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詮釋農(nóng)村社會保障模式論文
摘要：本文從農(nóng)村社會保障模式入手，對農(nóng)村社會保障模式的現(xiàn)狀、困境-9弊端、問題產(chǎn)生的原因、社會保障模武的改革與發(fā)展、社會保障模式構建中政府責任與角色進行了總結和綜述，并且指出了筆者認為的現(xiàn)有研究中的某些不足之處。
關鍵詞：農(nóng)村社會保障；模式；文獻綜述
隨著現(xiàn)代化的逐步推進，社會轉型與體制轉軌的深入，我國城市化進程逐步加快，城市化水平不斷提高，人口特征、家庭功能也發(fā)生了巨大變化。在效率優(yōu)先、以經(jīng)濟建設為中心價值觀的導向之下，在經(jīng)濟取得飛速發(fā)展的同時我國的社會建設嚴重滯后，社會保障制度不健全，國民面臨的風險越來越多、越來越大。社會保障制度建設在整體落后的情況下，城鄉(xiāng)之間又存在著很大的不平衡，農(nóng)村社會保障不管是在覆蓋范圍還是在保障水平方面都與城市社會保障存在著很大的差距。這不僅體現(xiàn)在政策實踐之中，在社會保障理論研究上也表現(xiàn)突出。
一、農(nóng)村社會保障模式的現(xiàn)狀
大多學者認為，我國農(nóng)村社會保障是在城鄉(xiāng)二元結構背景下，以土地保障和家庭保障為主體的制度模式，政府在此承擔著很有限的責任；保障模式以社會救助、農(nóng)村養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險、社會優(yōu)撫、社會福利為主要內容。江瑞平認為家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制是我國農(nóng)村社會保障體系的基礎，它在保障廣大農(nóng)民的基本生活，穩(wěn)定農(nóng)村并促進其發(fā)展起著重要的作用。吳美滿(2003)認為受我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平的影響，現(xiàn)階段的社會保障基本模式是以農(nóng)民家庭自籌保障為主、國家保障和集體保障為輔，首先把重點放在社會救助和福利服務的層面上，主要是救災救濟、養(yǎng)老保險和優(yōu)撫安置、社會福利服務。劉振杰(2005)認為在城鄉(xiāng)二元體制之下，農(nóng)村通過土地改革和集體化，實行家庭與集體相結合并以家庭保障為主的社會保障制度與體系。夏明會、宋光輝(2010)認為我國農(nóng)村社會保障模式是在分類分層管理思想的指導下基于城鄉(xiāng)二元結構來設計的。吳云勇、馬會(2007)認為1978年以前，我國農(nóng)村社會保障主要是家庭保障和集體保障，1978年以后，集體保障喪失而蛻變?yōu)閱我坏募彝ケＵ夏Ｊ綇埿g環(huán)(2009)認為自1953年以來我國農(nóng)村社會保障經(jīng)歷了兩個發(fā)展階段：1953-1978年，建立起了“集體土地產(chǎn)權+集體”計劃經(jīng)濟特征的農(nóng)村社會保障模式；1978年以后，建立起“集體所有權家庭承包權+家庭”準市場化的農(nóng)村社會保障模式。李斌寧(2009)認為我國農(nóng)村社會保障現(xiàn)階段的主要內容包括社會救助，以養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險為主的社會保險，社會優(yōu)撫和社會福利�！�
二、困境與弊端
隨著我國從傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會，從計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉變，現(xiàn)存的農(nóng)村社會保障已經(jīng)不能適應農(nóng)村社會的發(fā)展要求，其弊端凸顯，且面臨著巨大的發(fā)展困境。一些學者從不同角度闡釋了我國農(nóng)村社會保障出現(xiàn)的弊端和面臨的困境。劉振杰(2005)認為傳統(tǒng)的農(nóng)村社會保障制度體制面臨著三大困境，即與計劃經(jīng)濟相適應的農(nóng)村社會集體保障功能迅速衰落、農(nóng)民保障所依賴的土地的作用逐漸弱化和農(nóng)村家庭保障因家庭規(guī)模、結構的變遷與人口流動的頻繁而迅速弱化。韋雨欣(2007)在其碩士論文中闡述了我國農(nóng)村社會保障的五大問題：農(nóng)村社會保障的范圍窄、標準低、社會化程度弱、隨意性大：農(nóng)村社會保障發(fā)展不平衡，包括發(fā)展水平不平衡(東部發(fā)達農(nóng)村地區(qū)社會保障水平較高，西部不發(fā)達農(nóng)村地區(qū)社會保障水平低下)、農(nóng)村地區(qū)各社會保障項目發(fā)展不平衡；農(nóng)村社會保障資金不足；農(nóng)村社會保障管理分散；農(nóng)村社會保障法律制度不健全。吳云勇、馬會(2007)強調市場經(jīng)濟體制改革與確立使我國傳統(tǒng)的農(nóng)村社會保障模式受到挑戰(zhàn)：計劃生育政策的推行使獨生子女增多，家庭規(guī)模縮小，極大地弱化了家庭的保障功能，農(nóng)村青壯年的非農(nóng)化及價值觀念等的變化又進一步惡化了家庭的保障功能；土地的保障功能不僅沒有得到強化，反而不斷弱化；現(xiàn)行的農(nóng)村社會保障制度因多種原因無法起到真正的“保障”作用。夏明會、宋光輝(2010)認為城鄉(xiāng)二元結構導致農(nóng)村社會保障與城鎮(zhèn)社會保障的割裂，二者不能有效對接；同時，使得農(nóng)民工社會保障制度的不足與缺失。
三、問題產(chǎn)生的原因
關于我國農(nóng)村社會保障模式出現(xiàn)困境與弊端的原因，有的學者從制度本身功能作出了說明，有的著重強調政府責任的缺失，還有的從制度運行的外部環(huán)境進行了解釋。劉振杰(2005)認為現(xiàn)有的農(nóng)村社會保障制度模式出現(xiàn)參保率低、覆蓋面窄和退�，F(xiàn)象源于多種原因：農(nóng)村養(yǎng)老保險達不到基本養(yǎng)老的目的；因繳費未能實現(xiàn)國家、集體與個人責任的合理分擔致使農(nóng)村保障制度缺乏互助互濟功能；保富不保貧，人為地加大了貧富差距。韋雨欣(2007)從政府責任角度出發(fā)分析了我國農(nóng)村社會保障問題的成因，認為政府價值觀念的偏差(“效率優(yōu)先”、“以經(jīng)濟建設為中心”)，政府組織引導不到位、在組織與引導農(nóng)村社會保障組織、社團建立責任上的缺失，政府政策制度上自上偏向(實行城鄉(xiāng)二元戶籍制度和城鄉(xiāng)有別的社會保障制度，政府的財政供應不足)，政府管理監(jiān)督不規(guī)范等是導致我國農(nóng)村社會保障制度模式問題產(chǎn)生的重要原因。李斌寧(2009)認為農(nóng)村社會保障模式的影響因素有一般因素和經(jīng)濟因素，一般因素包括政治因素、人口因素、地理因素、社會文化與心理因素和傳統(tǒng)保障制度因素；經(jīng)濟因素包括經(jīng)濟發(fā)展水平、經(jīng)濟運行狀況、經(jīng)濟理論導向、經(jīng)濟制度和經(jīng)濟結構。
四、社會保障模式的改革與發(fā)展
基于我國農(nóng)村社會保障不能滿足農(nóng)民的社會保障需求一事實，社會保障研究者們積極主張改革與完善我國農(nóng)村社會保障模式，并提出了許多有益的建設路徑與建議，以期在未來建立與我國農(nóng)村發(fā)展相適應的社會保障模式。
以家庭保障和土地保障為基礎構建多元化的農(nóng)村社會保障模式。江瑞平認為建立我國農(nóng)村社會保障體系的基本思路要以土地承包經(jīng)營權作為主要依據(jù)，建立多形式、多層次并存的農(nóng)村社會保障體系(多形式指除了通過土地經(jīng)營權的合理流轉建立社會保障外，還應大力發(fā)展以單純繳費形式建立的社會保障；多層次指根據(jù)各地區(qū)農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展水平等不同情況進行選擇)。他主張在客觀把握我國農(nóng)村生產(chǎn)力水平、農(nóng)村社會經(jīng)濟結構等因素的基礎上，根據(jù)各農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平的不平衡性和各個地區(qū)供求關系的差異性推動我國農(nóng)村社會保障事業(yè)的發(fā)展。吳美滿(2003)認為建立農(nóng)村社會保障體系近期必須堅持農(nóng)民家庭保障為主體，積極穩(wěn)妥得推進從以家庭保障為主向以社會保障為主的轉變。劉振杰(2005)認為我國應該建立以家庭保障為基礎、以醫(yī)療保障為主體、以農(nóng)村低保為底線的農(nóng)村社會保障模式，具體而言即以家庭保障為基礎多途徑地解決農(nóng)民“老有所養(yǎng)”問題，把工作重心轉移到恢復和重建農(nóng)村合作醫(yī)療上來，全面實施農(nóng)村最低生活保障制度以及認真解決失地農(nóng)民問題。高新才、汪振江(2007)認為重建土地和家庭保障功能，建立新型的以土地和家庭保障為主的保障模式是民族地區(qū)農(nóng)村社會保障制度建設的理性選擇，結合各個民族地區(qū)的實際，構建和完善現(xiàn)階段民族地區(qū)農(nóng)牧民的最低生活保障制度、新型合作醫(yī)療保障制度、自然災害社會救濟制度和養(yǎng)老保障制度。
根據(jù)農(nóng)村實際情況，分類建設農(nóng)村社會保障模式。李斌寧(2006)從農(nóng)村社會保障模式與經(jīng)濟發(fā)展水平的匹配關系出發(fā)，主張分類建設農(nóng)村社會保障體系，即在貧困型農(nóng)村建立以基本生活保障為內容的救濟型社會保障體系，包括建立社會救濟、加強社會扶貧、建立和完善最低生活保障；在溫飽型農(nóng)村建立基本生活需要型的社會保障體系，包括建立養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險和社會救助；在富裕型農(nóng)村建立保險型的社會保障體系，即以農(nóng)村養(yǎng)老保險與醫(yī)療保險為主體，建立較為規(guī)范，而且保障水平相對較高的社會保障制度，并且可以適當建立一些社會福利項目。張術環(huán)(2009)認為我國農(nóng)村社會保障模式將迎來自助餐式的社會保障模式階段，它以農(nóng)民持有完整的土地使用權為前提，以財政投入保障農(nóng)民最低生活保障制度為屏障，以生產(chǎn)力發(fā)展水平為依據(jù)；從農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的差異性出發(fā)、依據(jù)不同類型農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展水平進行分類設計和分類實施，在設計和實施的過程中，充分考慮農(nóng)村居民的分層，力求符合村情、民情。
其他研究。吳云勇、馬會(2007)認為克服現(xiàn)有社會保障模式的唯一路徑是構建城鄉(xiāng)合一的社會保障制度。夏明會、宋光輝(2010)主張以公民身份和雇傭關系為基礎構建農(nóng)村社會保障模式，在以公民身份確定社會保障獲得的前提下，以雇傭關系為路徑確定社會保障水平的獲得。
五、政府貴任與角色
我國農(nóng)村社會保障模式殘缺不全、發(fā)展滯后的一個重要因素是政府責任的缺失。在有關農(nóng)村社會保障模式中政府責任與角色的研究中，大部分學者認同，在農(nóng)村社會保障制度的建設中，政府應該承擔主體責任與角色，包括加強立法，制度設計與實施，財政支持，監(jiān)督管理等。羅玉堯(2004)在其碩士論文中指出，政府應該立足于與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應、公平公正、有限承擔和各級政府合理分擔的原則，承擔推動農(nóng)村社會保障體系的立法進程、確定農(nóng)村社會保障體系的總體框架、組織引導農(nóng)村社會保障體系的建設進程、提供農(nóng)村社會保障體系建設所需的財政資金和監(jiān)督農(nóng)村社會保障體系的運行過程等責任。李迎生(2005)認為國內外經(jīng)驗教訓表明，政府在農(nóng)村社會保障制度建設中充當著主導的角色，擔負著根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平構建適宜的農(nóng)村社會保障制度框架，建立健全農(nóng)村社會保障的管理體制，兌現(xiàn)國家對農(nóng)村社會保障的財政責任，確保農(nóng)村社會保障基金的保值增殖，建立健全農(nóng)村社會保障事業(yè)的監(jiān)管機制，推動農(nóng)村社會保障的立法建設，以及創(chuàng)造適宜農(nóng)村社會保障制度建設的外部環(huán)境等重要職責。韋雨欣(2007)認為在我國農(nóng)村社會保障體系的建設過程中，政府在農(nóng)村社會保障體系建設中應當發(fā)揮主導作用；政府靈活應對農(nóng)村社會保障時勢變化的政策選擇，根據(jù)國情選擇適合本國的保障內容與模式，選擇與本國經(jīng)濟發(fā)展水平相適應的農(nóng)村社會保障政策，并遵守農(nóng)村社會保障體系建設過程中堅持與社會經(jīng)濟同步發(fā)展的原則。王曉慶、黃大薪(2009)認為關于完善政府在我國農(nóng)村社會保障模式中的職責中強調，要加強政府自身建設，提高各級政府公共服務的意識，提高農(nóng)村社會保障機構的工作效率；搭建信息平臺，運用媒介力量進行農(nóng)村社會保障教育，建立統(tǒng)一的社會保障信息服務網(wǎng)絡。陳萌(2009)鑒于我國政府在農(nóng)村社會保障制度中的越位與缺位偏差，認為應該填補政府“缺位”現(xiàn)象，建構完善的農(nóng)村社會保障體系，即完善立法，從法律上明確政府是農(nóng)村社會保障的責任主體；完善管理制度，加強監(jiān)管力度，履行政府作為責任主體的義務；加大財政投入，樹立政府是社會保障最后責任主。金雁(2010)以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會保障建設為視角，認為我國政府因重點負責三大責任：一是制度供給責任，依法建立和實施農(nóng)村社會保障制度；二是公共財政支撐責任，政府在農(nóng)村社會保障建設中必須承擔更多的資金供給責任，成為最主要的資金支撐力量；三是制度實施與監(jiān)督管理責任，立足于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的角度，深化社會保障行政管理體制改革，完善農(nóng)村社會保障的管理體制。
六、研究評述
目前國內的許多學者對我國農(nóng)村社會保障模式的現(xiàn)狀、保障的不足之處、出現(xiàn)問題的原因、未來改革與發(fā)展思路與途徑以及政府因該承擔的責任等方面做了許多有成效的研究，有利于我們認清、理解我國農(nóng)村社會保障模式的特征與面貌，但是同時也會存在著一些不足。
過多強調農(nóng)村居民家庭保障容易讓人產(chǎn)生誤解。其實一直以來，家庭保障在我國農(nóng)村社會保障模式中始終占有重要的地位，農(nóng)村社會保障模式的設計與安排從未放棄過家庭責任。而在現(xiàn)階段以及未來的農(nóng)村社會保障制度建設與發(fā)展中，一再強調家庭責任容易被認為是國家和社會推卸其應當承擔的責任，從而不利于新型農(nóng)村社會保障模式的建立，不利于農(nóng)村社會保障的完善與發(fā)展。筆者認為，在農(nóng)村社會保障制度的建設中要更多地強調政府的職責。
重建土地保障功能的提法，也許與未來農(nóng)村社會保障的供給與需求不相符。由于我國土地效益不高，加上城市化進程的加快和農(nóng)村人口特征的變化，土地很難再起到保障的功能。我國數(shù)額巨大的農(nóng)民工和新出生的農(nóng)村人口，他們己經(jīng)很少依賴土地，故土地保障功能這一提法也就值得商榷。
在籌集方面，現(xiàn)有研究對農(nóng)民個人與政府在農(nóng)村社會保障模式中具體的財政承擔比例并沒有作出明確的說明。尤其是對政府應當承擔的財政責任的模糊，不利于強化政府在農(nóng)村社會保障制度的職責、角色與作用。
對于構建農(nóng)村社會保障模式的途徑的研究缺乏長遠效應，在農(nóng)村社會保障制度如何既能夠滿足短期需求，又能夠順利與城鎮(zhèn)社會保障制度相銜接，構建城鄉(xiāng)一體化的社會保障制度方面研究不足。在主張建立多層次、多樣化的農(nóng)村社會保障的同時，忽視了關于縮小不同農(nóng)村地區(qū)社會保障差別，確保農(nóng)村社會保障制度公平性的研究。
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