收的屠宰稅，征收對象是屠宰加工業(yè)廠主，不是農(nóng)民，在我市雖總額不多，但相對集中，且發(fā)展空間較大，隨著畜牧業(yè)的不斷發(fā)展，屠宰加工業(yè)不斷增多，屠宰稅增量增加較快。2002年，我市征收236萬元，取消后，不僅影響存量，也影響了增量，更集中影響了個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)或縣區(qū)財政收入。農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅是近年來產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整后農(nóng)業(yè)地區(qū)財政收入的一個新的增長點，1998年我市農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅實征入庫高達2080萬元，2000年由于特產(chǎn)稅率下調(diào)20％，全市特產(chǎn)稅的存量減少了732萬元。2004年取消特產(chǎn)稅，不僅減少存量，增量更不可能存在。雖然省財政廳對特產(chǎn)稅取消后進行了轉(zhuǎn)移支付補助，但同決算數(shù)比較存量財力仍減少了760萬元，增量按前五年農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅平均增長率測算每年影響206萬元。經(jīng)測算，農(nóng)村稅費改革政策每年影響我市財力4952萬元，使本就困難的我市縣鄉(xiāng)財政財力緊張程度進一步加劇，除保證政府部門正常運轉(zhuǎn)外，財政調(diào)劑余地越來越小，對于縣域經(jīng)濟發(fā)展和社會各項事業(yè)的發(fā)展，財政無力保障。
三、對繼續(xù)完善縣鄉(xiāng)財政體制的幾點建議
現(xiàn)行分稅制框架下的縣鄉(xiāng)財政體制，改進和完善都需要在上級財政體制完善基礎(chǔ)上加以自我修整。治病還應治本，現(xiàn)行的中央和省市的財政體制從直接到間接，無疑加重了地方財政的負擔，尤其是縣鄉(xiāng)財政的困難。如不抓緊加以改進和完善，勢必危及群眾的切身利益和基層政權(quán)的穩(wěn)定�！扒蓩D難為無米之炊”，即使縣鄉(xiāng)體制再完善、結(jié)構(gòu)再合理，也不能解決財力不足的根本矛盾。鐵嶺市縣鄉(xiāng)財政困難狀況全省有目共睹，幾年來我們在省、市兩級政府支持下做了許多創(chuàng)新性改革，推動了全市財政經(jīng)濟的發(fā)展，但終因經(jīng)濟總量小、支柱產(chǎn)業(yè)少、農(nóng)業(yè)負擔重等諸多因素，使多年財政困難狀況沒有從根本上改變。只有盡快調(diào)整和理順現(xiàn)行分稅制財政體制，從體制上解決問題，才能使農(nóng)業(yè)地區(qū)的困難縣鄉(xiāng)盡快走出困境。
（一）建立規(guī)范的縣級財政轉(zhuǎn)移支付制度
把縣級財政作為轉(zhuǎn)移支付的受益主體，加大對困難縣區(qū)的轉(zhuǎn)移支付補助，提高縣鄉(xiāng)保工資、保運轉(zhuǎn)能力。目前，從省政府對縣鄉(xiāng)轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計情況看，有些口徑設(shè)計不甚合理，轉(zhuǎn)移支付制度還需進一步完善。如在《2005年省對下解決縣鄉(xiāng)財政困難轉(zhuǎn)移支付辦法》（待定稿）中，對可支配財力和必保剛性支出口徑的界定，其中可支配財力口徑中一般預算收入全部界定為可支配財力，未考慮專項收入不能平衡財力，行政性收費、罰沒收入的成本支出；必保剛性支出標準偏低（工資支出不含地方性補貼等）等等。在此基礎(chǔ)上計算的對縣鄉(xiāng)轉(zhuǎn)移支付補助不足以維持縣鄉(xiāng)基本的支出需求，由此造成縣鄉(xiāng)為保政府運轉(zhuǎn)、為及時按標準兌現(xiàn)公教人員工資等支出捉襟見肘，東挪西借，財力缺口較大，形成大量的財政掛賬。因此，在現(xiàn)行分稅體制下，結(jié)合稅費改革、農(nóng)業(yè)稅減免等稅費政策調(diào)整，應合理界定縣鄉(xiāng)標準支出，加大對縣鄉(xiāng)級財政的轉(zhuǎn)移支付力度，確�；鶎诱䴔�(quán)的穩(wěn)定。
（二）調(diào)整和完善稅收返還體制政策
分稅制體制的實施，地方財政已對中央、省財政做出了巨大貢獻，尤其是農(nóng)業(yè)地區(qū)的困難縣鄉(xiāng)，而與此同時，縣鄉(xiāng)財政的困境卻逐步加深。調(diào)整和完善現(xiàn)行框架下的分稅制財政體制，應從充分調(diào)動地方組織中央、省級收入的積極性入手，實施縣鄉(xiāng)財源建設(shè)工程。調(diào)整分稅制財政體制返還政策，針對不同地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平、財力狀況以及區(qū)域特性，以財養(yǎng)財，加大返還補助的力度，調(diào)動困難縣鄉(xiāng)發(fā)展經(jīng)濟、涵養(yǎng)財源的積極性，從體制上實現(xiàn)地方財政收入的可持續(xù)增長。從目前我省對縣鄉(xiāng)的財政體制看，省政府對全省40個縣（市）的省分享的5個稅種增量部分實行了全部返還政策（遼政辦發(fā)［2005］1號文件），可以說對2003年新的省市財政體制進行了進一步調(diào)整和補充，取得了較好效果。目前，建議省政府還應進一步擴大五稅增量返還范圍，將省分享稅種增量部分實行稅收返還政策的范圍，由“縣（市）”擴大到含有鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的區(qū)級，加快遠郊區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，推動實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟一體化。
（三）細化省對縣鄉(xiāng)財政體制中激勵縣域經(jīng)濟發(fā)展的各項政策
從2003年省調(diào)整、完善省市財政體制后，省政府、省財政廳相繼出臺了一系列促進遼西北22個貧困縣、壯大縣域經(jīng)濟發(fā)展的政策和措施，這些政策既是促進縣域經(jīng)濟的發(fā)展政策，也是省實施新的財政體制的配套政策。由于政策一視同仁，我們感到困難縣區(qū)的發(fā)展水平與省支持的要求有較大差距，有些政策我們困難縣鄉(xiāng)沒有能力對接。一是建議區(qū)別對待，制定針對特別困難縣區(qū)發(fā)展的支持政策，尤其是財政困難的農(nóng)業(yè)地區(qū)的扶持政策，切實增加縣鄉(xiāng)自身造血機能。二是在項目、資金、貸款、貼息等方面降低支持政策的門檻，向困難縣區(qū)傾斜。三是上級出臺的鼓勵農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)建設(shè)和推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進程的減免稅等一系列政策，雖然有益于農(nóng)民增收和農(nóng)業(yè)及農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，但卻無益于地方財政增加收入。建議考慮農(nóng)業(yè)地區(qū)財政收入特點，在支持縣區(qū)立足資源優(yōu)勢，大力推進招商引資、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化等發(fā)展地方經(jīng)濟的過程中，通過增加轉(zhuǎn)移支付等手段，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推進既富民，又強縣，強縣與富民的有機結(jié)合，達到共同富裕的目標。
（四）加大對糧食主產(chǎn)區(qū)財政轉(zhuǎn)移支付補助力度，緩解由于農(nóng)村稅費改革帶來的農(nóng)業(yè)地區(qū)財政壓力，推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，以工補農(nóng)，縮小工農(nóng)之間、城鄉(xiāng)之間差距
實施農(nóng)村稅費改革，減輕農(nóng)民負擔，是上級出臺的惠及農(nóng)民政策，可農(nóng)業(yè)地區(qū)財政本身就非常困難，再負擔稅費改革支出，無疑更是雪上加霜。因此建議減征、免征的農(nóng)業(yè)稅收資金，省以上財政應全額給予補助，并且適當逐年增加轉(zhuǎn)移支付補助額度，切實建立起強縣富民和確保農(nóng)民負擔不反彈的長效機制。目前，國家相繼出臺的農(nóng)村稅費改革政策、糧食直補政策、良種補貼政策、提高城鄉(xiāng)集市貿(mào)易稅收起征點的政策、取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅等政策，農(nóng)民負擔切實得到了減輕，農(nóng)民收入大幅度增加，極大地調(diào)動了農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)的積極性�？梢哉f，富民的政策已發(fā)揮了應有的效果和作用，但這些政策卻起不到強縣的作用，也不能夠使困難地區(qū)財政狀況好轉(zhuǎn)，而且還加重了地方財政負擔。雖然農(nóng)村稅費改革省財政給予我市重點照顧，承擔了較大比例的轉(zhuǎn)移支付補助，減小了困難地區(qū)財政配套比例幅度，但由于我市基數(shù)較大，配套資金絕對額相對較多，使本已困難地區(qū)的財政又加重負擔。因此，建議省建立以工補農(nóng)，加大對糧食主產(chǎn)區(qū)財政轉(zhuǎn)移支付補助力度的長效機制，確保農(nóng)民負擔不反彈，促進全面建設(shè)小康社會的發(fā)展。
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