淺議養(yǎng)老社會保險轉制成本

2009年，我國養(yǎng)老社會保險個人賬戶虧空已高達8000億元，而按照我國現(xiàn)行的養(yǎng)老社會保險制度，我國的養(yǎng)摘要：老金工資替代率約為58.5%，其中20%來自社會統(tǒng)籌，38.5%來自個人賬戶，顯然，如此巨額的個人賬戶的虧空已對養(yǎng)老社會保險制度構成了嚴重的威脅。而造成這一嚴重局面的一個非常關鍵的

因素就是我國政府的養(yǎng)老社會保險轉制成本處置政策存在明顯的制度性缺陷。本文將從制度經(jīng)濟學的視角對我國現(xiàn)行的養(yǎng)老社會保險轉制成本處置政策的制度性缺陷進行分析，以為決策部門提供參考。

一、我國養(yǎng)老社會保險轉制成本的產(chǎn)生

在新實施的部分積累制中找到對直的資金來源，這就產(chǎn)生了所謂的養(yǎng)老社會保險轉制成本。

二、我國目前養(yǎng)老社會保險轉制成本的處置方式

1995年，國務院頒布了《關于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》，并同時出臺了兩個實施辦法，供各省市自由選擇。在此通知中，明確規(guī)定職工養(yǎng)老社會保險實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合，社會統(tǒng)籌部分由企業(yè)繳費，個人賬戶繳費則由企業(yè)和個人共同承擔，并對政策實施前退休的職工（即所謂“老人”），政策實施前參加工作而將在政策實施后退休的職工（即所謂“中人”）、政策實施后參加工作的職工（即所謂“新人”）采取了不同的措施。辦法一規(guī)定“老人”的養(yǎng)老金從社會統(tǒng)籌基金中支付，對“中人”則規(guī)定其在新制度實施前的工作年限視同繳費年限，以職工個人賬戶中的儲存額推算出全部工作年限的儲存額，但視同繳費年限的對應的資金來源則未作規(guī)定；辦法二在對待“老人”和“中人”問題上則規(guī)定“實行個人繳費制度前，職工的連續(xù)工齡可視同繳費年限”。并以此為依據(jù)計發(fā)基本養(yǎng)老金，“老人”的基本養(yǎng)老金從養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌基金中支付。所不同的是，辦法一明確規(guī)定個人賬戶按職工工資收入16%左右的費率記入，由個人繳費的全部和企業(yè)繳費的一部分組成，另外，企業(yè)還必須按“以支定收，略有節(jié)余”的原則繳納工資基數(shù)一定比例的費用以組成社會統(tǒng)籌基金，而辦法二雖說也規(guī)定實行社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結合，但對個人賬戶的繳費比例則未作明文規(guī)定。顯然，辦法一有利于個人賬戶的建立，但在養(yǎng)老社會保險支出剛性的壓力下，當個人賬戶規(guī)模既定時，地方政府將不得不依靠提高企業(yè)繳費率以籌集足夠的社會統(tǒng)籌基金，這必將使企業(yè)難堪重負。而辦法二由于沒有規(guī)定個人賬戶的費率，因而，地方政府在面臨養(yǎng)老金支付壓力時，可以通過縮小個人賬戶規(guī)模從而相應增加社會統(tǒng)籌基金規(guī)模的方式來緩解養(yǎng)老金的支付壓力，但也正因為沒有明文規(guī)定個人賬戶的費率，就使得社會統(tǒng)籌和個人賬戶的邊界變得模糊不清，為地方政府挪用個人賬戶資金或壓縮個人賬戶規(guī)模從而緩解養(yǎng)老社會保險資金不足的壓力大開了方便之門，使個人賬戶無法保障，這又有可能使政府寄希望于通過建立個人賬戶來緩解人口老齡化危機的計劃化為泡影。鑒于上述兩種辦法的缺陷，國務院于1997年又頒布了《關于建立統(tǒng)一的企業(yè)職

工基本養(yǎng)老保險制度的規(guī)定》，該決定明確規(guī)定，企業(yè)繳費的比例，一般不得超過企業(yè)工資總額的20%（包括劃入個人賬戶的部分），同時規(guī)定，按本人繳費工資11%的數(shù)額為職工建立基本養(yǎng)老保險個人賬戶，個人繳費全部記入個人賬戶，其余部分從企業(yè)繳費中劃入。隨著個人繳費比例的提高，企業(yè)劃入的部分要逐步降至3%.對待“老人”、“中人”問題，則依然采取從前的措施。

從這兩個決定中我們不難看出，政策制定者意圖通過養(yǎng)老社會保險統(tǒng)籌基金來解決養(yǎng)老社會保險轉制成本問題。在兩個決定中都明確指出，已退休人員的養(yǎng)老金從社會統(tǒng)籌基金中支付，而對待“中人”的視同繳費年限的那部分資金缺口，決定雖說沒有明文規(guī)定從社會統(tǒng)籌基金中解決，但法律已明文規(guī)定，個人賬戶所有權歸個人，而政府又不打算用財政資金來彌補，這個資金缺口顯然最終也只有從社會統(tǒng)籌基金中解決。

三、目前實行的養(yǎng)老社會保險轉制成本處置政策的缺陷

（一）處置政策的不公平必然導致政策執(zhí)行難

按照新制度經(jīng)濟學的觀點，制度包括正式規(guī)則和非正式規(guī)則，正式規(guī)則是人們有意識地創(chuàng)造的一系列政策法則，而非正式規(guī)則則是人們在長期交往中逐漸形成的社會公認的行為規(guī)則和內(nèi)部實施的行為規(guī)則，非正式規(guī)則主要包括價值信念、倫理規(guī)范、道德觀念、風俗習性、意識形態(tài)等因素，具有持久的生命力。正式規(guī)則一般由國家提供，提供一項正式規(guī)則事實上是一種自上而下的制度變遷，它必須借助強制力來推行，因而要付出成本，而成本的大小則取決于該社會的非正式規(guī)則對它的認可程度。如果非正式規(guī)則對它認可的程度低，那么，該正式規(guī)則的實施成本就高，有時這種實施成本甚至會高到使該正式規(guī)則無法實行的程度。養(yǎng)老社會保險轉制成本的處置政策也是一項正式規(guī)則，它的實施成本也與社會成員對它的認可程度緊密相關，而社會成員對它的認可程度又取決于社會成員對它的合理性、公正性的理解�！熬S持一個現(xiàn)存秩序的成本反而涉及對現(xiàn)存體制合理性的理解。在社會成員相信這個制度是公平的時候，由于個人不違反規(guī)則和不侵犯產(chǎn)權——甚至當私人的成本收益計算會使這

（二）處置政策的模糊性導致交易成本過高

柯武剛、史漫飛指出：“制度

是人類相互交往的規(guī)則。它抑制著可能出現(xiàn)的、機會主義的和乖僻的個人行為，使人們的行為更可預見，并由此促進著勞動分工和財富創(chuàng)造�！敝贫戎�所以重要，就在于它能通過提供一系列的規(guī)則來界定人們的選擇空間，約束人們之間的相互關系，減少人們的機會主義行為，使人們的行為變的可以預期， 從而減少環(huán)境中的不確定性，降低交易費用。而制度發(fā)揮這些作用的前提是它必須具有確定性和一定的穩(wěn)定性。 確定性是好的制度的本質(zhì)要求。所謂好的制度，用制度經(jīng)濟學的話來說，就是交易成本低的制度，制度設置的目的在于節(jié)約交易費用，而交易費用的存在取決于三個因素：受到限制的理性思考、機會主義以及資產(chǎn)專用性。機會主義的存在必然會使交易費用增加，因而，要想節(jié)約交易費用，就必須有效地抑制人們的機會主義行為。諾思指出：“制度是一種社會博弈規(guī)則�！比藗兊慕灰资聦嵣鲜且环N博弈，交易雙方都希望通過采取有效策略行為來使自己的收益最大化。根據(jù)納什均衡的存在性定理，我們知道，在規(guī)則一定時，每一個有限博弈都至少存在一個納什均衡，既然存在納什均衡，就意味著存在使交易雙方收益都最大化的穩(wěn)定的策略行為。因此，只要博弈規(guī)則一定，交易雙方的行為就變得可以預期。但當博弈規(guī)則不確定時，交易雙方的行為就會變得難以預期。博弈規(guī)則對博弈雙方的支付函數(shù)有重要的影響，當博弈規(guī)則發(fā)生變化時，支付函數(shù)就會發(fā)生變化，因而均衡的結果也就不同，人們?yōu)槭棺约菏找孀畲蠡�的策略行為也必定發(fā)生變化。規(guī)則的不確定也就意味著人們無法準確地知道自己和對方的支付函數(shù)，因而也就無法采取穩(wěn)定的策略行為，人們的行為就會變得難以預期，機會主義行為必然泛濫，交易成本也必然提高。因而，作為社會博弈規(guī)則的制度必須具有確定性。

穩(wěn)定性是好的制度的又一本質(zhì)要求。按照制度經(jīng)濟學的觀點，世界是復雜的，人的理性是有界的，為了簡化決策過程，人們往往根據(jù)習慣采取行動。習慣是非正式規(guī)則的重要內(nèi)容，習慣可以被理解為由文化過程和個人在某時刻以前所積累的經(jīng)驗所決定的標準行為。熊波特認為，若沒有習慣的幫助，無人能應付得了每日必須干的工作，無人能生存，哪怕是一天。尼爾森和溫特爾認為，一種行為若能成功地應付反復出現(xiàn)的某種環(huán)境，就可能被人類理性固定下來而成為習慣。制度是一種社會博弈規(guī)則，在某一具體制度下，一定存在對應的納什均衡，人們一定可以找到一種使自己在該制度

下收益最大化的策略，只要制度不變，人們就會采取這一策略行為，這種策略也就容易固定下來成為習慣。但一旦制度變化，這一習慣就會變得不合時宜，為了使自己的收益最大化，人們就必須調(diào)整自己的策略行為，形成新的習慣，但如果制度頻繁變動，就會使人們變得無所適從，節(jié)省決策成本的習慣也就無法形成，沒有習慣的參與，交易成本必然高昂，因而，要想節(jié)約交易費用，制度必須具有一定的穩(wěn)定性。

我國現(xiàn)行的社會養(yǎng)老保險轉制成本處理政策由于缺乏應有的公平性，因而一開始就顯得底氣不足，只是含糊地說，退休職工（“老人”）的養(yǎng)老金從社會統(tǒng)籌基金中解決，政策實施前參加工作但還未退休的職工（“中人”）在政策實施前的工作年限視為繳費年限，卻只字未提養(yǎng)老社會保險轉制成本問題，這就使得政策模糊不清，而政策的模糊不清必然使執(zhí)行機構和繳費者之間無法形成均衡策略，因而，執(zhí)行機構和繳費者就必須不停地根據(jù)對方的策略來相互調(diào)整自己的策略，只有這樣才能使自己的收益最大（差額繳撥，通過商議確定繳費工資基數(shù)、拖欠、逃繳、通過財政借款繳費等策略行為即源于此），而這種反復調(diào)整的過程必將提高交易費用。

事實上，我國現(xiàn)行的養(yǎng)老保險社會轉制成本處置政策是一種摸著石頭過河的思路的產(chǎn)物，政府也只是心存僥幸心理，對其是否有效并沒有把握，因而，在政策的實施過程中，當繳費者的策略行為導致政策目標無法實現(xiàn)時，政府就會修改政策，但始終不能從根本上解決問題，因而政策也就始終處在不斷修改的過程中，這就使得人們對未來難以預期，從而增加交易成本。

（三）現(xiàn)行政策扭曲的激勵機制將對人們的意識產(chǎn)生深遠的負面影響

意識形態(tài)可以被定義為關于世界的一套信念，它們傾向于從道德上制定勞動分工、收入分配和社會現(xiàn)行制度結構。制度的實施需要成本，而意識形態(tài)對制度的實施成本有重要影響，因而，意識形態(tài)對制度的順利實施有著舉足輕重的影響�！氨M管有一套不變的規(guī)則、檢查程序和懲罰措施，在限制個人行為程度上仍存在著相當?shù)目勺冃��！比绻�缺乏意識形態(tài)的約束，人們純粹依靠成本——收益計算來決定自己的行為，那么，制度將難以實施，“但違反這

些規(guī)則也符合新古典主義者的利益，只要有關利益和成本的個人主義的計算要求這樣的行為。然而，這樣的行為會導致任何國家政策的不可行，因為這些規(guī)則的執(zhí)行費用即使不確定，至少也會大到足以使制度不能正常運行”。而適宜的意識形態(tài)則能有效地抑制人們的這些行為，從而使制度得以正常運行。

意識形態(tài)具有相對穩(wěn)定性，但是，“當人們的經(jīng)驗與其思想不相符時，他們就會改變其意識觀點，實際上，他們試圖去發(fā)展一套更適合于其經(jīng)驗的新的理性”，也就是說，人們會根據(jù)自己的經(jīng)驗修正意識形態(tài)。我們現(xiàn)行的養(yǎng)老社會保險轉制成本處置政策由于缺乏應有的公平性、確定性和穩(wěn)定性，導致人們的機會主義行為泛濫，而執(zhí)行機構為了減輕自己的壓力，也不得不采取適應性的相機抉擇策略，如：當企業(yè)瞞報、少報養(yǎng)老社會保險費的繳費基數(shù)時，其實執(zhí)行機構和企業(yè)對此都心知肚明，但執(zhí)行機構不是通過對企業(yè)進行瑣碎繁重的審計以確定基數(shù)，并強制執(zhí)行，而是通過與企業(yè)進行協(xié)商來確定雙方都能接受的繳費基數(shù)。顯然，協(xié)商的結果與雙方的談判能力密切相關，事實上，這意味著執(zhí)行機構默認并強化了企業(yè)瞞報繳費基數(shù)的行為，其結果是使現(xiàn)行政策的實施具有一種扭曲的激勵——懲罰機制，即對按政策規(guī)定上報繳費基數(shù)的企業(yè)進行了間接的懲罰，對瞞報、少報繳費基數(shù)的企業(yè)進行了間接的激勵，這種扭曲的激勵——懲罰機制必然會使人們誠實守信的信念遭到打擊，從而對其意識形態(tài)產(chǎn)生負面影響。而不利的意識形態(tài)一旦形成，又必將增大今后好的制度的實施成本。事實上，現(xiàn)行的養(yǎng)老社會保險轉制成本處置政策已經(jīng)由于受到人們目前的意識形態(tài)的抵制而付出了巨大的成本，如果這種政策還不能及時改變，一旦形成了不利的意識形態(tài)，那么，到采取更公平的政策的時候，又必將受到不利意識形態(tài)的抵制，又得付出成本，實在是得不償失。

（四）現(xiàn)行處置政策必然導致對社會保障專職管理部門的制度約束軟化

養(yǎng)老社會保險制度在運行中有可能出現(xiàn)三種類型的債務，即：養(yǎng)老社會保險一般隱性債務、養(yǎng)老社會保險轉制隱性債務、養(yǎng)老社會保險轉制成本。三者的發(fā)生機理是不同的，相應地，政府對三者所應承擔的責任也存在明顯的差異。對于養(yǎng)老社會保險轉制成本，由于是政府對養(yǎng)老社會保險籌資模式

實行轉換所引發(fā)的，因而政府應承擔直接的責任，政府必須通過財政籌集資金予以償還。而對于養(yǎng)老社會保險一般隱性債務和養(yǎng)老社會保險轉制隱性債務，這類債務不一定真正發(fā)生，如果沒有真正發(fā)生，自然就談不上什么責任；如果真正發(fā)生而轉化為現(xiàn)實的債務，政府所應承擔的責任則應視具體情況而定。養(yǎng)老社會保險一般隱性債務和養(yǎng)老社會保險轉制隱性債務真正轉化為現(xiàn)實的債務一般有三種情況：第一種是由于養(yǎng)老社會保險籌資模式發(fā)生轉換而造成的；第二種是社會保障的專職管理部門的管理失誤而造成的；第三種是由于不可抗拒的因素而引發(fā)的。對于第一種情況而出現(xiàn)的債務，此種債務實質(zhì)上是養(yǎng)老社會保險轉制成本，政府應承擔直接的責任，政府必須通過財政籌集資金予以償還。對于第二種情況，其直接責任應由社會保障的專職管理部門承擔，政府不承擔直接責任。對于第三種情況，由于是由不可抗拒的因素而引起的，因而不存在責任主體。不過，對于第二、三兩種情況，盡管政府不承擔直接的責任，但政府作為一個公共主體，有義務化解公共風險，維護公共利益，因此，在第二、三兩種情況下，政府仍應積極采取妥善的措施對債務進行處理，如果其它的措施仍不能有效解決債務，那么政府應承擔最后的支付責任。

從上面的分析中可以看出，養(yǎng)老社會保險制度運行中所發(fā)生的現(xiàn)實的債務由于其發(fā)生的原因不同，相應地，政府應承擔的責任也存在很大的差異。對于由養(yǎng)老社會保險籌資模式發(fā)生轉換而造成的現(xiàn)實的債務（即轉制成本），政府必須承擔直接責任；但對于由社會保障的專職管理部門的管理失誤而造成的那部分現(xiàn)實的債務，其直接責任則應由社會保障的專職管理部門承擔，而政府只是作為公共主體承擔間接的責任。但目前我國現(xiàn)行的養(yǎng)老社會保險轉制成本處置政策卻使養(yǎng)老社會保障的專職管理部門可以輕易地將自己應負的責任轉嫁給政府。

目前，政府并未承擔起其應承擔的養(yǎng)老社會保險轉制成本責任，而是試圖通過提高繳費率，通過擴大統(tǒng)籌賬戶的規(guī)模來逐漸消化養(yǎng)老社會保險轉制成本，這種處置政策的不公平性是顯而易見的。由于政策顯失公平，客觀上無疑會給養(yǎng)老社會保險專職管理部門造成執(zhí)行困難，這就給養(yǎng)老社會保險專職管理部門向政府轉嫁責任提供了極好的借口，這些部門可以名正言順地將自己管理不善而造成的損失說成是政府為逃避應承擔的養(yǎng)

老社會保險轉制成本責任而制定的不公正的政策造成的，從而逃避自己的責任。而在處置政策確實存在不公平問題的情況下，政府對這種轉嫁責任的行為也無法深究其責。這種制度約束的軟化必然導致養(yǎng)老社會保險專職管理部門的不規(guī)范行為的頻繁發(fā)生，從而給我國的養(yǎng)老社會保險事業(yè)帶來深遠的負面影響。

四、政府公開承擔養(yǎng)老社會保險轉制成本的責任是明智的選擇

事實上，由于現(xiàn)行處置政策存在著制度性的缺限，我國政府對養(yǎng)老社會保險基金缺口的財政補貼逐年迅速增長，既有政府必須承擔的養(yǎng)老社會保險轉制成本，其中也有相當部分是由于社會保障的專職管理部門的管理失誤而造成的，政府本想減輕負擔，到頭來反而還承擔了額外的負擔。而更為嚴重的是，政府不但沒有成功地轉嫁成本，而且還引發(fā)了一系列嚴重的問題，如：賬面上的部分積累制，實質(zhì)上的現(xiàn)收現(xiàn)付制；企業(yè)負擔未減反增；個人賬戶空賬運行，在職職工未來的養(yǎng)老社會保險權益無法保證；與市場經(jīng)濟體制相適應的養(yǎng)老社會保險制度難以建立；養(yǎng)老社會保險專職管理部門的不規(guī)范行為頻繁發(fā)生等。因此，政府公開承擔養(yǎng)老社會保險轉制成本的責任無疑是明智的選擇。

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