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城市養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展困境及對策的論文
摘要:隨著我國步入老齡化時代，養(yǎng)老問題一直是各級政府和全社會關(guān)注的焦點，城市養(yǎng)老服務(wù)業(yè)在發(fā)展的同時也面臨著巨大的挑戰(zhàn)。早已進(jìn)入老齡化社會的泉州市，在發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)方面取得了顯著成效，但在政府扶持、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)和社會力量參與方面仍存在諸多困境。破解城市養(yǎng)老服務(wù)業(yè)之困局需要多方共同努力，要以統(tǒng)籌規(guī)劃推進(jìn)“精準(zhǔn)扶老”，以資源整合推動“社會化養(yǎng)老”，以技術(shù)創(chuàng)新實現(xiàn)“智慧養(yǎng)老”，以實踐創(chuàng)新探索“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”。
關(guān)鍵詞:人口老齡化;城市;養(yǎng)老服務(wù)業(yè)
黨的十八屆五中全會強(qiáng)調(diào)“十三五”時期將完善和加快發(fā)展以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)。我國已進(jìn)入老齡化社會，養(yǎng)老問題日益顯現(xiàn)，傳統(tǒng)的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)正面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。養(yǎng)老制度保障不健全、城鄉(xiāng)養(yǎng)老資源差距大等影響著城市養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展。在老齡化程度不斷加深的背景下，泉州市各級政府重視老齡化現(xiàn)象，創(chuàng)新養(yǎng)老服務(wù)模式，推動全市養(yǎng)老事業(yè)的有序發(fā)展。養(yǎng)老服務(wù)業(yè)在發(fā)展的同時，也面臨著一系列困難。筆者以泉州市為例，對其養(yǎng)老事業(yè)的實踐進(jìn)行檢視，以期為破解養(yǎng)老服務(wù)業(yè)之困局提供可借鑒的方法。
一、泉州市養(yǎng)老服務(wù)業(yè)取得的主要成效
隨著計劃生育國策實施效果的逐步顯現(xiàn)和人口平均壽命的不斷延長，人口老齡化形勢日趨嚴(yán)峻，養(yǎng)老問題已成為國家和社會必須面對和亟需解決的難題。養(yǎng)老問題不應(yīng)只停留在物質(zhì)贍養(yǎng)層面，還應(yīng)延伸至生活照料、醫(yī)療康復(fù)、緊急救助和精神撫慰等層面。發(fā)展城市養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，建立一套完備的養(yǎng)老服務(wù)體系就成為解決養(yǎng)老問題的有效舉措。截至2014年末，泉州市60周歲以上的本地戶籍人口有88．6萬人，占全市戶籍人口總數(shù)的12．37%［1］�？梢娙菔幸堰M(jìn)入老齡化社會。面對人口老齡化不斷加劇而衍生出來的各種社會問題，市政府大力發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，在整體規(guī)劃、資金扶持和人才培養(yǎng)等方面已取得了顯著成效:養(yǎng)老服務(wù)更加到位，養(yǎng)老保障更有力度。
(一)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的政策法規(guī)不斷健全
與過去相比，泉州市制定相關(guān)政策的方向和目標(biāo)逐漸明晰。自2011年以來，泉州市先后出臺了《泉州市人民政府關(guān)于推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的貫徹意見》《泉州市人民政府關(guān)于加快社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)和支持社會力量興辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的實施意見》等文件。2014年在《泉州市人民政府關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的實施意見》中更加全面地提出了養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的重點目標(biāo)、主要任務(wù)和保障措施。在泉州市政府的政策驅(qū)動下，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)取得了顯著成效:全市已建、在建的各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)共有500多家［2］;重視發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)業(yè);推進(jìn)“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”新養(yǎng)老模式的發(fā)展;支持養(yǎng)老服務(wù)培訓(xùn)基地建設(shè)等�？梢哉f養(yǎng)老服務(wù)業(yè)在泉州市政府的大力推動下正大步向前發(fā)展。
(二)養(yǎng)老服務(wù)配套設(shè)施建設(shè)不斷完善
泉州市推出相關(guān)政策，制定養(yǎng)老服務(wù)配套設(shè)施的配置標(biāo)準(zhǔn)，建立四級養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施體系。具體表現(xiàn)在:一是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理更加精細(xì)化。各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)根據(jù)不同的配置標(biāo)準(zhǔn)滿足不同需求的老年人。公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)揮“托底”功能，保障老年人的基本生活，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)則為有一定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的老年人提供服務(wù)。二是居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施在全覆蓋基礎(chǔ)上實現(xiàn)提標(biāo)升檔。泉州市的養(yǎng)老90%是居家養(yǎng)老，因此建設(shè)居家養(yǎng)老服務(wù)站成為政府力推的養(yǎng)老政策。當(dāng)前已建成的社區(qū)“居家養(yǎng)老”服務(wù)中心(站)414個，基本實現(xiàn)全覆蓋［3］。今后政府將更加注重服務(wù)質(zhì)量的提升，推廣城市居家養(yǎng)老模式，形成可持續(xù)發(fā)展的養(yǎng)老安居新體系。
(三)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的市場化進(jìn)程不斷加快
泉州市養(yǎng)老服務(wù)業(yè)具有廣闊的市場前景，投資主體逐漸多元化。主要表現(xiàn)在:一是政府聯(lián)合多部門，盤活社會多方資源，提供資金補(bǔ)貼保障。如為高齡老人提供生活補(bǔ)貼、為特困失能老人提供購買服務(wù)等舉措。二是提倡社會資本介入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)領(lǐng)域。如由民間企業(yè)投資興辦的“泉州市江南老年頤樂園”現(xiàn)已投入使用，晉江市磁灶鎮(zhèn)大埔村通過海外華僑的捐贈和村委會的共同努力建成了“大埔村養(yǎng)老院”等，這些都說明社會力量已逐漸成為養(yǎng)老服務(wù)業(yè)重要的供給主體。三是拓寬投融資渠道，構(gòu)建多層次金融服務(wù)體系。主要包括拓寬信貸抵押擔(dān)保物范圍、加大養(yǎng)老信貸投入和提高機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)及入住老年人的保險保障水平等措施［4］。
二、泉州市養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展面臨的突出問題
近些年，泉州市養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展取得了一定的成效，但隨著人口老齡化不斷加劇，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)仍帶“病”運(yùn)行。養(yǎng)老服務(wù)業(yè)關(guān)系著老年人的晚年生活，理應(yīng)得到各級政府的高度重視，迫切需要突破其在當(dāng)下的現(xiàn)實困境，以推動我國城市養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展。
(一)政府的扶持力度不夠
1．養(yǎng)老體制機(jī)制不夠完善
政府的頂層設(shè)計影響著養(yǎng)老事業(yè)未來的發(fā)展方向。近些年來，泉州市頒布了一系列有關(guān)政策法規(guī)以支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展，但仍存在著諸多問題。主要表現(xiàn)在:一是相關(guān)的政策法規(guī)不夠健全。當(dāng)前泉州市養(yǎng)老政策的關(guān)注點在于解決養(yǎng)老的經(jīng)濟(jì)問題，而忽略人才隊伍建設(shè)、醫(yī)療保障等問題;二是相關(guān)政策落實不到位。一項政策從制定到獲得廣大人民接受是需要時間的，這就需要政府堅持不懈地努力。
2．資金投入和人才幫扶不夠
資金短缺和人才匱乏是泉州市目前面臨的兩大困境。截至2014年末，泉州市政府在幫扶特困失能老人、提高社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)水平方面投入了一定資金，但從效果看，城鄉(xiāng)養(yǎng)老資金投入不均，部分養(yǎng)老機(jī)構(gòu)處在艱難維持的狀態(tài)。說明政府在資金投入方面力度還不夠。此外，該市還存在著人才培養(yǎng)體系不夠完善、專業(yè)化建設(shè)滯后等問題，加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人才培養(yǎng)已迫在眉睫。
3．養(yǎng)老配套設(shè)施規(guī)劃不合理
建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)行的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。盡管泉州市在布局規(guī)劃養(yǎng)老設(shè)施方面做出了很多嘗試，出臺的《泉州市中心城區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施布局規(guī)劃》一定程度上緩解了養(yǎng)老配套設(shè)施之困局，但仍然存在著很多問題。如缺乏較為詳細(xì)的養(yǎng)老設(shè)施規(guī)劃、城鄉(xiāng)養(yǎng)老設(shè)施不均、社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施不健全、設(shè)施配置標(biāo)準(zhǔn)不明確和養(yǎng)老設(shè)施體系不完善等問題影響著養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展。
(二)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展動力不足
1．養(yǎng)老機(jī)構(gòu)“供需”錯位
泉州市農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)水平普遍比城市低，城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)發(fā)展不平衡。如城鄉(xiāng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的布局結(jié)構(gòu)不合理，城區(qū)存在“一床難求”的現(xiàn)象，而農(nóng)村多有空置，一些偏遠(yuǎn)郊區(qū)沒有設(shè)立養(yǎng)老院，存在“就近養(yǎng)老”難的問題。各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)也存在著諸多瓶頸。由于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供的服務(wù)及收費標(biāo)準(zhǔn)不同，導(dǎo)致公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，而部分老年人因服務(wù)費用高而住不起民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。城鄉(xiāng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)“供需”矛盾問題已影響著該市養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展。
2．爭取資金支持的主動性欠缺
要確保養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)行，主動爭取資金支持是非常重要的。近些年來，盡管泉州市在養(yǎng)老建設(shè)方面投入了不少資金，但部分養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在用地、設(shè)備等硬件方面資金壓力仍然很大。如民辦養(yǎng)老院的場所創(chuàng)辦難度大，多以租房或自建房充當(dāng)養(yǎng)老院場所，普遍存在虧本經(jīng)營的狀況。以晉江為例，目前僅有3家民建民營型敬老院，占現(xiàn)有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的10%［5］。
3．社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)站利用率較低
泉州市傳統(tǒng)養(yǎng)老觀念較強(qiáng)。據(jù)統(tǒng)計，與子女居住的老年人約64萬人，占老年人口總數(shù)的72%，其他居住形式(如養(yǎng)老院等)僅占3%［1］。表明社區(qū)居家養(yǎng)老是泉州市目前最主要的養(yǎng)老模式。因此，建設(shè)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)站是泉州市政府力推的養(yǎng)老政策。但在發(fā)展過程中仍存在運(yùn)作資金、養(yǎng)老場地和人才匱乏等問題。城區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)站利用率比農(nóng)村低，導(dǎo)致出現(xiàn)室內(nèi)閑置現(xiàn)象。
4．養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與醫(yī)療機(jī)構(gòu)未能有效銜接目前泉州市各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)有500多家，但部分機(jī)構(gòu)醫(yī)養(yǎng)銜接程度不高。主要表現(xiàn)在:一是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的醫(yī)療配套設(shè)施相對滯后，無法實現(xiàn)“有病就醫(yī)”;二是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的醫(yī)療服務(wù)水平較低，無法滿足部分老年人生活照料和醫(yī)療護(hù)理的養(yǎng)老需求;三是護(hù)理型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)量較少，護(hù)理床位比例偏低。這些充分說明現(xiàn)有醫(yī)養(yǎng)結(jié)合發(fā)展較為滯后，亟需加以解決。
(三)社會力量參與養(yǎng)老事業(yè)不足
1．社會民間資本參與不足
十部委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于鼓勵民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實施意見》中指出要逐步使社會力量成為發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的供給主體。泉州市社會資本涉及養(yǎng)老服務(wù)業(yè)各個領(lǐng)域，但是在參與過程中仍遭遇發(fā)展瓶頸。如民間資本參與缺乏統(tǒng)一、公平政策和平等競爭的社會環(huán)境，再加上養(yǎng)老優(yōu)惠政策難以落實，使民間資本參與動力不足、投融資能力較差，影響了社會力量介入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的積極性。
2．民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展存“短板”
泉州市民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)量少、規(guī)模小，大多依靠社會力量創(chuàng)辦，使其在場地、設(shè)備等硬件方面資金壓力大，虧本經(jīng)營的局面難以扭轉(zhuǎn)。原因在于:一是政府的政策保障不健全，部分養(yǎng)老政策難以實施和落實;二是政府資金投入不足，使民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)難以維系。3．專業(yè)人才輸送不足目前泉州市各養(yǎng)老機(jī)構(gòu)普遍面臨著專業(yè)人員難招的現(xiàn)象，說明該市養(yǎng)老服務(wù)人才嚴(yán)重短缺，再加上受過正規(guī)培訓(xùn)的專業(yè)人員極少，專業(yè)水平參差不齊，導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的服務(wù)質(zhì)量難以保障，影響?zhàn)B老機(jī)構(gòu)工作的正常運(yùn)作。
三、破解城市養(yǎng)老服務(wù)業(yè)困局的整合舉措
當(dāng)前，我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)正處于“三期疊加”:一是我國人口老齡化加速元年;二是“十三五”規(guī)劃元年，相關(guān)政策還處于蜜月期;三是互聯(lián)網(wǎng)改造傳統(tǒng)行業(yè)大時代［6］。2015年后，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展必然要經(jīng)歷一場時代大變革，盡管它具有廣闊的市場前景，但仍面臨著諸多困境。因此，破解養(yǎng)老服務(wù)業(yè)之困局要從政府統(tǒng)籌、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)和社會力量參與等方面助力養(yǎng)老。
(一)以統(tǒng)籌規(guī)劃推進(jìn)“精準(zhǔn)扶老”
政府要發(fā)揮主導(dǎo)作用，統(tǒng)籌規(guī)劃，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)思維。一是完善養(yǎng)老服務(wù)制度保障。2014年泉州市把養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展納入經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃中，并列為服務(wù)業(yè)重點發(fā)展領(lǐng)域，說明養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向往往取決于政府實施的政策法規(guī)。二是提高政府投融資能力。泉州市政府將為社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)站提供資金補(bǔ)貼，重點為特困失能老人提供購買服務(wù)。三是強(qiáng)化養(yǎng)老服務(wù)隊伍建設(shè)。針對泉州市人才短缺的困境，政府要創(chuàng)新人才培養(yǎng)模式，鼓勵高校增設(shè)相關(guān)專業(yè)，建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)培訓(xùn)基地。四是落實城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施。泉州市規(guī)劃局將在片區(qū)開發(fā)建設(shè)時加強(qiáng)配套設(shè)施同步規(guī)劃建設(shè)，并在新建樓盤配套養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施。五是推進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革。政府要充分發(fā)揮公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的兜底保障和示范引領(lǐng)作用［7］，同時要給予民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)更多支持，實現(xiàn)各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)“供需”平衡。
(二)以資源整合推動“社會化養(yǎng)老”
“社會化養(yǎng)老”主要是指社會力量能發(fā)揮重要的作用和價值［8］。政府要協(xié)同多方社會力量，使其成為養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的生力軍。具體包括:一是鼓勵社會民間資本介入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)。以晉江為例，磁灶社區(qū)敬老院就是一家吸引民間資本參與社區(qū)養(yǎng)老的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，由民間社會組織負(fù)責(zé)投入資金和基礎(chǔ)設(shè)施。二是鼓勵社會力量參與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)。由政府投資并引入社會力量進(jìn)行服務(wù)已成為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的常態(tài)。政府要建立激勵社會力量辦養(yǎng)老服務(wù)的長效機(jī)制，扭轉(zhuǎn)社會力量及資金不愿投資費力不討好的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的局面［9］。社會力量則要發(fā)揮自身社會公益性作用。三是加快社會組織培育和人才培養(yǎng)。鼓勵社會組織開展養(yǎng)老服務(wù)，建立促進(jìn)社會組織承接養(yǎng)老服務(wù)保障機(jī)制;鼓勵社會力量參與人才培養(yǎng)建設(shè)，吸引更多高素質(zhì)人才參與到養(yǎng)老服務(wù)的隊伍中。
(三)以技術(shù)創(chuàng)新實現(xiàn)“智慧養(yǎng)老”
“智慧養(yǎng)老”是隨著養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)技術(shù)的發(fā)展而出現(xiàn)的新興理念［10］，其利用現(xiàn)代信息手段，盤活社會養(yǎng)老資源，為老年人提供的一種全新的養(yǎng)老服務(wù)模式。泉州市在運(yùn)用現(xiàn)代信息化手段助力養(yǎng)老服務(wù)方面取得了一定成績。2014年成立的“泉州市禾康智慧養(yǎng)老服務(wù)中心”基本完成了老年人信息錄入、手機(jī)發(fā)放等工作，并開始向老年人提供優(yōu)質(zhì)、快捷的信息化服務(wù)，逐步落實實體援助服務(wù)項目［1］。而泉州市泉港區(qū)通過引進(jìn)“泉州市禾康智慧養(yǎng)老服務(wù)中心”作為承接主體，出臺《“互聯(lián)網(wǎng)+”居家養(yǎng)老助殘服務(wù)工作實施方案》，啟動“互聯(lián)網(wǎng)+”養(yǎng)老助殘服務(wù)，為符合條件的對象提供基礎(chǔ)信息服務(wù)和實體援助服務(wù)［11］�？梢姡瑢⑿畔⒓夹g(shù)與養(yǎng)老服務(wù)相融合是我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)與時俱進(jìn)的表現(xiàn)，提高了養(yǎng)老服務(wù)的準(zhǔn)確性和便捷性。
(四)以實踐創(chuàng)新探索“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”
全國各地正積極探索如何創(chuàng)新“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”模式，有望成為破解養(yǎng)老之惑的重要舉措。但在探索過程中仍然存在諸多問題亟需政府加以解決。具體包括:一是政府要發(fā)揮主導(dǎo)作用。加強(qiáng)制度的頂層設(shè)計，破除發(fā)展醫(yī)養(yǎng)產(chǎn)業(yè)的體制機(jī)制障礙，引導(dǎo)醫(yī)養(yǎng)產(chǎn)業(yè)往健康方向發(fā)展。二是出臺配套扶持政策，加強(qiáng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與周邊醫(yī)院、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)合作，保障老年人養(yǎng)老和醫(yī)療疊加的需求。三是加大對醫(yī)療養(yǎng)老的資金支持，鼓勵社會力量建立護(hù)理型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，落實養(yǎng)老機(jī)構(gòu)醫(yī)療配套設(shè)施。四是提升養(yǎng)老機(jī)構(gòu)醫(yī)療服務(wù)水平。政府要與社會合作，鼓勵更多專業(yè)的護(hù)理人員到養(yǎng)老機(jī)構(gòu)工作。
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