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淺析民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的范圍與方式
摘 要：
2013年實施的修改后民事訴訟法明確賦予檢察機關(guān)對法院民事執(zhí)行活動的檢察監(jiān)督權(quán)，但監(jiān)督權(quán)的范圍和具體監(jiān)督方式并未具體規(guī)定。本文結(jié)合修改后民事訴訟法和“兩高”會簽文件，并參考部分地方檢法會簽文件，通過對當前民事執(zhí)行檢察監(jiān)督現(xiàn)狀的總結(jié)，分析民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的原則，進而論證民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的范圍和方式。
關(guān)鍵詞：民事執(zhí)行；檢察監(jiān)督；檢察建議
2013年1月1日起生效實施的民事訴訟法第235條明確了“人民檢察院有權(quán)對民事執(zhí)行活動實施法律監(jiān)督”的內(nèi)容，至此，檢察機關(guān)對法院民事執(zhí)行活動的監(jiān)督權(quán)“名正言順”。
一、民事執(zhí)行檢察監(jiān)督現(xiàn)狀
2011年兩高聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于在部分地方開展民事執(zhí)行活動法律監(jiān)督試點工作的通知》（以下簡稱《通知》）選定十二個省、自治區(qū)、直轄市441個試點單位開展民事執(zhí)行活動監(jiān)督試點，試行后，取得良好的監(jiān)督效果。2011年4月至2012年3月，各試點單位共受理執(zhí)行監(jiān)督案件2115件，審查處理1589件，立案1480件，其中發(fā)出檢察建議1366件，發(fā)出糾正違法通知書65件，采取其他監(jiān)督措施154件。檢察建議被采納1216件，糾正違法59件，其他監(jiān)督意見獲采納71件。[1]
目前民事執(zhí)行檢察監(jiān)督工作中，檢法之間對《通知》在認識上尚存在一定分歧，主要體現(xiàn)為檢察機關(guān)應當以監(jiān)督為主還是支持和促進法院執(zhí)行為主，啟動監(jiān)督程序是否僅限于“當事人、利害關(guān)系人的申請”，檢察機關(guān)調(diào)閱執(zhí)行案卷、調(diào)查案件方式、檢察建議書發(fā)向?qū)ο�、監(jiān)督程序提起時間等如何確定等。
二、民事執(zhí)行檢察監(jiān)督原則
2012年民事訴訟法修改確立了檢察監(jiān)督應當遵循依法監(jiān)督、當事人窮盡救濟、監(jiān)督謙抑等原則。
（一）依法監(jiān)督原則
依法監(jiān)督原則是指檢察機關(guān)在對法院民事執(zhí)行活動進行監(jiān)督時，對于符合法律規(guī)定監(jiān)督條件的案件，必須嚴格依據(jù)法律規(guī)定的范圍、程序和方式予以監(jiān)督。其包含兩次含義，一是作為法律監(jiān)督機關(guān)，只要發(fā)現(xiàn)有違反國家法律統(tǒng)一和正確實施的情形，檢察機關(guān)就應當進行監(jiān)督，而無需當事人申請，二是檢察機關(guān)的監(jiān)督應建立在自身合法的基礎之上，不僅體現(xiàn)在對民事執(zhí)行監(jiān)督的程序合法上，還體現(xiàn)在監(jiān)督活動的具體實施方面也必須符合法律規(guī)定。
（二）當事人救濟途徑窮盡原則
民事訴訟法為當事人及利害關(guān)系人設置了執(zhí)行救濟權(quán)，包括程序上的救濟和實體上的救濟，比如向法院提出異議、復議或異議之訴等。因此，對法院正在進行的異議、復議審查或?qū)徖淼漠愖h之訴不宜進行監(jiān)督，只有在這些救濟程序結(jié)束后方可進行法律監(jiān)督。不過對此也有例外，田凱教授認為，“通過異議之訴尋求救濟的案件少之又少，有些法院執(zhí)行部門以當事人有救濟途徑為借口，對執(zhí)行異議不予認真審查，徒增當事人訴累，因此對執(zhí)行活動及當事人救濟過程中法院的執(zhí)行活動進行監(jiān)督，具有重要的現(xiàn)實意義”。[2]筆者贊同田凱教授的意見，司法實踐中，的確存在部分執(zhí)行人員的消極不履行職責行為，嚴重侵害了當事人的合法權(quán)益，甚至侵害國家、社會公共利益，對此種嚴重違法行為，作為法律監(jiān)督機關(guān)的檢察機關(guān)，應予以監(jiān)督糾正。
（三）監(jiān)督謙抑原則
“兩高”制定《通知》后，部分試點檢察院認為檢察機關(guān)有權(quán)對民事執(zhí)行工作進行廣泛地監(jiān)督，少數(shù)試點法院、檢察院甚至突破文件，對案件來源、監(jiān)督方式等方面超出文件規(guī)定精神，筆者認為這樣的觀點和情況即使是在民事訴訟法修改后也不太適宜。目前，“即使最堅決的加強檢察監(jiān)督論者也認為應當遵循監(jiān)督謙抑原則，否則可能造成實踐中各行其是、胡亂監(jiān)督的情況發(fā)生，產(chǎn)生與立法原意相背離的后果，因此應慎之又慎”。[3]強調(diào)檢察機關(guān)通過排除民事執(zhí)行中障礙的方式進行民事執(zhí)行監(jiān)督，對法院執(zhí)行活動予以支持，尤為重要。[4]
三、民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的范圍與對象
民事執(zhí)行監(jiān)督范圍有廣義與狹義之分，其中廣義說主張民事執(zhí)行活動中的檢察監(jiān)督不僅針對法院執(zhí)行部門，而且針對應該接受檢察監(jiān)督的執(zhí)行活動中的當事人。[5]狹義說主張檢察院作為公權(quán)力機關(guān)，其監(jiān)督范圍應限定于法院的執(zhí)行活動，其乃檢察權(quán)對執(zhí)行權(quán)的制約。[6]
筆者認為，檢察機關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)主要指向公權(quán)力，并不直接針對私權(quán)利。因此，在民事執(zhí)行活動中，檢察機關(guān)的檢察監(jiān)督對象針對法院以及作為當事人參與到執(zhí)行活動的當公權(quán)力主體。
（一）法院作為民事執(zhí)行檢察監(jiān)督對象
法院作為民事執(zhí)行檢察監(jiān)督對象時，檢察監(jiān)督范圍又可細化為對違法執(zhí)行行為的檢察監(jiān)督、對不當執(zhí)行行為的檢察監(jiān)督以及對涉嫌職務犯罪的執(zhí)行人員的檢察監(jiān)督。
1、 對違法執(zhí)行行為的檢察監(jiān)督
執(zhí)行違法行為，主要表現(xiàn)為執(zhí)行主體違法、執(zhí)行程序違法、執(zhí)行裁定超越審判權(quán)、執(zhí)行裁定認定事實或適用法律錯誤。[7]其中不具有執(zhí)行資格的執(zhí)行主體執(zhí)法或執(zhí)行人員違反回避制度等執(zhí)行主體違法情形較為少見，最常見的為執(zhí)行程序違法和執(zhí)行裁定超越審判權(quán)。
2、 對不當執(zhí)行行為的檢察監(jiān)督
執(zhí)行人員對判決的執(zhí)行不僅應當嚴格執(zhí)行法律，而且應當以高效、文明、合理的方式行使，否則將達不到預期的執(zhí)行目的。常見的雖不違法，但卻不當?shù)膱?zhí)行行為主要有以下幾種：一是明顯消極執(zhí)行行為；二是濫用執(zhí)行權(quán)損害公民、法院或其他組織的合法權(quán)益；三是嚴重的不文明執(zhí)法行為；四是違反法律職業(yè)道德的執(zhí)行行為。
應當指出的是，檢察機關(guān)對于法院民事執(zhí)行中存在的不當執(zhí)行行為行使檢察監(jiān)督權(quán)時，一般通過現(xiàn)場監(jiān)督方式實施，在以其他方式實施時應當慎重處理。只有不當執(zhí)行行為社會影響較大，嚴重侵害當事人合法權(quán)益，而法院內(nèi)部又不予處理時，檢察機關(guān)方得行使檢察監(jiān)督權(quán)。 �。ǘ┢渌珯�(quán)力主體作為民事執(zhí)行檢察監(jiān)督對象
我國同法國[8]類似，有關(guān)國家機關(guān)不履行司法裁判確定的義務，執(zhí)行當事人或案外人損害國家和社會公共利益，也屬于檢察機關(guān)監(jiān)督范圍。另外從民事執(zhí)行檢察監(jiān)督功能來看，檢察監(jiān)督不僅承載了解決“執(zhí)行亂”的功能，而且部分承擔了解決“執(zhí)行難”的功能，“兩高”在《通知》第五條對此作出了明確規(guī)定，即對于國家機關(guān)等特殊主體為被執(zhí)行人的執(zhí)行案件，人民法院因不當干預難以執(zhí)行的，人民檢察院應當向相關(guān)國家機關(guān)等提出檢察建議。
四、民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的方式
檢察建議是“兩高”《通知》中明確規(guī)定的執(zhí)行監(jiān)督方式，也是司法實踐中最常見的一種監(jiān)督方式。除此之外，當前地方檢察機關(guān)采用較多的監(jiān)督方式還有：糾正違法通知書、現(xiàn)場監(jiān)督等，至于抗訴能否作為民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的方式，尚未出現(xiàn)先例，學界也存在爭議。
（一）檢察建議
根據(jù)《通知》，檢察建議分兩種，對法院的檢察建議和對其他公權(quán)力機關(guān)的檢察建議。程序上，《通知》中要求檢察機關(guān)對符合監(jiān)督情形的民事執(zhí)行活動，應當經(jīng)檢察委員會決定并通過提出書面檢察建議的方式對同級或下一級法院的民事執(zhí)行活動實施法律監(jiān)督。檢察機關(guān)作為國家法律監(jiān)督機關(guān)，監(jiān)督對象是公法意義上的公權(quán)力義務主體，可向黨政機關(guān)、群團組織、國有企事業(yè)單位等發(fā)檢察建議。
（二）提起抗訴
檢察機關(guān)能否對執(zhí)行程序中的裁定錯誤抗訴，關(guān)鍵取決于該裁定錯誤能否通過再審予以糾正�！皯斂催@種裁定是否在執(zhí)行依據(jù)的法律文書基礎之上，創(chuàng)設、變更或消滅了民事權(quán)利義務關(guān)系。如果民事執(zhí)行中的裁定創(chuàng)設、變更、消滅了民事權(quán)利義務關(guān)系，就應當納入民事抗訴范圍，反之就沒有必要通過再審糾正，不需提出抗訴”。[9]筆者贊同該觀點，即民事執(zhí)行程序中的裁定如果涉及民事權(quán)利義務關(guān)系的設立、變更和消滅，檢察機關(guān)就有權(quán)將其納入抗訴范圍。因為法院在執(zhí)行活動中就有關(guān)爭議所作出的錯誤裁定，性質(zhì)上仍屬于一種審判行為，能夠通過再審予以糾正，檢察機關(guān)可因利害關(guān)系人的申請或依職權(quán)行使抗訴權(quán)，啟動再審程序，以撤銷違法的執(zhí)行裁定。
（三）現(xiàn)場監(jiān)督
現(xiàn)場監(jiān)督，其實質(zhì)上是事中監(jiān)督，是檢察機關(guān)以法律監(jiān)督機關(guān)的身份參與民事執(zhí)行。主要依據(jù)是1990年9月《關(guān)于開展民事經(jīng)濟行政訴訟法律監(jiān)督試點工作的通知》，實踐中，通常是由法院或地方黨委、人大安排，對民事執(zhí)行中的重大疑難復雜案件，由檢察機關(guān)派員到執(zhí)行現(xiàn)場，對發(fā)現(xiàn)的問題第一時間向執(zhí)行機關(guān)提出建議或意見�，F(xiàn)場監(jiān)督的實時性對于保障法院執(zhí)行的順利開展，保障執(zhí)行當事人的合法權(quán)益，均具有良好效果，因而適用較為廣泛[10]。
從民事執(zhí)行實踐的需要來看，可對以下執(zhí)行實施行為實施現(xiàn)場監(jiān)督，一是容易形成爭議且出錯后果難以彌補的執(zhí)行實施行為，如標的物評估、拍賣、變賣或以以物抵債行為等；二是容易形成爭議且相關(guān)證據(jù)難以固定的執(zhí)行實施行為，如責令退出土地、遷出房屋等執(zhí)行行為；三是執(zhí)行機關(guān)認為確有必要由檢察機關(guān)進行現(xiàn)場監(jiān)督的執(zhí)行實施行為。[11]除此之外，對于涉及國家、集體及社會公共利益或有重大影響的案件、上級機關(guān)要求進行現(xiàn)場監(jiān)督的、人民法院邀請的也可以采取現(xiàn)場監(jiān)督形式。
（四）糾正違法通知書
檢察機關(guān)針對法院執(zhí)行程序明顯違法、后果嚴重的執(zhí)行行為或嚴重損害當事人的合法權(quán)益，發(fā)出檢察建議法院不予采納或回復，或者存在明顯錯誤的案件，使用抗訴方式無法及時糾正的情形下，可采用糾正違法通知書方式予以監(jiān)督。
注釋：
[1]李娜：《全國4年受理民行執(zhí)行檢察案34599件》，載于《法制日報》2012年6月5日第5版。
[2]田凱：《執(zhí)行監(jiān)督論》，中國檢察出版社2010年8月第一版，第174頁。
[3]參見江必新：《新民事訴訟法執(zhí)行程序講座》，法律出版社2012年9月第一版，第226-227頁。
[4]參見肖建國：《民事執(zhí)行中的檢法關(guān)系問題》，載于《法學》2009年第3期。
[5]楊榮馨：《略論強制執(zhí)行的檢察監(jiān)督》，載于《人民檢察》2007年第13期。
[6]譚秋桂：《民事執(zhí)行檢察監(jiān)督機制分析》，載于《人民檢察》2008年第22期。
[7]參見田凱：《執(zhí)行監(jiān)督論》，中國檢察出版社2010年8月第一版，第176-177頁。
[8]在法國，檢察官承擔收集債務人情報，幫助司法執(zhí)達官解決公共機構(gòu)以及應當接受行政和司法監(jiān)督的機構(gòu)以保密義務為借口而設置的障礙。法國檢察官在民事執(zhí)行中的監(jiān)督職權(quán)，是對執(zhí)行情況的監(jiān)督和對執(zhí)行效果的保障，主要體現(xiàn)為司法官的身份和職權(quán)幫助執(zhí)達官排除執(zhí)行中的障礙，從而使得判決或其他執(zhí)行依據(jù)得以執(zhí)行。參見張劍文：《民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的理論與實踐—以制度創(chuàng)新為視角》，載于《第五屆國家高級檢察官論壇論文集》2009年7月，第332-333頁。
[9]參見張步洪：《新民事訴訟法講義》，法律出版社2012年9月第一版，第189頁。
[10]鄭州市檢察機關(guān)對對債務人長期不履行債務的法院民事執(zhí)行活動進行現(xiàn)場監(jiān)督，因檢察機關(guān)的介入緩解了被執(zhí)行人的抵觸情緒，使得案件順利執(zhí)行，法院認識到檢察機關(guān)進行執(zhí)行監(jiān)督可以增強執(zhí)行公信力，主動要求檢察機關(guān)進行監(jiān)督。向當事人講明檢察人員的身份和職責，明確法院的執(zhí)行主體地位和檢察機關(guān)的監(jiān)督地位，對法院的執(zhí)行活動只建議不指揮。檢察人員填寫《民事案件現(xiàn)場執(zhí)行監(jiān)督表》，由法院執(zhí)行人員、檢察人員和當事人簽名，保障現(xiàn)場執(zhí)行監(jiān)督的規(guī)范性和記錄的真實性�！白�2003年新密市院開展現(xiàn)場執(zhí)行監(jiān)督以來，鄭州市兩級院共進行現(xiàn)場監(jiān)督69起，發(fā)現(xiàn)和糾正執(zhí)行不當行為32起，有效規(guī)范了法院現(xiàn)場執(zhí)行行為”。 參見田凱：《執(zhí)行監(jiān)督論》，中國檢察出版社2010年8月第一版，第162-164頁。
[11]譚秋桂樹：《民事執(zhí)行檢察監(jiān)督機制分析》，載于《人民檢察》20078年第22期。
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