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行政訴訟調(diào)解準(zhǔn)則論文
一、問(wèn)題的提出
立法上，現(xiàn)行《行政訴訟法》第五十條明確規(guī)定，行政訴訟不適用調(diào)解。這一規(guī)定，在早期的行政法理論中，甚至被解讀為不調(diào)解原則。在當(dāng)時(shí)的社會(huì)條件和司法環(huán)境下，行政訴訟不適用調(diào)解是具有一定的合理性的，因?yàn)楫?dāng)時(shí)行政處罰案件占據(jù)行政案件的大部分，沒(méi)有留下多少的變通途徑和調(diào)解余地。理論研究中，學(xué)者們認(rèn)為調(diào)解制度之所以不能在行政訴訟中建立，是由于以下幾點(diǎn)原因：一是行政主體的公權(quán)力不可處分性，而調(diào)解的前提需要當(dāng)事人具有處分權(quán)；二是合法性審查是行政訴訟的基本原則，審理的結(jié)果要么是合法、要么是違法，在合法與違法之間沒(méi)有第三種選擇；三是行政主體代表國(guó)家具有優(yōu)勢(shì)性，行政主體與行政相對(duì)人的地位不平等，通過(guò)調(diào)解協(xié)議難以達(dá)到糾紛的解決。
司法實(shí)踐中，根據(jù)《中國(guó)法律年鑒》和《人民法院年鑒》統(tǒng)計(jì)，從1992年到2000年，全國(guó)人民法院一審行政案件撤訴率分別為37.5%、41.7%、44.3%、50.6%、53.9%、57.3%、49.8%、45%、37.8%，又如，據(jù)最高人民法院統(tǒng)計(jì)，2006年，在全國(guó)行政案件中，行政機(jī)關(guān)完善或改變行政決定后，原告自愿撤訴32146件，占總數(shù)的33.82%，同比上升12.13%。①?gòu)纳鲜龇治隹芍�，有必要�?duì)行政訴訟調(diào)解制度進(jìn)行研究，把調(diào)解制度適當(dāng)?shù)匾胄姓V訟中，為調(diào)解在立法“扶正”是我國(guó)目前亟待解決的問(wèn)題。
二、行政訴訟調(diào)解制度概述
（一）行政訴訟調(diào)解的含義
法律意義上的調(diào)解，與民間調(diào)解關(guān)于調(diào)解機(jī)構(gòu)、程序、內(nèi)容、結(jié)果的隨意性不同，我國(guó)法律意義上的調(diào)解主要體現(xiàn)在民事訴訟法中的法院調(diào)解，《民事訴訟法》第85條規(guī)定，“人民法院審理民事案件，根據(jù)當(dāng)事人自愿的原則，在事實(shí)清楚的基礎(chǔ)上，分清是非，進(jìn)行調(diào)解�！币盐蘸眯姓V訟調(diào)解的含義，還應(yīng)明確其與訴訟中和解的區(qū)別。訴訟中的和解是指訴訟雙方當(dāng)事人在訴訟進(jìn)行的過(guò)程中就雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系協(xié)議相互讓步以終結(jié)訴訟，解決糾紛為目的的一種法律行為。②可見(jiàn)，與調(diào)解相比，和解沒(méi)有第三方的介入，由當(dāng)事人自行啟動(dòng)程序，并在訴訟活動(dòng)中可以自由處分自己的權(quán)利，以求糾紛的解決。另外，雙方當(dāng)事人達(dá)成的和解協(xié)議不具有執(zhí)行力，其效力不如調(diào)解效力。
筆者認(rèn)為，所謂的行政訴訟調(diào)解是指行政案件中，在被告行政主體對(duì)被訴具體行政行為具有處分權(quán)的情況下，法院基于訴訟當(dāng)事人雙方的自愿協(xié)商原則，主持雙方協(xié)商以解決行政糾紛的行為。訴具體行政行為的特殊性，調(diào)解并不是普遍適用于一切行政案件中。只有行政主體對(duì)具體行政行為具有處分權(quán)，因此引起的行政訴訟才可以進(jìn)行行政訴訟調(diào)解。
�。ǘ┬姓V訟調(diào)解的功能如今，人們對(duì)調(diào)解的認(rèn)識(shí)越來(lái)越深刻，特別是大多數(shù)學(xué)者和法官都建議在行政訴訟中適用調(diào)解，其原因在于行政訴訟調(diào)解除了具有調(diào)解制度的一般功能外，還具有自己特別的功能。從司法實(shí)踐中來(lái)看，它的功能主要體現(xiàn)在一下幾個(gè)方面：
第一，從當(dāng)事人的角度，在行政訴訟中一律須經(jīng)過(guò)審判程序，不僅達(dá)不到解決行政糾紛的目的，而且往往還會(huì)加劇當(dāng)事人之間的矛盾。采取行政訴訟調(diào)解，有利于當(dāng)事人之間的溝通，實(shí)現(xiàn)糾紛的處理。
第二，從法院的角度，行政訴訟調(diào)解有利于節(jié)約訴訟成本，提高訴訟效率。法院作為中立方不僅要做到公正，而且還要注重辦案效率，即是要在堅(jiān)持司法公正的基礎(chǔ)上盡可能地節(jié)約訴訟成本，實(shí)現(xiàn)公平與效率價(jià)值追求。行政訴訟調(diào)解通過(guò)簡(jiǎn)易的程序，在法院的引導(dǎo)下就可以解決糾紛。
第三，從案件解決效力的角度，有利于解決執(zhí)行難的問(wèn)題。由于行政糾紛是通過(guò)當(dāng)事人雙方合意解決的，其案件的結(jié)果當(dāng)事人愿意執(zhí)行。
三、建立行政訴訟調(diào)解制度的必要性和可行性
�。ㄒ唬┙⑿姓V訟調(diào)解制度的必要性
首先，保護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益的需要�，F(xiàn)代法治社會(huì)要求有權(quán)利必須有救濟(jì)，否則權(quán)利如同虛設(shè)。在行政領(lǐng)域中，尋求行政訴訟是保護(hù)行政相對(duì)人權(quán)利的最后一道防線，而我國(guó)現(xiàn)行的行政訴訟法規(guī)定卻存在諸多的不足，救濟(jì)程序復(fù)雜且單一，沒(méi)有把調(diào)解引入行政訴訟中；行政訴訟中，大量地變相適用調(diào)解。如果在行政訴訟中確立調(diào)解制度，意味著行政相對(duì)人在尋求救濟(jì)上有更多的途徑，有利于保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益。
其次，高撤訴率存在的需要。之前論述過(guò)，目前行政訴訟撤訴中有大部分是在變相地適用調(diào)解，說(shuō)明行政訴訟調(diào)解已在司法實(shí)踐中客現(xiàn)存在。建立我國(guó)行政訴訟調(diào)解制度，是對(duì)司法實(shí)踐的積極回應(yīng)，有利于促進(jìn)司法實(shí)踐中已經(jīng)存在的調(diào)解工作的規(guī)范化和程序化，為實(shí)踐中的調(diào)解提供有力的法律依據(jù)。再者，完善我國(guó)行政訴訟制度的需要。不可否認(rèn)，行政訴訟法頒布是我國(guó)民主與法制建設(shè)的一大成果，但是，20多年來(lái)隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，行政案件也不斷增多和多樣化，行政訴訟制度日益顯現(xiàn)其缺陷性，特別是加入WTO以后，隨著對(duì)外交往的頻繁，涉外的行政糾紛也越來(lái)越多，現(xiàn)行的行政訴訟無(wú)法適應(yīng)新形勢(shì)。而建立行政訴訟調(diào)解制度，能高效便捷地解決爭(zhēng)議，更好地實(shí)現(xiàn)行政訴訟目的。
最后，節(jié)約訴訟成本、提高訴訟效率的需要。
�。ǘ┙⑿姓V訟調(diào)解制度的可行性
1.順應(yīng)法治的發(fā)展趨勢(shì)。法治社會(huì)的時(shí)代背景下，人們的法律意識(shí)明顯提高，訴諸法律的行政案件有增無(wú)減，如果案件處理結(jié)果與當(dāng)事人所設(shè)想的相差甚遠(yuǎn)，如此，既無(wú)法保障當(dāng)事人合法權(quán)益的有效救濟(jì)，也將阻礙社會(huì)主義法治建設(shè)的進(jìn)程。
2.我國(guó)現(xiàn)有調(diào)解制度的可參照性。調(diào)解，作為一項(xiàng)解決紛爭(zhēng)的制度，被西方譽(yù)為“東方經(jīng)驗(yàn)”，在我國(guó)的歷史上具有悠久的歷史，從秦漢到明、清，再到民國(guó)時(shí)期，都在糾紛的解決中扮演著重要的角色。目前，我國(guó)的民事調(diào)解發(fā)展的比較健全，建立行政訴訟調(diào)解可以進(jìn)行一個(gè)參照。
3.域外經(jīng)驗(yàn)的借鑒。它山之石，可以攻玉。綜觀域外各國(guó)及地區(qū)的行政法與行政訴訟法的理論和實(shí)踐，其中許多國(guó)家及地區(qū)的法律中都設(shè)立行政訴訟調(diào)解制度。例如，日本1962年實(shí)施的行政事件訴訟法沒(méi)有關(guān)于和解的明文規(guī)定，但實(shí)際審理中卻承認(rèn)當(dāng)事人和解的效力。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，自1947年5月到1960年12月約13年多的時(shí)間內(nèi)，以和解終結(jié)的案件數(shù)為324件，占行政案件總數(shù)的約2.3%。③
四、對(duì)我國(guó)行政訴訟調(diào)解制度的展望———行政訴
訟法修訂若干建議目前，《行政訴訟法》修改建議稿已經(jīng)完成，我國(guó)行政訴訟法的修改工作勢(shì)在必行。其中，對(duì)行政訴訟調(diào)解制度作了大篇幅的構(gòu)建建議。但是，學(xué)術(shù)界關(guān)于行政訴訟調(diào)解所應(yīng)遵循的原則、適用范圍及在立法中的具體規(guī)定都沒(méi)有達(dá)成共識(shí)。在此，有必要對(duì)我國(guó)行政訴訟調(diào)解制度的進(jìn)行展望，同時(shí)提出行政訴訟法修訂若干建議。
�。ㄒ唬┬姓V訟調(diào)解的原則
行政訴訟調(diào)解原則，是指行政訴訟調(diào)解過(guò)程中所應(yīng)當(dāng)遵循的原則，它貫穿于行政訴訟調(diào)解的始終。除了應(yīng)當(dāng)遵循作為調(diào)解應(yīng)有的自愿原則外，還應(yīng)當(dāng)遵循合法性原則、中立性原則、程序正當(dāng)性原則：
第一，自愿性原則。自愿是人民法院對(duì)行政訴訟案件進(jìn)行調(diào)解的前提，是程序公正和實(shí)體公正的基本要求。任何機(jī)關(guān)、組織或人不得強(qiáng)迫當(dāng)事人一方接受調(diào)解，調(diào)解協(xié)議應(yīng)該在雙方意思表示真實(shí)的基礎(chǔ)上達(dá)成。所以在調(diào)解程序中應(yīng)特別注意合意應(yīng)當(dāng)是當(dāng)事人的真實(shí)意愿，包括以調(diào)解方式解決糾紛的自愿和達(dá)成調(diào)解協(xié)議的自愿。④
第二，合法性原則。在整個(gè)調(diào)解過(guò)程中，不得損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和其他公民的合法權(quán)益，嚴(yán)格依法行事。
第三，中立性原則。法院作為中立方，能否做到平等對(duì)待當(dāng)事人、公正判案，直接關(guān)系到調(diào)解的成功與否。所以，法院在遵循法律的同時(shí)，還應(yīng)做到法律的天平不向任何一方當(dāng)事人傾斜，時(shí)刻保持中立性。
第四，程序正當(dāng)性原則。如何啟動(dòng)行政訴訟調(diào)解程序、哪些人可以參與調(diào)解、調(diào)解應(yīng)當(dāng)在訴訟中的哪個(gè)階段進(jìn)行、調(diào)解書的制定及執(zhí)行如何進(jìn)行等都是行政訴訟調(diào)解中應(yīng)該規(guī)范的程序。
�。ǘ┬姓V訟調(diào)解的適用范圍
行政訴訟中建立調(diào)解制度是法治發(fā)展的必然要求，但調(diào)解并不是適用于任何行政訴訟案件。從國(guó)外現(xiàn)有的立法來(lái)看，盡管許多國(guó)家和地區(qū)的法律都承認(rèn)行政訴訟可以適用調(diào)解，但都對(duì)調(diào)解適用的范圍都做了較為嚴(yán)格的限制。⑤對(duì)此，國(guó)內(nèi)學(xué)者也提出自己了的觀點(diǎn)，有些采取概括式進(jìn)行規(guī)定，如馬懷德教授認(rèn)為行政機(jī)關(guān)是有處分行政權(quán)力的，特別是裁量性權(quán)力。行政機(jī)關(guān)在法律許可的范圍內(nèi)可以自由處分，從解決爭(zhēng)議訴訟目的看，正是由于對(duì)裁量行為，法律禁止幾乎是不可能的，而且實(shí)踐中幾乎所有的行政案件都不同程度地存在調(diào)解和和解的因素。⑥有些學(xué)者則把適用于行政訴訟調(diào)解的行政案件具體列舉出來(lái)，包括行政裁決案件、行政合同案件、不履行法定職責(zé)案件、涉及行政自由裁量權(quán)案件。⑦為了便于司法實(shí)踐中行政訴訟調(diào)解的順利進(jìn)行，筆者認(rèn)為應(yīng)把以下的行政案件政納入行政訴訟法中：
�。�1）行政自由裁量行為引起的行政訴訟案件。法律僅僅規(guī)定行政自由裁量行為的范圍、條件、幅度和種類等等，當(dāng)行政主體在行使自由裁量權(quán)時(shí)，由行政機(jī)關(guān)根據(jù)實(shí)際情況決定如何適用法律而作出的行政行為有根據(jù)具體情況作出選擇的權(quán)利。因此，這類案件中存在進(jìn)行調(diào)解的可能。
�。�2）非強(qiáng)制行政行為引起的行政訴訟案件。非強(qiáng)制行政行為主要包括行政指導(dǎo)、行政合同、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政調(diào)解、行政資助、行政信息服務(wù)等不具有強(qiáng)制性的行政行為，行政相對(duì)人對(duì)這些行政行為有選擇是否服從的權(quán)利。因此，對(duì)此類案件可以適用調(diào)解。
�。�3）行政賠償案件。此類案件的調(diào)解我國(guó)現(xiàn)有立法已有比較完善的規(guī)定。
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