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鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制問題的研究
鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制問題的研究
鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制問題的研究
最近，我深入到**縣，對農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作進行了一次專題調(diào)研�？偟母杏X，當前中央農(nóng)村工作的政策深得民心，農(nóng)業(yè)增產(chǎn)，農(nóng)民增收，農(nóng)村的形勢越來越好，農(nóng)業(yè)、農(nóng)民、農(nóng)村的問題正在得到有效解決，相比之下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的問題更加突出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作更加困難，鄉(xiāng)鎮(zhèn)問題已經(jīng)成為當前農(nóng)村最為嚴重的問題之一。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)問題，由來已久。其主要表現(xiàn)是：債務包袱沉重，財源稅源短缺，政權(quán)運轉(zhuǎn)艱難。調(diào)查的**縣，鄉(xiāng)村負債達13.58億元，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)本級6.76億元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所3.14億元，村級3.68億元。40個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，負債總額超過1億元的1個，4000萬元以上的6個，20xx—4000萬元的10個，1000—20xx萬元的14個，1000萬元以下的9個。農(nóng)村稅費改革特別是全面取消農(nóng)業(yè)稅以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財源進一步萎縮，絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財源稅收很少，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)稅收幾乎是空白，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務經(jīng)費嚴重不足，靠挪借資金和欠帳維持機關(guān)運轉(zhuǎn)已是鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍現(xiàn)象。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)問題不是常德特有的問題，也不是哪一屆黨委、政府留下的問題，而是全國農(nóng)村特別是中西部地區(qū)普通存在的問題，極具普遍性、同質(zhì)性。究其原因，主要是現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制中的問題和矛盾長期積累形成的。一是有限的財權(quán)與無限的事權(quán)之間的矛盾。長期以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級政權(quán)在事權(quán)上是無限的，而與之相對應，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財權(quán)是有限的，在農(nóng)村經(jīng)濟普遍不景氣的情況下，縣級政府“�？h緊鄉(xiāng)”的趨向明顯，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力非常薄弱。脆弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政要承擔一個完善的政府職能，必然導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)步入隨意舉債、亂收亂支等惡性循環(huán)的怪圈。二是小農(nóng)經(jīng)濟的基礎與龐大的上層建筑之間的矛盾。目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，絕大部分都是以種植業(yè)為主的農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，還處在小農(nóng)經(jīng)濟社會，農(nóng)業(yè)的剩余有限，經(jīng)濟基礎薄弱，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機構(gòu)是“麻雀雖小，五臟俱全”。小農(nóng)經(jīng)濟基礎與龐大的上層建筑長期形成強大的反差，積累了農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)中的各種矛盾和問題。三是工作的彈性與考核的剛性之間的矛盾。從理論講，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級基層政權(quán)，工作有一定的自主性和彈性范圍。但從實踐來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作實際上是沒有彈性的，這主要是因為，上級政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的考核是剛性的，以“政績”論英雄，以考核論升降的用人機制對鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的影響巨大，比如教育“兩基”達標、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展、上交稅費收取等各項任務都是硬指標。作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責人必須想方設法完成這些硬指標，從客觀上引發(fā)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的短期行為，大搞形象工程、政績工程，造成浪費嚴重、勞民傷財，效益低下。四是干部的利益與農(nóng)民的利益之間的矛盾。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力有限，干部的利益得不到保障，長期以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部處于保障自己利益與維護農(nóng)民利益的兩難之中，兩難選擇的結(jié)果，往往是保障自己的利益優(yōu)先。鄉(xiāng)鎮(zhèn)與農(nóng)民爭利的主要手段就是攤派舉債，既積累了鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身的矛盾，又引發(fā)了涉負案件、干群關(guān)系惡化等非正�，F(xiàn)象。由此可見，鄉(xiāng)鎮(zhèn)問題的本質(zhì)是體制問題。破解鄉(xiāng)鎮(zhèn)難題，顯然在現(xiàn)有體制框架內(nèi)小改小調(diào)，空間越來越小，效果難以突破。必須痛下決心，徹底改革現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)脫胎換骨，再現(xiàn)活力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的直接目的，是要從根本上解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)臃腫、人浮于事、財力衰竭、包袱沉重、運轉(zhuǎn)艱難等突出問題。我們不難發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的這些問題歸結(jié)起來，就是職能、機構(gòu)、人員和效率問題。因此，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)的問題，推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革必須在職能、機構(gòu)、人員和效率上作文章、尋突破。我感到，關(guān)鍵之策就是減事減人減機構(gòu)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革必須始終貫穿減事減人減機構(gòu)這一主線，圍繞這一主線細化改革辦法，配套改革措施，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的問題也就會迎刃而解。當前，圍繞這一主線改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制，應遵循四條原則：一是標本兼治的原則。鄉(xiāng)鎮(zhèn)問題，積沉已久，“冰凍三尺，非一日之寒”，改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制應該立足治本，標本兼治。治標就是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)當前的問題從政策上進行化解，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)的燃眉之急；治本就是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)今后的發(fā)展從體制上進行規(guī)范，建立規(guī)范有效健康運轉(zhuǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制。二是轉(zhuǎn)變職能的原則。當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)的很多問題，都是由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能不清，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府越位、缺位、錯位造成的，因此，推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革應該從職能上著手，找準鄉(xiāng)鎮(zhèn)位置，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)變。三是提高效率的原則。鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革要有利于降低鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政成本，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)運轉(zhuǎn)效率。四是因地制宜的原則。在具體的操作方式、財政體制的確定等各個具體環(huán)節(jié)上，由于各地經(jīng)濟發(fā)展水平不同，不宜強求整齊劃一的單一模式，要注重實效，因地制宜。按照一條主線四條原則的基本思路，對推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革，提出五條對策建議：
1、弱化鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能。在加速向工業(yè)主導社會轉(zhuǎn)型的過程中，農(nóng)村經(jīng)濟也在被分解、吸附和調(diào)整，農(nóng)村的人力、人才、資金、技術(shù)等生產(chǎn)要素在加速向工業(yè)和城市流動，可以預見，農(nóng)村經(jīng)濟的自身發(fā)展不會發(fā)生質(zhì)的變化，農(nóng)村經(jīng)濟在整體經(jīng)濟中的比重只會下降不會上升，解決農(nóng)民的問題只能靠以工補農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，我們不要對鄉(xiāng)鎮(zhèn)特別是廣大的農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)賦予難以承受的經(jīng)濟發(fā)展和基礎建設的重任與職責
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。因此，弱化鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能，應該成為改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制的一個基本指導思想。按照“市場能解決的，政府不干預，民間能負擔的，政府不包辦”的原則，合理界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，今后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基本職能主要是三條：一是維護基層政權(quán)的正常運轉(zhuǎn)；二是提供基本的公共服務，包括民政、治安、司法、共同生產(chǎn)事務、突發(fā)事件處置等政府職能服務；三是在體制改革中組織和支持各類經(jīng)濟、社會服務組織的發(fā)展，推動社會化服務。這樣，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為一個只承擔非專業(yè)職能的一般性政治、公益公共服務的微型機構(gòu)，這也與“小政府，大社會”的行政體制調(diào)整趨向相契合，鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)變以后，減事減人減機構(gòu)才有現(xiàn)實基礎。當然，也必須看到，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職能弱化以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展也會面臨一些新的問題。就當前而言，主要面臨農(nóng)村水利建設等公益事業(yè)誰來承擔的問題。從職能和能力上看，農(nóng)村大中型公益建設像水利建設、交通建設等應該由國家、省、市、縣分級承擔，在當前市、縣財政也比較困難的情況下，應主要通過國家、省轉(zhuǎn)移支付解決。就我市特別突出的水利建設問題，我們也可以考慮由國家出臺新的政策，比如開征水利建設稅等途徑解決，這是最理想的辦法。至于農(nóng)村小型公益事業(yè)主要通過村級“一議一事”籌資籌勞解決。
2、推進鄉(xiāng)村撤并。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能的弱化，客觀上要求對現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)村組建制進行調(diào)整配套，這也是農(nóng)村稅費改革以后綜合配套改革的主要內(nèi)容。目前全國不少地方都在開展改革試點，省內(nèi)的長沙縣已經(jīng)基本完成了這項工作。根據(jù)外地的經(jīng)驗，結(jié)合我市的實際，鄉(xiāng)村撤并宜分兩個層面進行，一個層面是撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)，另一個層面是適度合村并組。關(guān)于撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可以考慮兩個方案，方案一：并鄉(xiāng)方案。就是根據(jù)實際對現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行合并，擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模，在此基礎上精簡機構(gòu)、精簡人員、轉(zhuǎn)變職能，科學配置鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權(quán)力運行機制和監(jiān)督機制。一個基本的想法，就是將地域較小、管轄人口不足2萬的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，一律撤銷合并，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的參考規(guī)模確定在平均面積100—150平方公里、平均人口3萬—5萬人以上(山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均人口3萬以上，丘陵區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均人口4萬人以上，平湖區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均人口5萬人以上)。撤并后，全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制總量預計比現(xiàn)在減少三分之一。實施這一方案，能夠在較大程度上精簡機構(gòu)和人員，減輕財政壓力，壯大鄉(xiāng)鎮(zhèn)實力，并為推動小城鎮(zhèn)發(fā)展，實施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略預留了體制空間。同時，這一設想符合國家農(nóng)村綜合配套改革精神，在實踐中具有可行性，是我們改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制最現(xiàn)實的選擇方案。方案二：撤鄉(xiāng)方案。保留部分經(jīng)濟自主增長能力和財政實力較強的城鎮(zhèn)，如城關(guān)鎮(zhèn)和一部分老城鎮(zhèn)，將其余大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政建制全部撤銷，一律改為縣級人民政府的派出機構(gòu)，稱鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處，辦事處黨政機構(gòu)合一，領導交叉任職，不再設人大、政協(xié)機構(gòu)。辦事處的主要職能是受縣級政府委托，代理部分社會事務管理職權(quán)，提供部分公共服務。這樣，可以大幅度精簡機構(gòu)和人員，減少行政層次，降低管理成本，推進村民自治，符合市場經(jīng)濟發(fā)展方向。但是這一方案存在可預期的弊病，比如，與現(xiàn)行的憲法、地方組織法有抵觸的地方，分流人員多，人員安置難度大、成本高。因此，這一方案是一個立意高遠的構(gòu)想，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革發(fā)展的取向，但馬上大面積實施可能性不大，可以先選擇一個縣試點，后推廣。
關(guān)于合村并組。當前，合村并組工作在全市不少地方正在開展或即將開展，合村并組以后，有利于進一步降低行政成本，提高工作效率，這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的最重要組成部分。但是，我們也要看到，合村并組比撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)矛盾更多，難度更大。主要是：村級集體經(jīng)濟發(fā)展的懸殊大，并村后群眾的經(jīng)濟利益難以平衡；民間借貸的牽涉面大，并村后債權(quán)債務矛盾更加復雜；農(nóng)村家族勢力、派性觀念，影響并村后的工作；村組干部的重新選舉和精簡，影響了部分農(nóng)村操縱能力較強的人的利益；村名組名的重新改變，牽涉到群眾戶口本、身份證的變更，增加群眾的經(jīng)濟負擔，等等。所以，合村并組，群眾的積極性不一定很高。在這個情況下，必須從實際出發(fā)，不搞一刀切，慎重操作，穩(wěn)步推進。一是要依法實施。嚴格按照《村民委員會組織法》的規(guī)定，推進村民自治，并村方案由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提出，經(jīng)村民會議討論同意后，報縣級政府批準實施。二是要區(qū)劃合理。尊重歷史和現(xiàn)實，對地理相鄰、水系相近、交通便利、規(guī)模較小的村委會，適度進行并村。三是要規(guī)模適度。為方便群眾和便于管理，撤并后的村規(guī)�？梢钥紤]：人居對徑距離3—5公里、人口3000—4000人左右。四是要整體撤并。合村并組應為村組成建制整體合并，以減少資產(chǎn)、債務糾紛和矛盾。合村并組以后，依法選舉產(chǎn)生新的村黨組織和村委會，實行交叉任職，每個村保留村干部3—5人，組干部實行兼任或推選片干部。
3、精簡機構(gòu)人員。農(nóng)村稅費改革以前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部一半以上的人員和精力是收取稅費，稅費改革以后，特別是全面取消農(nóng)業(yè)稅以后，很大一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部無事可干，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)臃腫、人浮于事的現(xiàn)象更加突出，精簡機構(gòu)和人員尤為緊迫。精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)和人員，可考慮分四個步驟：一是精簡領導職數(shù)。這一作法，不少地方作了探索，比如，湖北咸安在鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革中，通過精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導職數(shù)和黨政交叉兼職達到精兵簡政的目的，效果較好。他們的基本路子就是實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、人大、政府、政協(xié)“四合一改革”模式。實行“四合一改革”以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導職數(shù)由過去的21—23名，減少到9—13人。根據(jù)我市的情況，可以考慮所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導實行黨政交叉任職，黨委書記兼任鄉(xiāng)鎮(zhèn)長和人大主席，副書記兼任副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不設政協(xié)機構(gòu)和職數(shù)。按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口、財政收入和面積三項綜合指數(shù)劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)類別，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)分為一、二、三類。一類鄉(xiāng)鎮(zhèn)配備黨政領導11人：黨委書記1名，副書記7名，黨委委員3名；二類鄉(xiāng)鎮(zhèn)配備黨政領導9名：黨委書記1名，副書記6名，黨委委員2名；三類鄉(xiāng)鎮(zhèn)配備黨政領導7名：黨委書記1名，副書記4名，黨委委員2名。二是精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)設機構(gòu)和人員。按鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)內(nèi)設六辦，即黨政辦公室：負責鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府工作協(xié)調(diào)、機關(guān)日常運轉(zhuǎn)；經(jīng)濟發(fā)展辦公室：負責農(nóng)村共同生產(chǎn)事務管理和協(xié)調(diào)；社會治安綜合治理辦公室：負責社會治安綜合治理工作，包括司法、穩(wěn)定、安全生產(chǎn)等；社會事務管理辦公室：負責民政、社會保障服務工作；人口和計劃生育辦公室：負責人口和計劃生育工作的組織協(xié)調(diào)；財經(jīng)管理辦公室：負責財政稅收的綜合管理和協(xié)調(diào)。每個辦公室根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際情況核定行政編制2—3名。三是精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所機構(gòu)和人員。將原屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)管轄的七站八所分為兩類，中介服務性一類的“站、所”，全部推向市場，具有一定行政職能、不能完全依靠市場解決的“站、所”，進行撤并整合，整合以后，可設3個站，即農(nóng)技水管站、動物防疫站、規(guī)劃建設管理服務站，林區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以考慮設立林業(yè)站，根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)大小，每個站配備事業(yè)編制2—4名。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)人員精簡后，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政供養(yǎng)人員控制在40人以下，比現(xiàn)有人員精簡50以上。四是分流富余人員。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)精簡以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領導，按組織程序任命或選舉，機關(guān)站所工作人員，在現(xiàn)有人員中實現(xiàn)競爭上崗、擇優(yōu)錄用，富余人員進行分流。分流人員區(qū)分三種情況，對行政編制人員(公務員)，按《國家公務員暫行條例》規(guī)定，工齡達到30年以上的，鼓勵提前退休；年齡較大的，比如男55歲、女50歲以上的，實行內(nèi)退或歇崗；年齡和能力適宜的，下派到村級組織任職；鼓勵干部辭職，自謀職業(yè)。對事業(yè)編制人員，實行一次性“買斷”，徹底置換身份。對臨時人員全部清退。
4、調(diào)整財政體制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)問題的核心是“錢”的問題。解決“錢”的問題，在財政體制上存在一定空間�？梢詮娜齻�方面著力，第一，完善財政分成體制。按分稅分享、向縣鄉(xiāng)傾斜的原則，完善財政分成體制，在國家、省、市、縣、鄉(xiāng)財力配置比例中，財力適當向縣鄉(xiāng)兩級傾斜，提高縣鄉(xiāng)財力所占比重，這也是科學發(fā)展觀的要求，是以工補農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的要求。第二，改革財政管理體制。根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力情況，按照確保基層政權(quán)運轉(zhuǎn)和強化農(nóng)村公共服務的要求，可以實行兩種管理模式：一是比較規(guī)范的分稅制財政體制。主要是在經(jīng)濟比較發(fā)達、財政收入規(guī)模500萬元以上、財力增長能夠滿足自身支出需要的鄉(xiāng)鎮(zhèn)實施，實行一級政府，一級財政，履行相對完善的政府職能。二是縣直管鄉(xiāng)鎮(zhèn)的統(tǒng)收統(tǒng)支型財政體制。對經(jīng)濟欠發(fā)達、財政收入規(guī)模小于500萬元的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可比照國庫集中收支的管理辦法，其財政收入直接上繳縣國庫，支出由財政統(tǒng)籌安排，保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府正常運轉(zhuǎn)資金需要。鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)田水利、道路交通等公益事業(yè)發(fā)展，由縣級政府量力而行，統(tǒng)籌考慮。第三，推行公務消費貨幣化改革。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務消費，能夠貨幣化的，一律貨幣化，嚴格核定標準，包干到人，堵塞支出漏洞。目前，**縣在鄉(xiāng)鎮(zhèn)對交通費、接待費、通訊費等公務消費實行貨幣化改革，效果很好。改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)原則上不再保留公車，鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)有車輛一律由縣財政統(tǒng)一上收，公開拍賣，拍賣所得資金返還給原鄉(xiāng)鎮(zhèn)，用作消赤減債專項資金。
5、化解鄉(xiāng)村債務。債務問題不解決，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就不可能走出困境�；忄l(xiāng)村鎮(zhèn)債務，總的原則應該是，制止新債，摸清底數(shù)，分類處理，逐年消化。一是管好源頭，制止新債。制止新債，是消赤減債最現(xiàn)實最有效的措施。制止新債，關(guān)鍵是要管住源頭；管住源頭，重點是要管住上級政府，上級政府要減少對鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的行政約束。要帶頭轉(zhuǎn)變政府職能，不該管的事堅決不管，更不能讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)去管，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)的事減下來；決策的各項中心工作、事實工程等要有明確的資金來源渠道，�？顚Ｓ�，不留缺口；不切實際的達標升級和考核活動，要堅決取消；不準脫離實際向鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達稅費收入任務，杜絕墊稅、抵稅、買稅等現(xiàn)象。同時，也要進一步加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理，推行報刊征訂限額、村組干部兼職、村組接待費結(jié)零等制度，嚴禁鄉(xiāng)村舉新債。二是摸清底數(shù)，清收債權(quán)。全面組織債權(quán)債務清理，按債權(quán)債務發(fā)生時間、形成原因、約定利率、還本付息等情況，建立臺帳，劃清正常債務和不良債務，核銷虛假債務。按照“依靠法律、依靠政策、依靠群眾”的原則，加大債權(quán)清收力度，對群眾尾欠的歷年老稅費，特別是稅費改革以后發(fā)生的稅費尾欠，采取“張榜公布、公開評議”的辦法，以村為單位組織群眾評議債務人有沒有償還能力，經(jīng)公開評議，對確實沒有償還能力的可以先掛帳，對有償還能力的依法依規(guī)限期清收。三是嚴格政策，分類處理。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)有效債務，實施分類處理，主要通過五條途徑處理：各級豁免一部分，縣對鄉(xiāng)、鄉(xiāng)對村分級視情況豁免以前年度拖欠稅費款、周轉(zhuǎn)金借款，減輕鄉(xiāng)村包袱；依法處置一部分，分清鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)欠款和政府欠款，企業(yè)所欠銀行貸款由企業(yè)償還，企業(yè)無力償還的按《破產(chǎn)法》及其他有關(guān)規(guī)定處理；籌資償還一部分，對鄉(xiāng)村兩級的民間借款，通過拍賣鄉(xiāng)村集體資產(chǎn)和林地、草地、水面等資源償還，同時，可以考慮建立消赤減債基金，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)超收分成收入由縣級財政設立償債專戶，用于償還債務；政府掛帳一部分，對各種公益性建設欠款，鄉(xiāng)村確實無力償還的，允許先掛帳，待時機成熟時予以償還；國家消化一部分，對農(nóng)村教育“兩基”達標形成的欠帳，由國家、省財政適當補貼，對農(nóng)村合作基金會再貸款，建議國家延長還款期限，豁免貸款利息，以幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)渡過難關(guān)。
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