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關于對稅費改革縣鄉(xiāng)財政、村集體經濟和農村工作情況的調查 -調查報告
關于對稅費改革縣鄉(xiāng)財政、村集體經濟和農村工作情況的調查市委辦公室副主任 孫永東
一、稅費改革中存在的問題
在深化農村稅費改革過程中，各縣（市區(qū)）遇到了一些新情況、新問題，特別是取消農業(yè)稅和“兩工”之后，縣鄉(xiāng)財政、村集體經濟和農村工作受到了不同程度的影響，有些方面表現(xiàn)得尤為突出。
（一）稅費改革直接減少了糧食主產區(qū)的財政收入。一是農業(yè)稅占我市財政收入的比重較大，隨著農業(yè)稅取消，對糧食主產區(qū)財政收入產生了極大的影響。據(jù)市財政局資料顯示，2003年我市農業(yè)稅實征入庫額9577萬元，占全市財政收入的9.9%，隨著農業(yè)稅的逐年減征并在今年取消，縣級財政收入將會受到影響。從財政角度分析，2004年，農業(yè)稅下調3個百分點，取消農業(yè)特產稅，使全市財政收入減少8455萬元，其中昌圖縣財政減收723萬元。從稅收角度分析，開原市2004年比2003年減少農業(yè)稅收1329萬元，鐵嶺縣減稅也在1000萬元以上；2005年全部取消農業(yè)稅后，全市涉農稅收減少9000萬元，其中昌圖縣比2003年將減收1416萬元。二是屠宰稅取消后，影響了部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣（市）區(qū)財政收入�？h鄉(xiāng)征收的屠宰稅，征收對象是屠宰加工業(yè)業(yè)主，不是農民，在我市雖占稅收總額不多，但發(fā)展空間較大，隨著畜牧業(yè)的不斷發(fā)展，屠宰加工業(yè)不斷增多，屠宰稅增量較快。2002年，我市征收屠宰稅236萬元，取消后，對部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣（市）區(qū)財政收入有很大影響。三是農業(yè)特產稅的取消不僅減少了存量財源，更削弱了財源增量。農業(yè)特產稅是近年來產業(yè)結構調整后農業(yè)地區(qū)財政收入的一個新的增長點，1998年我市農業(yè)特產稅實征入庫高達2080萬元，2000年由于特產稅率下調20%，全市特產稅減少了732萬元。2004年，取消農業(yè)特產稅后，省政府雖然對特產稅進行了轉移支付補助，但同決算數(shù)比較，我市特產稅財力仍減少了760萬元。
從總體情況看，由于農村稅費改革取消了屠宰稅、農業(yè)特產稅和減征農業(yè)稅，2004年影響市縣財力4952萬元。今年農業(yè)稅全部取消，影響我市財力總量將進一步加大，使本就困難的市縣財政緊張程度進一步加劇，財政調劑余地將越來越小。
（二）稅費改革財政配套資金壓力巨大，進一步加劇了市縣財政負擔。由于我市農業(yè)稅基數(shù)比較大，市縣承擔配套比例雖然較小（18%），但配套資金絕對數(shù)額很大，按省政府要求落實的配套資金很難完成。據(jù)測算，2003年我市稅費改革按要求落實配套資金2559萬元，占同期我市增量財力的12.1%，其中昌圖縣本級需配套167萬元。2004年減征農業(yè)稅我市共需落實配套資金3685萬元，占年均財力增量的33.5%，其中新增配套資金1306萬元。2005年，全面免征農業(yè)稅，按目前配套比例測算，市縣還要新增配套資金1600萬元，全市共需落實配套資金5285萬元，占年均財力增量的48%。今年昌圖縣配套資金缺口達到了428萬元。財政配套資金支出規(guī)模加大，使本來就困難的市縣財力緊張程度進一步加劇。
（三）轉移支付核定基數(shù)不盡合理。目前，我市稅費轉移支付的基數(shù)仍是2003年核定的，受多種因素的影響，轉移支付存在覆蓋面窄、基數(shù)小，與實際情況有差異的問題。例如，昌圖縣未納入稅費改革省定支出范圍的資金缺口達到4760萬元，主要包括農村計劃生育專職干部工資、鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院工作人員工資和房屋維修等費用、退休村干部按有關政策享受的退休金、農村殯葬制度改革火葬補助、村部房屋維修費、農村中小學險房改造資金、新增五保戶費用等；省教育廳在核定該縣昌圖鎮(zhèn)、老城鎮(zhèn)、八面城鎮(zhèn)12所農村小學時，認為是縣級城鎮(zhèn)學校，將其剔除，少核學生8142人、特困生1960人，同時由于縣有關部門漏報退休民辦教師1951人、獨生子女1755戶等，導致轉移支付資金總量缺失近1000萬元。西豐縣轉移支付資金也短缺189.1萬元，主要包括該縣鄉(xiāng)級道路當量里程353公里，而2003年上級核定為301公里，資金短缺39.7萬元；鄉(xiāng)級橋梁為2917米，上級核定2630米，資金短缺3.6萬元，總計43.3萬元；省核定五保戶1154人，實際有1813人，資金短缺108.9萬元；在稅費改革前上報229個村，大村56個，小村173個，省核定大村46個，小村183個，造成此項資金短缺9.9萬元；有三所學校未納入轉移支付中去，造成資金短缺27萬元。其它縣（市）區(qū)也同樣存在轉移支付不足問題。另外，據(jù)市財政局提供的數(shù)據(jù)，全市縣鄉(xiāng)農村義務教育經費需求28390萬元，其中市以上專項補助7019萬元，縣自有財力安排13254萬元，仍存在資金缺口8117萬元。
（四）“一事一議”難操作。稅費改革后，勞動積累工全部取消，義務工逐年減少并將于2006年取消。政策規(guī)定，對村內農業(yè)綜合開發(fā)、農田水利基本建設、修建村級道路、植樹造林等集體公益事業(yè)所需勞務，實行“一事一議”和上限控制。當前，“一事一議”在實際操作過程中，普遍存在“會難開、事難議、議難決、決難行”的問題。一是人員召集難，導致會難開�！耙皇乱蛔h”需要全體村民或村民代表到會表決，很多村進行時，提前一周通知村民，仍然不能保證參加會議人數(shù)�？陀^原因是合村并屯后，有些村民離村部較遠，特別是在東部山區(qū)更為明顯，嫌麻煩不愿來；主觀原因是村民對“一事一議”缺少信任，積極性不高，甚至漠不關心而不參加會議。二是事難議，導致難決策�！耙皇乱蛔h”所議內容雖然都是和農民切身利益相關的集體和公益事業(yè)，是廣大村民的共同利益，但不一定能表現(xiàn)為每個村民的具體利益。例如，昌圖頭道鎮(zhèn)的四海村打算對一座橋進行修繕，這座橋共涉及3個自然屯村民的利益，但距橋遠的享受到橋利益較少的農民就不愿出資，同意出資的人對此不平衡，而僅有這些人也無力承擔用工和費用，最終導致難以決策。另外，在選舉中落選的村干部，心理不平衡，只要這部分人在村民代表大會上行使否決權，“一事一議”就很難通過。從現(xiàn)階段看，農民的思想覺悟、民主意識、文化素質與“一事一議”的要求還有一定差距，“事不關己，高高掛起”、“自掃家中門前雪，不管他人瓦上霜”等小農意識在一定范圍內還將長期存在，這是“一事一議”形成決策的最大障礙。再者，由于稅改后村級組織喪失了制約村民的手段，這也是影響“一事一議”難以落實的主要因素。三是資金缺乏，導致決策難實行。政策規(guī)定“一事一議”資金的籌集嚴格上限控制，每人每年不得超過15元，這對某些大一點的工程而言無疑是杯水車薪。如鐵嶺縣李千戶鄉(xiāng)欲修建小菊線公路，預算需受益人每人承擔100元費用，公路沿線的5個村屯召開了村民大會和村民代表會，因此項公益事業(yè)事關老百姓切身利益，獲得了一致通過。但按照“一事一議”上限控制在15元內的要求，受益村民籌資款總額與工程預算相差太多，鄉(xiāng)村又無財力補貼，最后不了了之。很多村民還有這樣的心理，對于“一事一議”的事項我都同意，但出錢出工不行，不管自己受益還是不受益。據(jù)各縣（市）區(qū)反映，2004年真正意義上的“一事一議”籌資籌勞在全市沒有出現(xiàn)。
（五）村級組織負債無法化解，致使服務功能萎縮，群眾威信降低。稅費改革后，“三提五統(tǒng)”全部取消，村級組織收入來源主要依靠政府轉移支付，主要是村干部工資（大村5人，小村3人，人均工資不超過當?shù)剞r民人均純收入的2倍）和辦公經費（大村8000元、小村6500元，其中含報刊費大村1500元、小村1000元）。除此，其它收入寥寥無幾。轉移支付資金與稅改前村提留資金相差較多，僅昌圖縣就達到了1340萬元。我們在調兵山市曉南鎮(zhèn)調研時了解到，由于轉移支付資金有限，很多項目沒有納入支付范疇，加之村集體經濟收入已無來源，過去所開展的一些公益性工作已經進行不下去了，并且已經產生不穩(wěn)定因素。如退休農村干部工資問題，過去在村提留中列支，稅改后財政沒有列入轉移支付范圍，目前該鎮(zhèn)共有退休村干部34人，村無力解決工資，部分老干部已經開始上訪；因工致殘、因工傷亡家屬，計劃生育后遺癥人員，稅改前由村給予補助，目前已經無力負擔；新增五保戶沒有納入轉移支付且村里沒有救助資金來源；學校工友、村通訊員34人，累計欠工資20余萬元；護林防火的經費無法保證。綜合以上情況分析，由于稅費改革，導致多數(shù)村級組織收入銳減，使原本很脆弱的農村集體經濟受到了更大地沖擊，相當一部分村集體經濟萎縮殆盡，甚至是負債累累而無法化解。據(jù)統(tǒng)計，我市鄉(xiāng)村兩級債務30億元，其中村級債務總額為14.2億元。這些情況必然弱化村級組織的服務功能，嚴重影響正常辦公活動，造成農村公益事業(yè)無法開展，基層組織帶領農民致富作用難以發(fā)揮。這種狀況如果長時間不改變，必然會危及基層政權建設，動搖黨的執(zhí)政基礎和執(zhí)政地位，阻礙和諧鐵嶺建設進程。
二、幾點建議
（一）加快農村經濟發(fā)展，不斷壯大縣鄉(xiāng)財政實力。壯大縣鄉(xiāng)財政實力，其根本出路在于發(fā)展經濟。應緊緊抓住國家著力解決“三農”問題的有利時機，認真落實市委四屆八次全會精神，按照把農業(yè)做精的總要求，用工業(yè)的理念謀劃農業(yè)，充分發(fā)揮本地資源優(yōu)勢，認真落實各項有力措施，加快推進農業(yè)產業(yè)化進程。要把招商引資作為開辟新財源、壯大縣鄉(xiāng)財力的主渠道，不斷加大工作力度，務求實現(xiàn)招商引資新突破。大力發(fā)展農村二、三產業(yè)，用新的思路、新的方式、新的體制和新的經營機制推動鄉(xiāng)村企業(yè)的發(fā)展，實現(xiàn)鄉(xiāng)村企業(yè)的二次創(chuàng)業(yè)。
（二）完善政策，繼續(xù)深化農村稅費改革。第一，加大財政轉移支付力度。一是國家和省財政應加大對糧食主產區(qū)財政轉移支付補助力度。對減征、免征的農業(yè)稅收資金，省以上財政應全額給予補助。二是提高轉移支付基數(shù)。對于各縣減少的增量財力給予適當補助；對動態(tài)指標如五保戶數(shù)量的核定等應該進行動態(tài)管理；要充分考慮物價等方面因素，對村干部工資和辦公經費、學校取暖費等定期進行調整，動態(tài)地提高補助額度。三是擴大轉移支付覆蓋面。對未納入省核定的支出項目，又是鄉(xiāng)村正常運轉所必須的支出，應納入轉移支付范疇。同時，轉移支付應考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政權運行成本，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府正常開展工作。四是對各縣（市）區(qū)由于工作原因漏報的，屬于轉移支付范圍內的，應據(jù)實給予追加。第二，調整和理順現(xiàn)行分稅制財政體制。建立規(guī)范的縣級財政轉移支付補助制度，調整和完善稅收返還政策，加大返還補助的力度，充分調動地方發(fā)展經濟、培植財源的積極性。第三，繼續(xù)推進綜合配套改革，加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位機構改革進程，切實減輕財政負擔。
（三）一事一議政策應區(qū)別對待、靈活掌握。一是籌資籌勞應采取并年集中使用的辦法。用這種積少成多的辦法可以辦成一兩件大事。二是對于跨村、跨鄉(xiāng)的大型工程，如農田水利基本建設、農業(yè)綜合開發(fā)等，以政府引導為主，由受益范圍內的單位與個人共同出資、統(tǒng)一興辦。三是在特殊情況下采取強制出工的措施。對必須興建的急、難、險工程，對廣大群眾呼聲高的公益事業(yè)，不進行“一事一議”，由鄉(xiāng)村提議，縣級以上政府審批后進行，避免因個別小利益集團反對而影響全局工作。四是放寬“一事一議”的上限控制。一項公益事業(yè)，如果絕大多數(shù)村民同意，愿意多出工、多出錢，就應該進行。
同時，部分縣（市）區(qū)還建議每年保留幾個義務工。
（四）采取綜合配套措施，破解鄉(xiāng)村債務鏈�？偟脑瓌t是：摸清底數(shù)，分清責任，區(qū)別情況，分類處理，逐步化解。一是嚴格審核、公布債務情況，通過審計、劃轉、抵償債權等方式擠干“水分”。二是降息止息。嚴格執(zhí)行各項金融政策，把各種不合理的利息降下來，同時把鄉(xiāng)村欠款利息停下來，按照先本后息的順序進行償還。三是債務重組。清理三角債，實行債權與債務掛鉤，消除鄉(xiāng)村作為中間方的債權債務責任，實行以物抵債，用鄉(xiāng)村所屬集體資產和實用意義不大的物資產權抵償，減輕債務，減少資產管理費用。四是通過個案解決、群眾認可的方式，實事求是地“減”或“免”那些確實應該免除的“歷欠”（主要是特困戶、死絕戶），依法堅決清收能交未交的“歷欠”款，整治個別農戶無理拖欠合法稅費的問題。五是拍賣資產。對鄉(xiāng)村集體所屬資產和資源進行拍賣，所得收入用于還債。采取切實措施防止發(fā)生新的不良債務，使農村基層組織在一個新的平臺上良性、高效地運轉。
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