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我國(guó)未來傳媒規(guī)制政策的價(jià)值取向論文
摘要 媒介融合對(duì)傳統(tǒng)傳媒機(jī)制政策提出了挑戰(zhàn)，為因應(yīng)媒介融合的新態(tài)勢(shì)，受美英傳媒法制變革啟示，我國(guó)未來傳媒機(jī)制應(yīng)采取既能促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展又能維護(hù)公共利益的政策，確保市場(chǎng)秩序，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，保障消費(fèi)者權(quán)益。
關(guān)鍵詞 媒介融合 監(jiān)管政策 價(jià)值取向
隨著傳播科技的發(fā)展，傳統(tǒng)媒體的角色和功能不再�，F(xiàn)在的媒介已不是傳統(tǒng)意義上單一的媒介而是融合了的媒介。傳播生態(tài)變化必然在媒介規(guī)制上產(chǎn)生聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，勢(shì)必對(duì)現(xiàn)存的傳媒規(guī)制提出挑戰(zhàn)，未來傳媒政策的價(jià)值取向必須重新定位并解釋。
一、媒介融合對(duì)傳媒規(guī)制政策的影響
上個(gè)世紀(jì)90年代開始媒介融合開始進(jìn)入一個(gè)高速發(fā)展的階段。傳統(tǒng)媒介企業(yè)通過垂直和水平整合兩大策略成立跨媒介集團(tuán)；電信、媒介與信息技術(shù)通過融合催生新興媒介。通過融合，原先各自獨(dú)立的媒介以及新興媒介可以互享對(duì)方先進(jìn)技術(shù)、產(chǎn)品內(nèi)容和受眾市場(chǎng)，達(dá)到資源合理配置和最大化獲取規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益。產(chǎn)業(yè)與市場(chǎng)的融合伴隨而來的是內(nèi)容和服務(wù)的融合。同樣的內(nèi)容可以通過不同的媒介傳遞，不同的服務(wù)平臺(tái)可以提供同樣的內(nèi)容。通信網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)作為溝通市場(chǎng)和媒介使用者的一種重要上具。隨著技術(shù)的進(jìn)一步開發(fā)與應(yīng)用，媒介使用者潛在服務(wù)要求的增多，越來越多的媒介服務(wù)均將成為可能。
新的媒介形態(tài)對(duì)傳統(tǒng)傳媒規(guī)制政策提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。目前世界各國(guó)的傳播監(jiān)管政策主要依據(jù)媒介技術(shù)加以分類管制：第一類是針對(duì)印刷出版業(yè)，第二類是針對(duì)廣播電視業(yè)，第三類是針對(duì)電信業(yè)。在傳統(tǒng)管制政策中，電信領(lǐng)域主要采取結(jié)構(gòu)性管制，即主要針對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施加以管制，注重其社會(huì)普及性；而在廣播電視領(lǐng)域則主要采取內(nèi)容管制，注重其社會(huì)文化功能。當(dāng)作為傳統(tǒng)通訊傳輸服務(wù)提供商的電信開始提供內(nèi)容服務(wù)，或者廣播電視開始提供寬頻網(wǎng)絡(luò)服務(wù)時(shí)，比如IP電視、手機(jī)電視，到底何時(shí)采用結(jié)構(gòu)性規(guī)范，何時(shí)采用內(nèi)容性規(guī)范?布朗斯康指出：“過去管制傳播傳輸工具的法律，特別是以郵件、電話、報(bào)紙、有線電視及廣播電臺(tái)為模式所發(fā)展出來的法規(guī)，在電子數(shù)字化的傳播時(shí)代將產(chǎn)生法律不適用的窘境。這種現(xiàn)象的出現(xiàn)是因?yàn)楣苤普邿o法來分別上面所傳輸?shù)男畔⒌降自摎w那一種法律、那一種模式來管。一雖然管制者大可以將目前網(wǎng)絡(luò)上所提供的服務(wù)進(jìn)行分類，譬如，以計(jì)算機(jī)上的BBS或視訊會(huì)議來分類，但是這些新的信息服務(wù)事實(shí)上并無法適用于過去所建立的法律管制機(jī)制。”
二、美英因應(yīng)媒介融合的法制變革
新的傳播科技帶來新的媒介生態(tài)，新的媒介生態(tài)需要新的監(jiān)管政策。為了適應(yīng)新的媒介生態(tài)變化，一些國(guó)家已經(jīng)開始變革傳媒監(jiān)管法規(guī)和融合監(jiān)管機(jī)構(gòu)，其中美國(guó)和英國(guó)最為典型。
1、美國(guó)《1996電信法案》。美國(guó)是最早媒介融合的國(guó)家之一。1996年美國(guó)總統(tǒng)克林頓簽署《1996電信法案》。其宗旨是：鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)，促進(jìn)各部門融合發(fā)展；進(jìn)一步開放電信市場(chǎng)，放寬外資進(jìn)入美國(guó)電信市場(chǎng)的限制，鼓勵(lì)美國(guó)公司進(jìn)入 外國(guó)市場(chǎng)，最終實(shí)現(xiàn)提高服務(wù)質(zhì)量和有效降低費(fèi)率。法案進(jìn)行了一系列變革：一是開放本地電話市場(chǎng)，允許本地電話和長(zhǎng)途電話公司雙向準(zhǔn)入，打破了電信、信息和有線電視業(yè)的界限。二是放松廣電媒體交叉所有權(quán)規(guī)制，取消同一市場(chǎng)中電臺(tái)和電視臺(tái)共同所有權(quán)的限制，允許電視網(wǎng)經(jīng)營(yíng)和擁有其它廣播電視網(wǎng)，允許無線和有線電視的跨媒介所有權(quán)。三是在全國(guó)性市場(chǎng)上，個(gè)人、公司、組織可擁有的無線電視臺(tái)的數(shù)日，受眾人數(shù)的上限由原來的25％調(diào)升到35％。四是放松對(duì)有線電視的費(fèi)率管制，取消較小規(guī)模有線電視系 統(tǒng)的所有價(jià)格限制，這將有利于促使有線電視與電信的競(jìng)爭(zhēng)。該法案沒有提及報(bào)紙和廣播、廣播和電視跨媒體擁有權(quán)的問題。于是，2002年美國(guó)聯(lián)邦通訊委員會(huì)(FCC)對(duì)傳統(tǒng)媒介之間跨媒介經(jīng)營(yíng)采取松綁政策，取消了報(bào)紙和電視、廣播和電視的交叉擁有權(quán)的限制。五是改革了執(zhí)照更新程序，幾乎取消了審核程序，變成自動(dòng)更換，而且電視臺(tái)和電臺(tái)的執(zhí)照年限也由原來的3年、5年，延長(zhǎng)到8年。以上這些措施的最終目的是鼓勵(lì)或允許超大型、跨傳媒、跨所有制的傳媒集團(tuán)出現(xiàn)，以增強(qiáng)本國(guó)傳媒業(yè)的整體競(jìng)爭(zhēng)力。
在確保市場(chǎng)秩序、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時(shí)，該法案還注重對(duì)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)，法規(guī)沒有放棄必載義務(wù)。要求有線電視網(wǎng)必須用1/3的頻道播放地方無線節(jié)日。特別強(qiáng)調(diào)對(duì)青少年兒童的保護(hù)，對(duì)猥褻和暴力內(nèi)容加強(qiáng)管制，規(guī)定電視機(jī)必須裝有過濾芯片，要求內(nèi)容提供商對(duì)節(jié)目進(jìn)行分級(jí)，對(duì)網(wǎng)絡(luò)情色傳播追究刑事責(zé)任并課以罰款。
2、英國(guó)《2003通信法案》。英國(guó)媒分融合監(jiān)管最為徹底和典型。1996年英國(guó)通過《廣播電視法案》。放寬對(duì)媒介所有權(quán)的嚴(yán)格控鉚；建立起數(shù)字廣播的法律框架，將網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)商和內(nèi)容供應(yīng)商分開，為潛在參與者進(jìn)入開辟通道。2000年英國(guó)政府發(fā)表白皮書《通信新未來》，首次提出要根據(jù)傳播領(lǐng)域新情況調(diào)整信息傳播的監(jiān)管機(jī)制；2003年7月議會(huì)批準(zhǔn)通過《2003通信法案》。法案主要進(jìn)行了兩大改革：一是在全國(guó)市場(chǎng)上放寬了跨媒介所有權(quán)限制，取消第五頻道和全國(guó)報(bào)紙跨媒介所有權(quán)的限制；允許外國(guó)企業(yè)取得英國(guó)全國(guó)性地面商業(yè)電視網(wǎng)的股權(quán)。二是為了應(yīng)對(duì)電信與廣播電視融合的趨勢(shì)，引入一種新的傳媒監(jiān)管框架，法案授予2002年開始籌建的傳播通信辦公室全面監(jiān)管英國(guó)信息傳播領(lǐng)域的權(quán)利，取代原來的廣播電視委員會(huì)、獨(dú)立電視委員會(huì)、電信辦公室、廣播管理局和廣播通訊代理局5個(gè)部門。
該法案立法的核心思想是在促進(jìn)英國(guó)信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時(shí)注重維護(hù)公眾公共利益。在這一思想之下法案規(guī)定了傳播通信辦公室的基本任務(wù)：平衡多種選擇與競(jìng)爭(zhēng)，促進(jìn)信息內(nèi)容的多樣性；通過促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)，滿足創(chuàng)新者和投資者的利益，繁榮信息市場(chǎng)；促進(jìn)電子媒介和信息網(wǎng)絡(luò)的融合，使消費(fèi)者受益；隨著信息產(chǎn)業(yè)進(jìn)入數(shù)字化時(shí)代，維護(hù)公民的普遍利益。
法律體現(xiàn)政策，政策指導(dǎo)法律；法律是政策的載體，政策是法律的靈魂；法律是政策的外化，政策是法律的內(nèi)核。政策的制定必須充分考慮社會(huì)的變化和要求。美國(guó)電信法和英國(guó)通信法體現(xiàn)了兩國(guó)因應(yīng)媒介生態(tài)變化所采取監(jiān)管政策的變革：注重協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與公共利益之間平衡。
三、未來我國(guó)傳媒規(guī)制政策的價(jià)值取向
受美英傳播法制變革啟示，結(jié)合社會(huì)語(yǔ)境和情勢(shì)需要，我國(guó)未來傳媒機(jī)制政策應(yīng)在放松管制與加強(qiáng)管制之間取得平衡：采取既能促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展又能維護(hù)公共利益的政策，確保市場(chǎng)秩序、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、保障消費(fèi)者權(quán)益。
1 確保市場(chǎng)秩序。我國(guó)實(shí)行的是行業(yè)所屬、部門所有，條塊分割，多頭管理的四級(jí)辦報(bào)、臺(tái)體制。就國(guó)家級(jí)來說，宣傳部負(fù)責(zé)輿論導(dǎo)向，出版總署負(fù)責(zé)圖書、報(bào)刊、電子音像的出版管理，廣電總局負(fù)責(zé)廣播電視管理，文化部負(fù)責(zé)文化藝術(shù)娛樂，信息產(chǎn)業(yè)部負(fù)責(zé)電信網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施，國(guó)家工商行政管理局負(fù)責(zé)產(chǎn)業(yè)的行政管理。省、市、縣也參照上述模式按照行政區(qū)域劃分管治范圍實(shí)行準(zhǔn)封閉式管理。這種媒介規(guī)制的分立與交錯(cuò)，致使管理多頭，政出多門。重復(fù)建設(shè)嚴(yán)重，地方保護(hù)突出，嚴(yán)重影響了產(chǎn)業(yè)有序競(jìng)爭(zhēng)和良性發(fā)展。
“通信、媒介、信息技術(shù)部門的融合意味著所有傳播網(wǎng)絡(luò)的傳輸和服務(wù)都必須在一個(gè)統(tǒng)一的管，制框架下進(jìn)行規(guī)范�！辫b于目前融合態(tài)勢(shì)，應(yīng)以縱向產(chǎn)業(yè)劃分為核心的管制體系向以橫向功能劃分的競(jìng)爭(zhēng)體系過渡，采用一種水平層級(jí)式的融合監(jiān)管架構(gòu)，在最高層設(shè)置一個(gè)統(tǒng)一的融合管理機(jī)構(gòu)，下設(shè)內(nèi)容服務(wù)、技術(shù)管理和基礎(chǔ)設(shè)施三大職能部門；對(duì)媒介的內(nèi)容服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行分離管制政策。
2 促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展�？缧袠I(yè)、地區(qū)、媒介、級(jí)別經(jīng)營(yíng)與服務(wù)是未來傳媒產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向。我國(guó)長(zhǎng)期以來按照級(jí)別，行政區(qū)域分配資源以及行業(yè)間的利益紛爭(zhēng)。致使產(chǎn)業(yè)、地域、媒介之間壁壘森嚴(yán)，資本市場(chǎng)封閉，媒介資源流失，最終導(dǎo)致媒介難以融合。如國(guó)務(wù)院82號(hào)令規(guī)定：“電信部門不得從事廣電業(yè)務(wù)，廣電部門不得從事電信業(yè)務(wù)。”使廣電與電信的雙向進(jìn)入還難以成為現(xiàn)實(shí)。廣電局39號(hào)令規(guī)定：“電信部門不得開抒IPTV業(yè)務(wù)。”這些政策限制使得電信要做IPTV沒有內(nèi)容，廣電做IPTV沒有網(wǎng)絡(luò)。
未來政策制定須消除行業(yè)、產(chǎn)業(yè)、地域和級(jí)別之間壁壘，形成全國(guó)統(tǒng)一、開放的產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)，發(fā)揮競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的作用，促進(jìn)傳媒產(chǎn)業(yè)良性發(fā)展。具體來說，一是放松市場(chǎng)準(zhǔn)入限制，形成開放式的競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)；二是放松經(jīng)營(yíng)范圍的限制，鼓勵(lì)跨行業(yè)、跨地區(qū)、跨媒介、跨級(jí)別經(jīng)營(yíng)與服務(wù)；三是放松資本市場(chǎng)的限制，擴(kuò)大融資渠道，實(shí)現(xiàn)投資主體多元化。
3 保障消費(fèi)者權(quán)益。在競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)中，消費(fèi)者必然是最終的受惠者和檢驗(yàn)者。誰(shuí)能創(chuàng)造新的服務(wù)需求，提供消費(fèi)者更多的選擇，就能在媒介融合的潮流中站穩(wěn)腳跟。目前盡管相關(guān)產(chǎn)業(yè)投入大量資金開發(fā)數(shù)字電視、3G通訊、網(wǎng)絡(luò)電視，但消費(fèi)者的呼應(yīng)并不是很高。究其原因：一是價(jià)格昂貴，難以接受；二是技術(shù)難以跟上，性能不穩(wěn)；三是內(nèi)容雷同，缺乏創(chuàng)新。
未來政策制定一要普及網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施，降低媒介接受終端價(jià)格和網(wǎng)絡(luò)、數(shù)字電視接收費(fèi)率，提高人們普遍接近媒介的權(quán)利；二要推進(jìn)技術(shù)開發(fā)與應(yīng)用，擴(kuò)大消費(fèi)者日益增加的需求；三要促進(jìn)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)和技術(shù)創(chuàng)新，讓消費(fèi)者享有價(jià)格低廉、選擇多元的內(nèi)容和服務(wù)。
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