人才市場運行體制改革若干問題

人才市場運行體制改革若干問題

人才市場建設(shè)任重道遠(yuǎn)——人才市場運行體制改革若干問題諏榷

黨的十六大指出要健全現(xiàn)代市場體系，在更大程度上發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，健全統(tǒng)一、開放、競爭、有序的現(xiàn)代市場體系。發(fā)展產(chǎn)權(quán)、土地、勞動力和技術(shù)等市場。創(chuàng)造各類市場主體平等使用生產(chǎn)要素的環(huán)境。整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟秩序，健全現(xiàn)代市場經(jīng)濟的社會信用體系，打破行業(yè)壟斷和地區(qū)封鎖，促進產(chǎn)品和生產(chǎn)要素在全國市場自由流動。我國的人才市場建設(shè)工作于1983年起步，至今已經(jīng)有20年的發(fā)展歷程。目前，社會普遍認(rèn)為我國的人才市場體系已經(jīng)基本形成；人才市場在人才資源配置中逐漸發(fā)揮基礎(chǔ)性作用；人才市場的發(fā)展為人才成長提供了良好的機遇和環(huán)境，促進了尊重知識、尊重人才的社會風(fēng)尚的形成；人才市場在社會主義市場體系中的作用日益突出，與其他要素市場的聯(lián)系日趨緊密；政府對人才市場的宏觀管理逐步加強與規(guī)范。以上五大成就有目共睹，毋庸置疑。但是，筆者認(rèn)為，我國的人才市場的發(fā)展還處于初級階段，人才市場的發(fā)展在很大程度上還依賴于其他市場經(jīng)濟形態(tài)，人才招聘洽談會、人才信息發(fā)布與供給等主要中介業(yè)務(wù)本質(zhì)上是會展業(yè)和傳媒業(yè)的運營形式，并不具備人才市場的特征。人才市場明顯帶有模仿其他要素市場的痕跡，而不是與其他要素市場融會貫通，距離建立機制健全、運行規(guī)范、服務(wù)周到、指導(dǎo)監(jiān)督有力的人才市場體系的總體要求尚有較大差距，人才市場建設(shè)仍然任重道遠(yuǎn)。

一、問題分析

隨著經(jīng)濟全球化和加入世界貿(mào)易組織，國際化的激烈人才競爭將在人才個體、人才群體和國家戰(zhàn)略層面上全面展開，人才市場也面臨國際化的挑戰(zhàn)。國外人才中介機構(gòu)和獵頭公司正在進入中國市場參與競爭，國外媒體把中國的人才市場比喻為“尚未開采的金礦”，隨著鼓勵設(shè)立中外合營人才中介機構(gòu)的規(guī)定出臺與實施，還會有大量洋中介搶灘。我們現(xiàn)有的人才中介機構(gòu)數(shù)量不少，目前已近3400家，但大都規(guī)模不大，質(zhì)量不高，競爭力不強�？陀^地分析我國人才市場現(xiàn)狀，筆者認(rèn)為有五大問題制約著人才市場的進一步發(fā)展。

第一，市場經(jīng)濟規(guī)律在人才市場中尚未充分發(fā)揮作用。突出表現(xiàn)在供需主體沒有真正到位，特別是中高級人才的流動與配置還受身份、戶籍、部門與區(qū)域的限制，單位自主用人、個人自主擇業(yè)的市場機制有待進一步強化和完善；市場價值規(guī)律在人才配置中沒有真正發(fā)揮作用，人才價格偏離價值過遠(yuǎn)，低能高薪和高能低薪的怪影還籠罩在眾多領(lǐng)域、行業(yè)和單位，市場機制對分配機制的調(diào)節(jié)作用還十分有限；人才中介服務(wù)的收費方式不是建立在市場經(jīng)濟規(guī)律的基礎(chǔ)之上，帶有濃厚的計劃經(jīng)濟色彩，沒有實現(xiàn)向供大于求一方取費的市場調(diào)節(jié)機制，大部分中介服務(wù)收費不區(qū)分供需雙方的不同情況。目前我國的人才市場基礎(chǔ)比較薄弱，市場機制不健全，人才供求機制、社會保障機制、人才價格機制以及符合市場規(guī)律的人才流動機制仍然是制約市場發(fā)展的瓶頸。

第二，人才市場體系建設(shè)的發(fā)展不平衡�，F(xiàn)代人才市場體系至少應(yīng)由社會化的人才公共服務(wù)體系、市場化的人才中介經(jīng)營體系和法制化的人才市場管理體系構(gòu)成。由于我國人才市場是在政府的直接推動下建立與發(fā)展起來的，最初是在社會化的人事人才服務(wù)體系中引入市場機制，逐步衍生出一小部分市場經(jīng)營性的中介服務(wù)業(yè)務(wù)，但后者的發(fā)展還十分弱小，以北京市為例，政府部門建立的人才服務(wù)機構(gòu)市場經(jīng)營性收入僅占總收入的7左右，其市場競爭力明顯不足，對政府委托的公共服務(wù)性業(yè)務(wù)依賴過強，從而導(dǎo)致了公共服務(wù)體系相對較強，中介經(jīng)營體系一直較弱。同時，人才市場的法制化建設(shè)相對滯后，立法層次和效力不高，人才流動爭議、人才安全、從業(yè)人員資質(zhì)、中介服務(wù)方法的創(chuàng)造性發(fā)明保護等具體管理規(guī)章還不完善，現(xiàn)行的人才市場管理法規(guī)和管理模式需要與國際通行規(guī)則接軌。此外，人才市場體系建設(shè)發(fā)展的不平衡與片面追求有形人才市場和人才服務(wù)機構(gòu)的均衡分布有一定聯(lián)系。由于經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的分布是不均勻的，因此人才數(shù)量和結(jié)構(gòu)分布也不可能均勻，從而必然導(dǎo)致人才市場分布的不均勻，這是不以人們意志為轉(zhuǎn)移的。言外之意，在一些根本不可能形成市場競爭氛圍的地區(qū)和領(lǐng)域可以不建有形人才市場，重點構(gòu)建社會化的人才服務(wù)體系，從而于局部的不均衡求得全局的均衡。一哄而上建市場往往會破壞三大體系的均衡發(fā)展。

第三，人才市場中介服務(wù)整體水平不高。從業(yè)人員素質(zhì)低、服務(wù)產(chǎn)品品位低、自我發(fā)展能力低、中介科技含量低導(dǎo)致了人才中介機構(gòu)的粗放式服務(wù)，真正的高層次人才服務(wù)受到現(xiàn)實條件的嚴(yán)重制約，人才高端市場沒有真正開發(fā)，人才開發(fā)服務(wù)與人員就業(yè)服務(wù)混淆在一起，在一般層次上運轉(zhuǎn)。目前，我國的人才中介服務(wù)在市場理念、產(chǎn)業(yè)化水平、信息化水平、經(jīng)營規(guī)模、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化等方面都存在差距，從業(yè)人員的理論水平、專業(yè)素質(zhì)和社會適應(yīng)能力急待提高。伴隨國外人才服務(wù)機構(gòu)的進入，會帶來一批具有較強經(jīng)濟實力，較高服務(wù)手段和先進技術(shù)，規(guī)模龐大，機制靈活，人員整體素質(zhì)較高，懂得國際通行服務(wù)規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)的競

人才市場運行體制改革若干問題第2頁

爭對手，我們的中介機構(gòu)將受到嚴(yán)重的沖擊。短期內(nèi)我們可以運用過度期的保護政策緩解壓力，但入世的沖擊與挑戰(zhàn)使我們必然要經(jīng)歷一場新的革命，客觀上迫使國內(nèi)人才市場改變粗放型的服務(wù)方式，走上專業(yè)化、規(guī)范化、產(chǎn)業(yè)化、國際化的道路。

第四，功能定位不適應(yīng)更大范圍、更廣領(lǐng)域和更高層次上的國際競爭。WTO規(guī)則的建立是以市場經(jīng)濟為基礎(chǔ)的，在其135個成員國中120多個是實行市場經(jīng)濟的國家，有近10個是迅速向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變、基本建立了市場經(jīng)濟的國家，只有個別的是市場經(jīng)濟成分較少，但現(xiàn)在已經(jīng)開始進行市場導(dǎo)向經(jīng)濟改革的國家。WTO的所有基本原則及協(xié)定、協(xié)議都是以市場經(jīng)濟和市場導(dǎo)向為前提的。因此，加入WTO之后，意味著我們?nèi)瞬胖薪榉��?wù)的功能定位必須與之相適應(yīng)。我國的人才中介服務(wù)業(yè)是靠政府推動起步的，到目前為止，還遺留著濃重的計劃經(jīng)濟色彩，統(tǒng)一的市場體系還沒有形成，人才服務(wù)機構(gòu)存在部門分割、地方保護和業(yè)務(wù)壟斷等問題，政府和行業(yè)部門所屬的人才服務(wù)機構(gòu)依然存在政事不分、體制不順、機制不活和市場化程度不高的問題，一些人才機構(gòu)還在向政府要職能、要政策，沒有向市場要機遇、要發(fā)展空間的自覺性。

第五，人才市場建設(shè)的戰(zhàn)略思考和理論引導(dǎo)不足。雖然我國的人才市場經(jīng)歷了20年的實踐與探索，但從戰(zhàn)略上講，目前我們還沒有形成統(tǒng)一的戰(zhàn)略規(guī)劃，對人才市場的現(xiàn)狀、未來和對策缺乏系統(tǒng)的研究，特別是在發(fā)展方向上還沒有形成統(tǒng)一的思想認(rèn)識。從理論上講，我們對人才市場的內(nèi)涵、外延和本質(zhì)特征還缺乏深入的研究，某種程度上混淆了人才市場與人才市場體系、公共服務(wù)與中介經(jīng)營、行政事業(yè)性收費與市場經(jīng)營性收益、人才產(chǎn)業(yè)與人才事業(yè)的區(qū)別。筆者認(rèn)為，人才市場只是人才市場體系的組成部分，人才中介機構(gòu)只是人才市場的組成部分，決不能以人才中介機構(gòu)的建設(shè)取代人才市場的建設(shè)，也不能以人才市場建設(shè)取代人才市場體系的建設(shè)；人才公共服務(wù)體系與人才中介經(jīng)營體系雖然都在人才市場機制的作用下發(fā)揮各自職能，但在人才資源配置中的根本目的截然不同，前者以社會效益為目的，后者以經(jīng)濟效益為目的，二者是同一體系內(nèi)的不同范疇；由于人才公共服務(wù)和人才中介經(jīng)營的功能、目的不同，收費和收益的性質(zhì)和使用也產(chǎn)生了本質(zhì)的區(qū)別，公共服務(wù)的收費和使用體現(xiàn)政府的政策性投入和導(dǎo)向，公共服務(wù)市場化不等于商業(yè)化，其收費和使用也不可能等同于收益，再投入的范圍局限在人才公益事業(yè)并且應(yīng)由政府決定，中介組織不得從中獲利；人才事業(yè)是政府經(jīng)濟和社會發(fā)展事業(yè)的重要組成部分，人才產(chǎn)業(yè)是人才市場的重要組成部分，后者從屬于前者，人才事業(yè)具有明顯的計劃性、目的性和寬泛性，可以防止市場的局限性和盲目性，促進人才產(chǎn)業(yè)的發(fā)展僅是人才事業(yè)的目的之一。

入世后，非歧視性原則打破了一些不公平的壁壘，一些中介服務(wù)機構(gòu)和服務(wù)領(lǐng)域從某些不公平限制中解放出來，市場準(zhǔn)入條件進一步寬松，人才市場發(fā)展空間擴大。外資和海外中介機構(gòu)的介入，使人才服務(wù)競爭加劇，人才服務(wù)中介機構(gòu)普遍增強了緊迫感，促進了人才服務(wù)中介機構(gòu)改革和完善自我。隨著我國經(jīng)濟與國際接軌，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，高新技術(shù)的開發(fā)，現(xiàn)代企業(yè)制度的建立，外資企業(yè)人才本土化和本國企業(yè)引進外國專家等等，必然導(dǎo)致人才重新盤點與整合，人才策劃、代理以及人才的招聘、培訓(xùn)、測評、國際交流必然大幅度增加，智力技術(shù)的交流也必將更加廣泛，包括原來相對沉默的國有企業(yè)事業(yè)單位，也開始面向市場，引入市場機制解決人才問題，人才服務(wù)的內(nèi)涵和外延都在擴大，為加快人才市場建設(shè)提供了機遇。中國的人才市場以入世為標(biāo)志將進入一個新的發(fā)展時期，是走向成熟的階段，是與國際人才市場融合的階段。入世以后中國人才市場與國際人才市場接軌是“雙向”的，在規(guī)則上我們要適應(yīng)國外人才市場，在環(huán)境上國外人才市場也要適應(yīng)我們，從本質(zhì)上講，入世對我們更加有利。一方面，入世倒逼我們對人才市場的運行機制和管理體制進行改革，加快了公平競爭、規(guī)范有序的市場環(huán)境的形成；另一方面，人才服務(wù)進入國際市場，與國際高手同臺對抗，可以直接吸納國際先進理念、管理經(jīng)驗和服務(wù)技術(shù)，大大縮短了國內(nèi)人才市場的發(fā)展歷程。再者，面對中國人才市場龐大的供給能力、需求能力和發(fā)展?jié)摿�，對國際資本的吸引力是顯而易見的。只要我們適時解決目前存在的問題，就可以加快我國人才市場的發(fā)展并增強發(fā)展后勁。

二、對策思考

按照十六大關(guān)于“完善政府的經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)的職能，減少和規(guī)范行政審批�！钡囊�求，筆者認(rèn)為，當(dāng)前人才市場建設(shè)需要認(rèn)真思考以下幾個重點問題：

第一，研究制定人才市場建設(shè)發(fā)展戰(zhàn)略性規(guī)劃。當(dāng)務(wù)之急是解決指導(dǎo)思想和統(tǒng)一認(rèn)識問題，組織專家學(xué)者，建立專家隊伍，在總結(jié)20年發(fā)展歷史的基礎(chǔ)上，認(rèn)識新情況，研究新問題，總結(jié)新經(jīng)驗，對實踐加以歸納、概括，上升為理論，使之成為改革創(chuàng)新的先導(dǎo)。當(dāng)前需要填補人才市場建設(shè)的理論空白，給我國人才市場及各項服務(wù)業(yè)務(wù)下一個相對準(zhǔn)確的定義，科學(xué)制定指導(dǎo)性發(fā)展規(guī)劃，明確發(fā)展方向，實現(xiàn)人才市場從政府推動向自我發(fā)展與完善的轉(zhuǎn)變。人才市場建設(shè)的理論研究應(yīng)當(dāng)有計劃地開展，必須以理論創(chuàng)新為基礎(chǔ)，按照十六大的精神，用發(fā)展的方法解決前進中的問題。在人才市場建設(shè)與發(fā)展的進程中，必須明確政府不可替代的戰(zhàn)略地位，由于市場天然存在的局限性和盲目性，人才市場本身完成不了建立三大體系的總體規(guī)劃，實現(xiàn)不了均衡發(fā)展，必須由政府規(guī)劃和引導(dǎo)。

第二，推進政府建立的人才服務(wù)機構(gòu)改革，創(chuàng)造公平的市場競爭環(huán)境。黨的十六大指出：推進壟斷行業(yè)改革，積極引進競爭機制。通過市場和政策引導(dǎo)，發(fā)展具有國際競爭力的大公司大企業(yè)集團。人才服務(wù)機構(gòu)是我國有形人才市場的主要組成部分，是人才市場發(fā)展?fàn)顩r的重要標(biāo)志。目前我國人才市場中政府建立的人才服務(wù)機構(gòu)占絕大部分（北京占53），而這些機構(gòu)大部分屬于政事不分，事企不分，社會公益服務(wù)與市場經(jīng)營業(yè)務(wù)不分，有意或無意地依托政府委托的社會公益職能，在人才市場中參與競爭，導(dǎo)致了事實上的不平等競爭。我們應(yīng)當(dāng)在實現(xiàn)政事分開的基礎(chǔ)上，進一步理順職能，把公益性的人才服務(wù)機構(gòu)與經(jīng)營性的人才中介機構(gòu)明確劃分開來，人才服務(wù)機構(gòu)作為事業(yè)性質(zhì)的服務(wù)部門，引入市場機制運行，接受政府委托，承擔(dān)包括人事檔案管理、人事公證、人才信用體系建設(shè)以及人事人才工作中可以社會化的具體事務(wù)性、公益性人事人才服務(wù)業(yè)務(wù)，同時也對所有人才中介機構(gòu)提供相同的服務(wù)，構(gòu)成人才市場的一個基本平臺；人才中介機構(gòu)作為企業(yè)性質(zhì)的經(jīng)營機構(gòu)，開展公平競爭，與其他要素市場融會貫通，向產(chǎn)業(yè)化方向發(fā)展。當(dāng)前應(yīng)當(dāng)研究的主要問題是人才服務(wù)機構(gòu)如何轉(zhuǎn)制，理清可以投入市場經(jīng)營的業(yè)務(wù)，分離不能經(jīng)營的業(yè)務(wù)，構(gòu)建符合中國特點的人才社會化服務(wù)體系和市場化經(jīng)營體系，并且研究兩個體系的有機銜接。為此，我們首先要討論中介機構(gòu)平等競爭的問題。平等競爭對于中介機構(gòu)而言，不能再追求行政級別和行政職能，更不能借行政職能形成壟斷，使部門利益固化。中介機構(gòu)統(tǒng)一采取市場化的運作方式，同樣納稅，同樣的收費許可，盡管經(jīng)營范圍可以不同，但在相同的領(lǐng)域內(nèi)應(yīng)當(dāng)有平等的機制、規(guī)則。競爭的機遇必須是自己創(chuàng)造的，不能是他人賦予的，也不能是向政府索要或借助外力產(chǎn)生的。規(guī)則平等要求在競爭領(lǐng)域使用同一規(guī)則，責(zé)、權(quán)、利的規(guī)范應(yīng)當(dāng)一致，凡屬不一致的規(guī)范和內(nèi)容不應(yīng)進入競爭領(lǐng)域，必要時可以納入公共服務(wù)領(lǐng)域。許可和限制是規(guī)則的重要組成部分，首先應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一。環(huán)境的平等要求剔除可能對競爭領(lǐng)域產(chǎn)生影響的不平等環(huán)境因素，我們要討論的重點是競爭過程的平等，而不是競爭的結(jié)果，要創(chuàng)造平等的前提條件，剔除競爭開始后的不平等因素，所有的競爭從一開始都需要尋找（或制定）平衡點，沒有平等就沒有競爭，作為管理者在競爭過程中首先要迫使競爭的參與者站在同一起跑線上。在同一領(lǐng)域的競爭必須有相同的前提條件。中介機構(gòu)的競爭必須受到政府的約束，所有中介服務(wù)沒有無前提的自由。政府對中介機構(gòu)的支持與約束要明確實質(zhì)和內(nèi)容，哪些支持可以轉(zhuǎn)化為市場優(yōu)勢，哪些支持不能進入市場，需要認(rèn)真分析。特殊許可的業(yè)務(wù)只能是社會化服務(wù)，可以引入市場機制，也可以在市場和政府之間構(gòu)筑橋梁，從本質(zhì)上講可以社會化，但決不能商品化。就檔案管理而言，在國家對檔案管理沒有新的辦法前，盡管一些企業(yè)可以管理人事檔案，但也是經(jīng)過政府授權(quán)的，決不是企業(yè)可以自己經(jīng)營的行為，人事檔案只能在經(jīng)授權(quán)的單位之間進行轉(zhuǎn)遞，與政府職能有著緊密的聯(lián)系，而不屬于中介經(jīng)營的范疇，更不能作為經(jīng)營手段，形成人事檔案管理與人才中介服務(wù)之間的互動關(guān)系。我們強調(diào)的“分”不是分家，而是分類。要逐步形成一個市場體系，兩類運行機制——經(jīng)營競爭類和公益服務(wù)類；一個側(cè)重經(jīng)濟效益，一個側(cè)重社會效益，形成人才市場兩輪驅(qū)動的良性循環(huán)。如果說檔案管理和其他市場化服務(wù)業(yè)務(wù)配套發(fā)展有利于互相支持和促進，那么這種促進作用應(yīng)當(dāng)對所有中介機構(gòu)都起作用。反過來說市場經(jīng)營業(yè)務(wù)決不能行政化。

第三，創(chuàng)造推動市場主體到位的新機制。目前，我國的人事制度改革始終在積極推進的過程中，盡管人事制度改革不屬于人才市場體系建設(shè)討論的范疇，但屬于人才市場建設(shè)的環(huán)境問題。我們按照十六大提出的“四個尊重”推進干部人事制度改革，進一步完善用人機制和人才流動機制，消除制約人才流動和人才市場發(fā)展的政策性、體制性障礙，把機關(guān)、企業(yè)、事業(yè)單位人員的進出口與市場緊密銜接起來，不斷擴大市場招聘選拔的范圍，可以起到互相促進的作用。

第四，加強人才市場法制化建設(shè)。當(dāng)前急需提高立法層次，建立行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范取費方式，尊重和保護人才中介服務(wù)方法的創(chuàng)造性發(fā)明。同時，要抓緊建立人才安全體系。人才資源作為國家的戰(zhàn)略性資源，不可能完全自由交易，必須有安全體系作保障。面對人才市場國際化，必須防止人才流失，對人才流動、智力技術(shù)流動、人才資源信息流動劃定保護范圍和領(lǐng)域，列出保護清單，設(shè)立國家級“防火墻”；對人才利益保護、知識產(chǎn)權(quán)保護、國家重點工程項目和重點領(lǐng)域的高層人才保護也必須制定明確規(guī)則，與市場實現(xiàn)“邏輯隔離”。在法制化建設(shè)的過程中，要重點制定和完善規(guī)范中介服務(wù)、反不正當(dāng)競爭的管理規(guī)章，逐步實現(xiàn)人才市場的政策性規(guī)范向法制性規(guī)范轉(zhuǎn)變，審批管理向資質(zhì)管理轉(zhuǎn)變，不斷創(chuàng)新管理體制和管理方法。

第五，提高從業(yè)人員素質(zhì)，加強人才服務(wù)機構(gòu)和經(jīng)營機構(gòu)的能力建設(shè)。一要優(yōu)化從業(yè)人員素質(zhì)，建立從業(yè)人員資格管理制度。二要充分發(fā)揮人才行業(yè)協(xié)會的積極作用，加強行業(yè)自律，強化職業(yè)道德和行業(yè)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，轉(zhuǎn)變從業(yè)人員人員的觀念，從人才市場發(fā)展的大局出發(fā)，積極探索新型人才市場建設(shè)的新路子，致力與人才市場的可持續(xù)、信息化、跨越式發(fā)展。三要進行資源整合，積極建立人才實業(yè)集團，投資主體多元化，建立人才產(chǎn)業(yè)的多元股權(quán)結(jié)構(gòu)和獨立法人結(jié)構(gòu)，打造人才經(jīng)營的知名品牌，實現(xiàn)素質(zhì)、能力、結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)的國際化，在最短的時間內(nèi)使市場經(jīng)營體系強壯起來；在人才公益服務(wù)領(lǐng)域，要進一步精簡下放事務(wù)性業(yè)務(wù)，凡能夠或應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)社會化服務(wù)的，都要納入社會化服務(wù)體系，運用市場機制實現(xiàn)政府的管理與服務(wù)意圖。四要建立安全的退出機制，政府建立的服務(wù)機構(gòu)如不具備改制為經(jīng)營性中介機構(gòu)的條件，可以整建制地退出競爭領(lǐng)域，轉(zhuǎn)為人才市場公共服務(wù)機構(gòu)；對于違法經(jīng)營或競爭失敗的中介機構(gòu)在退出人才市場前應(yīng)清償債務(wù)，要注意運用安全退出機制保護人才和用人單位的合法利益。

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