我國(guó)區(qū)域公共政策沖突消解路徑探究論文
一、治理理論與區(qū)域公共政策的相關(guān)理論闡述
現(xiàn)有關(guān)于“治理”的各種定義中，由威利勃蘭特倡導(dǎo)成立的聯(lián)合國(guó)全球治理委員所做出的闡述具有較大代表性、權(quán)威性，《我們的全球伙伴關(guān)系》指出：所謂治理是各種公共或私人機(jī)構(gòu)管理共同事務(wù)的諸多方式的總和，它是一個(gè)使相互沖突的、不同的利益集團(tuán)得以協(xié)調(diào)并采用聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)過(guò)程。作為闡釋現(xiàn)代社會(huì)區(qū)域內(nèi)政治秩序、結(jié)構(gòu)變化的一種新理論，區(qū)域治理理論為有效的指導(dǎo)區(qū)域合作提供了一種全新的分析框架。作為“舶來(lái)品”的區(qū)域治理最早流行于歐美學(xué)界，我國(guó)對(duì)其研究起步較晚。依據(jù)現(xiàn)有的相關(guān)概念闡釋，可以將區(qū)域治理定義為：政府、私人部門、非營(yíng)利組織、公民等利益相關(guān)者為實(shí)現(xiàn)區(qū)域公共利益的最大化而經(jīng)由協(xié)商、談判等方式，實(shí)現(xiàn)對(duì)區(qū)域公共事務(wù)的集體管理。
簡(jiǎn)單的來(lái)說(shuō)，區(qū)域治理就是治理理念或理論在區(qū)域公共事務(wù)管理中的具體運(yùn)用。分析現(xiàn)今我國(guó)區(qū)域治理的實(shí)踐可知，政府仍是推動(dòng)區(qū)域合作的關(guān)鍵角色，而公民、私人部門和非政府組織作用微弱，總體看來(lái)，我國(guó)區(qū)域治理仍是以政府為主導(dǎo)，科層制特征濃厚。由于政府仍是協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)利益沖突的主體，因此我國(guó)現(xiàn)有的這種區(qū)域公共事務(wù)的管理方式還不是真正意義上的區(qū)域治理。針對(duì)區(qū)域公共政策的概念闡釋，學(xué)術(shù)界尚未得出統(tǒng)一明確的結(jié)論。本文從區(qū)域公共政策的一般制定過(guò)程出發(fā)將其界定為：區(qū)域公共政策就是由中央或地方政府制定的，旨在解決區(qū)域發(fā)展問(wèn)題、維護(hù)與協(xié)調(diào)區(qū)域公共利益的各種政策和措施。
而與之相對(duì)應(yīng)的，區(qū)域公共政策沖突則是指在區(qū)域合作與發(fā)展的過(guò)程中，區(qū)域內(nèi)各政策主體所制定的公共政策相互對(duì)立、矛盾，甚至相互沖突的一種情形。由于區(qū)域內(nèi)各政策主體出于自身的利益需求而制定、實(shí)施不同的公共政策，區(qū)域內(nèi)的沖突、矛盾不可避免。利益主體間的相互角逐是公共政策沖突存在的本質(zhì)原因。總體看來(lái)，區(qū)域公共政策沖突雖有利于政策的不斷調(diào)整，但其弊大于利，如區(qū)域公共政策沖突最終會(huì)導(dǎo)致政策資源浪費(fèi)，政策失敗等，因此，必須在理解區(qū)域公共政策沖突實(shí)質(zhì)的基礎(chǔ)上，經(jīng)由理性研究進(jìn)而提出消解政策沖突的有效方法。
二、區(qū)域公共政策沖突消解的基本原則
以理解我國(guó)區(qū)域治理模式基本特點(diǎn)為前提，為更好的深化區(qū)域合作、有效消解區(qū)域公共政策沖突而采取的相關(guān)措施必須遵從的總原則主要有以下幾點(diǎn)：
1.利益共享的原則
區(qū)域內(nèi)各主體制定政策的出發(fā)點(diǎn)就是使得區(qū)域利益的最大化，因此，利益共享對(duì)于各政策制定者而言具有重要的影響。為達(dá)到鼓勵(lì)各方溝通、協(xié)商，利益共享原則應(yīng)該包括：⑴區(qū)域合作與一體化應(yīng)更有利于各地方的發(fā)展，不能損害他方利益卻有利于己方利益。⑵正確處理地方利益與區(qū)域利益之間的關(guān)系，必須明確二者是相輔相成而非相互對(duì)立的。區(qū)域合作的積極性需要靠地方利益的增加進(jìn)行激發(fā)，同時(shí)，區(qū)域內(nèi)的和諧發(fā)展、深入合作則為地方利益的增加提供強(qiáng)有力的保障。
2.和諧發(fā)展的原則
在區(qū)域內(nèi)的不同地方、不同產(chǎn)業(yè)之間對(duì)區(qū)域利益進(jìn)行合理的再分配，達(dá)到利益共享基礎(chǔ)上的最大程度的公平，從而使區(qū)域利益分配達(dá)到一種比較公平的狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域的和諧發(fā)展�？傊�，區(qū)域利益的合理分配能夠直接調(diào)動(dòng)區(qū)域內(nèi)成員的積極性，維持區(qū)域合作系統(tǒng)的穩(wěn)定，最終有利于實(shí)現(xiàn)區(qū)域的和諧發(fā)展。
3.法治秩序的原則
一方面，制定明確、清晰的規(guī)則制度，對(duì)區(qū)域內(nèi)成員的利益行為進(jìn)行規(guī)范，嚴(yán)格依規(guī)定進(jìn)行相關(guān)的獎(jiǎng)懲，使其對(duì)違反者的懲罰有理有據(jù)，減少人為的隨意性，妥善行使自由裁量權(quán)，最終實(shí)現(xiàn)：以一種規(guī)范化的方式來(lái)治理地方利益沖突。另一方面，明確相關(guān)的責(zé)任制度，加強(qiáng)內(nèi)外部監(jiān)督。明確各方在區(qū)域合作中所扮演的相關(guān)角色，在全員達(dá)成一致時(shí)，若有違約行為必將嚴(yán)懲。此外，完善的內(nèi)外部監(jiān)督有利于區(qū)域內(nèi)各方端正自己的行為，嚴(yán)格遵守相關(guān)規(guī)定。
4.運(yùn)行高效的原則
一是，依據(jù)具體需要，設(shè)置多樣化、靈活的利益協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。既可以是常設(shè)性的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，也可以是臨時(shí)性的項(xiàng)目小組或?qū)I(yè)委員會(huì)；二是，在協(xié)調(diào)過(guò)程中，應(yīng)盡可能的避免各種繁文縟節(jié)，樹(shù)立專設(shè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的權(quán)威、威懾力。三是，應(yīng)及時(shí)、準(zhǔn)確、客觀的評(píng)價(jià)利益協(xié)調(diào)的結(jié)果，并鼓勵(lì)、監(jiān)督各方根據(jù)實(shí)際情況及時(shí)予以修正，而后由專設(shè)的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)進(jìn)行驗(yàn)收。
三、區(qū)域公共政策沖突消解的對(duì)策建議
當(dāng)前中國(guó)區(qū)域治理模式是以政府為主導(dǎo)的科層制模式，因此為規(guī)避區(qū)域公共政策沖突的消極影響，有必要在我國(guó)區(qū)域治理模式根本特征的基礎(chǔ)上，提出全方位、多層次、前瞻性地改進(jìn)措施。
1.建立公共政策沖突的事前控制、事后排除機(jī)制
解決公共政策沖突的基礎(chǔ)性措施是建立事前控制、事后排除機(jī)制。此措施同樣適用于解決區(qū)域公共政策沖突。簡(jiǎn)單而言，事前控制是一種預(yù)防性手段，指在公共政策沖突發(fā)生之前就已經(jīng)采取一定的措施來(lái)避免沖突的發(fā)生。而相應(yīng)的事后排除則是指政策出臺(tái)后，針對(duì)沖突的實(shí)際情況而采取的解決措施。具體而言，可從以下兩個(gè)方面著手：
一是要加強(qiáng)對(duì)政策主體權(quán)限的控制。雖然我國(guó)已出臺(tái)諸如《行政法規(guī)制定程序條例》《規(guī)章制定程序條例》以及《法規(guī)規(guī)章備案條例》等法律法規(guī)，對(duì)政策主體的權(quán)限進(jìn)行一定的原則性約束，但這些規(guī)定并不夠明確，甚至相互抵觸、矛盾，直接造成對(duì)政策主體權(quán)限的控制乏力，加劇了政策沖突的現(xiàn)象。因此，我國(guó)應(yīng)在現(xiàn)有的法制環(huán)境下，通過(guò)協(xié)商制定各種具體的政策，明確各政策主體的權(quán)限范圍，并予以嚴(yán)格地監(jiān)督，以此避免越權(quán)、超權(quán)決策。
二是加強(qiáng)對(duì)決策程序的控制。為使決策者遵循一定的決策程序從而避免和減少政策沖突，需建立健全統(tǒng)一審查和批準(zhǔn)制度。在區(qū)域內(nèi)成立專門的審查機(jī)構(gòu)，避免政出多門，區(qū)域內(nèi)成員所制定的政策必須報(bào)經(jīng)統(tǒng)一的機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，確保各級(jí)政策間的銜接和統(tǒng)一。
同時(shí)，下級(jí)政府機(jī)構(gòu)制定政策須報(bào)上級(jí)政府機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)，進(jìn)而有效地減少和避免上下層級(jí)政府間的公共政策沖突。健全事后排除機(jī)制的方式主要有以下幾點(diǎn)：
�、艂浒笇彶�。區(qū)域內(nèi)各政策制定主體在制定、出臺(tái)各自的公共政策時(shí)，應(yīng)按總規(guī)定及時(shí)將其報(bào)送指定的機(jī)關(guān)統(tǒng)一備份在案，以便進(jìn)行進(jìn)一步的審查、監(jiān)督。
�、评眠m用規(guī)則。公共政策沖突發(fā)生時(shí)，為正確適用法律規(guī)范而應(yīng)當(dāng)遵循的基本原則，如上位政策優(yōu)于下位政策，同位階政策具有同等政策效力，特別規(guī)定優(yōu)于一般規(guī)定，新規(guī)定優(yōu)于舊規(guī)定等。
�、遣脹Q機(jī)制。當(dāng)區(qū)域內(nèi)公共政策發(fā)生沖突時(shí)，由協(xié)調(diào)委員會(huì)或臨時(shí)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)等專設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行裁決，明確各方責(zé)任。
�、雀淖兓蛘叱蜂N機(jī)制。區(qū)域合作發(fā)展組織應(yīng)該明確要求各地區(qū)政府機(jī)關(guān)要依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序，對(duì)違反制度、規(guī)定或者與上級(jí)部門政策相抵觸的政策予以改變或者撤銷，這是一種監(jiān)督機(jī)制。
�、啥ㄆ谇謇頇C(jī)制。區(qū)域內(nèi)各政府機(jī)關(guān)應(yīng)定期對(duì)域內(nèi)實(shí)施的政策進(jìn)行審查、考核，判斷其是否與法律、法規(guī)、區(qū)域合作發(fā)展組織制定的政策等存在相互抵觸、沖突、矛盾的現(xiàn)象，進(jìn)而進(jìn)行政策整改，清理不合理的、無(wú)用的政策。
2.加強(qiáng)公共政策主體能力建設(shè),深入推進(jìn)大部制改革
一方面，政府機(jī)關(guān)人員應(yīng)明確自己的職責(zé)，扮演好自己所承擔(dān)的角色，通過(guò)認(rèn)真的學(xué)習(xí)、領(lǐng)悟，在正確理解自己的責(zé)任的基礎(chǔ)上，不斷加強(qiáng)學(xué)習(xí)，提高自身的素質(zhì)、修養(yǎng)，進(jìn)行合理的自我定位。根據(jù)區(qū)域內(nèi)各自的需要，制定合理的公共政策，自覺(jué)抵制各種誘惑，以區(qū)域利益為根本出發(fā)點(diǎn)，以公共利益為己任，確保公共政策的正確性、公正性，最大程度上減少公共政策的沖突。另一方面，深入推進(jìn)大部制改革，重塑政府角色。我國(guó)政府機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)行政組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)進(jìn)行自上而下的調(diào)整,科學(xué)設(shè)計(jì)行政組織結(jié)構(gòu),把組織和業(yè)務(wù)及人事制度設(shè)計(jì)得使政府部門之間沒(méi)有任何重復(fù)、交叉的職能、權(quán)責(zé)。為進(jìn)一步推進(jìn)大部制改革，我國(guó)應(yīng)加大對(duì)其的宣傳力度，就改革達(dá)成全民共識(shí)，贏得公眾理解；科學(xué)預(yù)測(cè)改革進(jìn)程中可能遇到的各種問(wèn)題、障礙，有計(jì)劃的采取合理措施進(jìn)行防范，而不是回避矛盾，掩蓋問(wèn)題；盡可能的減少職能交叉，完善行政運(yùn)行機(jī)制的同時(shí)，落實(shí)“問(wèn)責(zé)制”，建設(shè)責(zé)任政府�？傊�，大部制改革的推進(jìn)，應(yīng)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、科學(xué)規(guī)劃、周密設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、穩(wěn)步推行。
3.暢通政策信息溝通渠道，建立政策咨詢協(xié)商機(jī)制
政策信息溝通不暢是許多公共政策沖突產(chǎn)生的重要原因之一。任何一項(xiàng)政策都很難兼顧多方利益，在其實(shí)施過(guò)程中必定存在許多的歧義與抵觸，矛盾的產(chǎn)生不可避免，而有效的溝通則是減少矛盾、沖突的重要手段。因此，不僅要不斷加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)各成員的內(nèi)部溝通交流，還要不斷加強(qiáng)政策執(zhí)行部門與目標(biāo)群體之間的外部溝通。一是由區(qū)域合作發(fā)展組織成立專職的溝通協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，具體負(fù)責(zé)區(qū)域信息公示、傳遞、溝通等職責(zé)，使溝通協(xié)調(diào)職能專業(yè)化、權(quán)威化。二是構(gòu)建多種溝通渠道，使溝通渠道暢通化。三是縮短溝通距離，保證信息的真實(shí)有效。四是實(shí)現(xiàn)溝通手段和技術(shù)的現(xiàn)代化。此外，還需要在暢通信息溝通的基礎(chǔ)上，構(gòu)建專門的政策咨詢協(xié)商機(jī)制。通過(guò)對(duì)區(qū)域內(nèi)各個(gè)政策的咨詢協(xié)商，協(xié)調(diào)不同的利益訴求、政策價(jià)值觀和政策主張。如果區(qū)域內(nèi)各成員缺乏關(guān)于政策目的的共同價(jià)值觀的同時(shí)，在利益關(guān)系上也是根本對(duì)立的，那么只有采取變通的方法來(lái)達(dá)到合意，從而維持協(xié)商關(guān)系�？偟膩�(lái)說(shuō)，政策協(xié)商機(jī)制的構(gòu)建將有利于提高公共政策制定的科學(xué)化。
4.創(chuàng)新更為靈活的區(qū)域治理組織形式
針對(duì)我國(guó)現(xiàn)有的治理模式，單純的依靠傳統(tǒng)的層級(jí)控制來(lái)對(duì)區(qū)域公共政策沖突進(jìn)行協(xié)調(diào)，效率明顯較低。因而，有必要通過(guò)交互式的合作來(lái)為實(shí)現(xiàn)共同追求的目標(biāo)而努力，這需要從三個(gè)方面著手進(jìn)行變革：
⑴跨區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的組織創(chuàng)新。作為此機(jī)構(gòu)發(fā)揮功能和作用的基礎(chǔ)和載體，組織形式至關(guān)重要。以歐盟為例進(jìn)行說(shuō)明，歐盟之所以能在此區(qū)域內(nèi)發(fā)揮如此之大的作用，與其建立的完善的決策、執(zhí)行、監(jiān)督、仲裁等機(jī)構(gòu)密不可分。通過(guò)構(gòu)建一個(gè)完整的.歐盟區(qū)域管理權(quán)力體系，歐盟組織實(shí)現(xiàn)了區(qū)域內(nèi)的深入合作，并不斷地發(fā)展、壯大。著眼我國(guó)的區(qū)域組織不難發(fā)現(xiàn)，我國(guó)當(dāng)前的跨區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)在組織機(jī)構(gòu)設(shè)置上還是過(guò)于簡(jiǎn)單,分工不明、責(zé)任不到位等因素都會(huì)直接導(dǎo)致區(qū)域合作組織的諸多職能無(wú)法履行和發(fā)揮。為此，我國(guó)的區(qū)域合作可借鑒歐盟的管理模式，在決策機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、仲裁機(jī)構(gòu)、咨詢機(jī)構(gòu)等各個(gè)方面進(jìn)行不斷改進(jìn)、完善。
�、瓶鐓^(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的功能完善。在合理設(shè)置區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)組織的基礎(chǔ)上，必須完善其功能，設(shè)置機(jī)構(gòu)的目的是使其發(fā)揮應(yīng)有的功能：在協(xié)調(diào)功能上，綜合考慮整體區(qū)域資源、區(qū)位優(yōu)勢(shì)、經(jīng)濟(jì)狀況，在整合與提升區(qū)域整體競(jìng)爭(zhēng)力等方面發(fā)揮作用；在服務(wù)功能上，立足于服務(wù)區(qū)域市場(chǎng)一體化、服務(wù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展，實(shí)現(xiàn)共同繁榮；在監(jiān)督功能上，審查和監(jiān)督區(qū)域合作規(guī)則的執(zhí)行情況⑤。
�、强鐓^(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)化。區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)功能的正常發(fā)揮，離不開(kāi)網(wǎng)絡(luò)化運(yùn)轉(zhuǎn)。在對(duì)區(qū)域公共事務(wù)的管理上，必須實(shí)現(xiàn)多元化的參與主體，以問(wèn)題的解決為焦點(diǎn)和行動(dòng)導(dǎo)向，盡可能的弱化科層等級(jí)制色彩，強(qiáng)調(diào)各種主體的跨層級(jí)互動(dòng)、協(xié)商對(duì)話、相互信任，實(shí)現(xiàn)區(qū)域治理模式的網(wǎng)絡(luò)化。
5.構(gòu)建利益共享與利益補(bǔ)償機(jī)制
區(qū)域政策制定主體的目的就是為實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化。因此，要實(shí)現(xiàn)區(qū)域合作的深入，離不開(kāi)有關(guān)利益共享與補(bǔ)償制度的構(gòu)建，為此，做出的整體性制度安排主要包括以下幾點(diǎn)：
⑴區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)調(diào)整中的利益分享與補(bǔ)償。產(chǎn)業(yè)調(diào)整作為區(qū)域圈內(nèi)公共事務(wù)管理的重要內(nèi)容，直接對(duì)地方利益產(chǎn)生影響，同時(shí)也會(huì)與市場(chǎng)發(fā)生作用。區(qū)域產(chǎn)業(yè)分工的過(guò)程中，存在著產(chǎn)業(yè)替代、淘汰和升級(jí)，這必然會(huì)帶來(lái)利益的重新分配。每項(xiàng)產(chǎn)業(yè)的淘汰與升級(jí)，總將引發(fā)相關(guān)的利益沖突。只有建立了與產(chǎn)業(yè)相關(guān)的財(cái)政稅收制度，形成配套的利益共享和補(bǔ)償制度，才能使產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和調(diào)整真正實(shí)現(xiàn)⑥。
⑵對(duì)區(qū)域內(nèi)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的主動(dòng)推動(dòng)。區(qū)域內(nèi)總利益的維護(hù)離不開(kāi)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的努力，各地方的共同發(fā)展、共享區(qū)域發(fā)展成果，是區(qū)域內(nèi)各方融入?yún)^(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的根本動(dòng)力。若是區(qū)域合作與區(qū)域一體化僅有惠于發(fā)達(dá)地區(qū)，而欠發(fā)達(dá)地區(qū)并不能獲得同等的發(fā)展機(jī)會(huì)，那么它就很容易喪失融入?yún)^(qū)域合作的動(dòng)力。因此，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展應(yīng)該統(tǒng)籌規(guī)劃，有側(cè)重的實(shí)施有利于縮小地區(qū)發(fā)展差距的財(cái)政政策和稅收制度：在財(cái)政方面，通過(guò)中央政府、上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付、財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)貼等方式給予欠發(fā)達(dá)地區(qū)以政策支持；而在稅收方面，可以對(duì)落后地區(qū)給予稅收政策方面的優(yōu)惠。
�、抢婀蚕淼挠行ПＵ稀�(gòu)建區(qū)域內(nèi)保障機(jī)制的重要功能就是使復(fù)雜的利益協(xié)調(diào)行為易理解和可預(yù)見(jiàn)，從而使區(qū)域合作行為變得可確定。另一方面，當(dāng)利益相關(guān)者拒不履行協(xié)調(diào)意見(jiàn)，或者履行義務(wù)時(shí)違反區(qū)域合作協(xié)議規(guī)定的，應(yīng)有承擔(dān)違約責(zé)任的相關(guān)規(guī)定。保障機(jī)制的有效構(gòu)建將大幅度提高區(qū)域內(nèi)各主體的參與熱情，進(jìn)而有利于區(qū)域合作的深入開(kāi)展。
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