- 相關(guān)推薦
水利工程環(huán)境影響評(píng)價(jià)法制的缺陷與對(duì)策論文
摘要:隨著水利工程建設(shè)數(shù)量的迅速增加，建立和完善我國的水利工程環(huán)境影響評(píng)價(jià)法制顯得十分緊迫。文章以水利工程環(huán)境影響評(píng)價(jià)法制相關(guān)概念為研究起點(diǎn)，結(jié)合我國水利工程建設(shè)的實(shí)際情況，深入分析了我國水利工程環(huán)境影響評(píng)價(jià)法制存在的主要缺陷，指出了完善我國水利工程環(huán)境影響評(píng)價(jià)法制的相關(guān)對(duì)策。
關(guān)鍵詞:水利工程;環(huán)境影響評(píng)價(jià);法制研究
水利工程并不總是有利的，特別是建設(shè)過程中和建成后對(duì)流域內(nèi)資源、生態(tài)因素的整體改變必然造成不同程度的環(huán)境影響［1］。國際大壩會(huì)議連續(xù)將環(huán)境問題作為研討主題，也從側(cè)面說明水利工程環(huán)境影響的重要性和緊迫性。我國雖然已經(jīng)建立起環(huán)境影響評(píng)價(jià)法制，但是政府、社會(huì)和企業(yè)往往基于水利工程的重要經(jīng)濟(jì)價(jià)值，而忽略其環(huán)境影響法制。因此，進(jìn)一步分析和完善我國水利工程環(huán)境影響評(píng)價(jià)法制，對(duì)激發(fā)工程建設(shè)方的環(huán)境責(zé)任意識(shí)，實(shí)現(xiàn)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法制的對(duì)水利工程建設(shè)的規(guī)范作用具有重要意義。
1、水利工程環(huán)境影響評(píng)價(jià)法制的概念基礎(chǔ)
1.1水利工程
水利工程又稱水工程，是通過控制與調(diào)配自然界的各種水資源，實(shí)現(xiàn)除害興利目的而建設(shè)的工程［2］。水是生命之源，是人類生產(chǎn)和生活必須的基本資源，但是自然界的水資源狀態(tài)并不完全符合人類需求。通過修建水利工程，可以有效控制水流，調(diào)節(jié)和分配水量，防止洪澇災(zāi)害，使有限的水資源滿足人類生活和生產(chǎn)的需要。
1.2環(huán)境影響評(píng)價(jià)
環(huán)境影響評(píng)價(jià)(EnvironmentalImpactAssess-ment)簡稱環(huán)評(píng)(EIA)，是一項(xiàng)旨在對(duì)環(huán)境影響進(jìn)行有效控制，減少建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境污染和影響，維護(hù)人類健康和生態(tài)平衡的制度［3］。具體而言，環(huán)境影響評(píng)價(jià)就是對(duì)新建工程項(xiàng)目可能對(duì)周圍環(huán)境造成的不利影響預(yù)先進(jìn)行評(píng)估，并根據(jù)評(píng)估結(jié)果對(duì)原計(jì)劃進(jìn)行修改，以期將環(huán)境不利影響降到最低程度。環(huán)境影響評(píng)價(jià)作為一種導(dǎo)向性的評(píng)價(jià)，不同國家對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的格式和規(guī)范往往也有所不同。
1.3環(huán)境影響評(píng)價(jià)法制
法制可謂是一個(gè)歷史悠久的名詞，這也造就了人們對(duì)其意義和作用上的理解有所不同。本文中的法制側(cè)重于國家的法律制度，也就是環(huán)境影響評(píng)價(jià)領(lǐng)域的相關(guān)法律制度。我國的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度始于20世紀(jì)九十年代初期，1992年水利部和能源部聯(lián)合頒布的SL45-92《江河流域規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)規(guī)范》可謂開創(chuàng)了我國環(huán)境影響評(píng)價(jià)的制度建設(shè)先河。隨后，人大常委會(huì)和國務(wù)院又制定和頒布了一系列的相關(guān)法律法規(guī)，我國的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度逐步確立。另一方面，由于缺乏嚴(yán)格的監(jiān)督機(jī)制，環(huán)境評(píng)價(jià)在一些地方仍然形同虛設(shè)，并為此付出了沉重的環(huán)境代價(jià)。
2、我國環(huán)境影響評(píng)價(jià)法制的缺陷
2.1重形式、輕結(jié)果的傾向突出
截止2014年底，我國共有212萬多個(gè)建設(shè)項(xiàng)目依據(jù)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度進(jìn)行了環(huán)評(píng)，環(huán)評(píng)覆蓋率達(dá)到了99.7%，環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作取得了長足的進(jìn)展［4］。另一方面，環(huán)境影響評(píng)價(jià)領(lǐng)域重形式、輕結(jié)果的傾向依然突出。例如，在2005～2015年的10年間，國家環(huán)�？偩滞ㄟ^歷次環(huán)境影響評(píng)價(jià)執(zhí)法檢查活動(dòng)共清查出水電領(lǐng)域的違法開工項(xiàng)目521個(gè)。其中的大部分項(xiàng)目已經(jīng)通過項(xiàng)目立項(xiàng)審批，但是環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告都沒有得到相關(guān)部門的批準(zhǔn)。
2.2公眾參與度低、實(shí)際效果不佳
我國早在2006年就頒布和實(shí)施了《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》，而《環(huán)評(píng)法》也賦予社會(huì)公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的基本權(quán)力，但是在實(shí)際執(zhí)行過程中仍然存在諸多缺陷［5］。例如，我國社會(huì)公眾參與水利建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)的范圍過窄，不利于監(jiān)督功能的有效發(fā)揮;公眾參與的時(shí)間往往在項(xiàng)目審批與公示期間，參與的時(shí)間過晚;此外，還存在參與方式單一，參與程序缺乏規(guī)范和法律保障等一系列問題，所有這些都影響到公眾參與的積極性和實(shí)效性。
2.3環(huán)境影響評(píng)價(jià)法的對(duì)象、內(nèi)容和程序存在不足
首先，我國水利工程建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)對(duì)象在范圍上仍存在局限性。例如，現(xiàn)行的立法仍然沒有將重大的決策和相關(guān)政策的制定和實(shí)施列入評(píng)價(jià)范圍;在環(huán)境影響評(píng)價(jià)中缺乏覆蓋各個(gè)建設(shè)階段的評(píng)價(jià)，比如項(xiàng)目建成后的跟蹤評(píng)價(jià)與后評(píng)價(jià)等。其次，在評(píng)價(jià)內(nèi)容方面，替代方案作為環(huán)境影響評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容一直為發(fā)達(dá)國家重視，但是我國的《環(huán)評(píng)法》中并沒有對(duì)替代方案做出明確界定。最后，在評(píng)價(jià)程序方面，我國在水利工程建設(shè)領(lǐng)域由于缺乏有效的聽證會(huì)制度，不能保證環(huán)境影響的評(píng)價(jià)單位本身的獨(dú)立性和中立性，在環(huán)評(píng)報(bào)告的審批方面還存在諸多問題，并最終影響環(huán)評(píng)結(jié)論的科學(xué)與公正。
2.4缺乏環(huán)境公益訴訟法制保障
由于缺乏相應(yīng)的法制保障，我國水利工程建設(shè)環(huán)境公益訴訟仍然存在諸多困難，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:首先，由于起訴資格的限制，使諸多致力于環(huán)境公益的社會(huì)人士被阻擋在利用法律手段維護(hù)環(huán)境的大門之外。其次，高昂的環(huán)境訴訟費(fèi)用也影響了社會(huì)公眾提起公益訴訟的愿望。因?yàn)樘崞鹪V訟就需要經(jīng)濟(jì)投入，不僅需要繳納訴訟費(fèi)，還包括律師費(fèi)、交通食宿等諸多費(fèi)用，這不是個(gè)人或社會(huì)團(tuán)體能夠承受的。最后，由于環(huán)境污染或破壞造成的社會(huì)公眾利益損害之間的因果關(guān)系判斷對(duì)專業(yè)技術(shù)要求很高，需要專業(yè)的環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)提供。因此，環(huán)境公益訴訟普遍面臨著取證難的問題。
2.5缺乏有效的司法監(jiān)督機(jī)制
我國的環(huán)境影響評(píng)價(jià)監(jiān)督主要通過環(huán)保部門的行政監(jiān)督來完成［6］。當(dāng)前，我國的環(huán)保部門和水利工程建設(shè)單位在環(huán)評(píng)工作上屬于具有行政上下級(jí)的特殊關(guān)系，這也就造成環(huán)保部門和建設(shè)單位都將環(huán)評(píng)工作視為一種“任務(wù)”或“程序”，這極大影響了環(huán)評(píng)工作的作用。由此可見，單純依靠行政監(jiān)督并不能達(dá)到目的，在水利工程環(huán)境影響評(píng)價(jià)領(lǐng)域引入必要的司法監(jiān)督機(jī)制勢在必行。
3、水利工程環(huán)境影響評(píng)價(jià)法制的完善
水利工程環(huán)境影響法制的完善，必須要依靠科學(xué)的、可實(shí)施的制度作為保障。不僅需要通過立法規(guī)范水利工程參與方的法律行為，還要從司法和執(zhí)行角度完善各種保障制度。
3.1加強(qiáng)法制建設(shè)，明確各方法律責(zé)任
當(dāng)前，我國的水利工程建設(shè)已經(jīng)跨越了資金約束和市場約束階段，逐步邁進(jìn)生態(tài)與環(huán)境約束階段［7］。保護(hù)好流域生態(tài)環(huán)境，建設(shè)與生態(tài)和諧共生的水利工程成為必然趨勢。鑒于水利工程建設(shè)與環(huán)境影響的特殊性，制定一部專門的《水利工程環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》尤為重要。而在這部法律中，必須要對(duì)水利工程各參與方的法律責(zé)任進(jìn)行明確界定。首先，必須要明確行政機(jī)關(guān)特別是水利、環(huán)保機(jī)關(guān)的法律責(zé)任，通過明確行政機(jī)關(guān)在環(huán)保職責(zé)和社會(huì)監(jiān)督權(quán)，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)加大環(huán)境執(zhí)法力度。其次，水利工程參建方是水利工程環(huán)境評(píng)價(jià)的主體，因此必須明確它們的環(huán)境法律責(zé)任，對(duì)違法行為采取更為嚴(yán)厲的制裁和懲罰措施。最后，要從法律層面保障普通社會(huì)公眾的環(huán)境監(jiān)督權(quán)利，提高他們的環(huán)境意識(shí)和法制觀念，充分發(fā)揮社會(huì)公眾的監(jiān)督作用。
3.2完善公眾參與制度
缺乏有效的參與機(jī)制和參與意識(shí)不強(qiáng)是我國社會(huì)公眾參與水利工程環(huán)境影響評(píng)價(jià)的主要問題［8］。在完善社會(huì)公眾參與制度方面，首先要完善公民的環(huán)境權(quán)，特別是環(huán)境知情權(quán)、環(huán)境決策的參與權(quán)以及環(huán)境公益訴訟權(quán)。這就需要水利工程環(huán)境影響評(píng)價(jià)的資料和信息、環(huán)境調(diào)查報(bào)告以及環(huán)境決策信息等都要及時(shí)向社會(huì)公眾公開。在保證知情權(quán)的基礎(chǔ)上，讓公眾參與充分參與環(huán)境影響報(bào)告書的制定，保障公眾的參與權(quán)與決策權(quán)。其次，要加強(qiáng)社會(huì)宣傳，進(jìn)一步強(qiáng)化社會(huì)公眾的環(huán)保意識(shí)，主動(dòng)參與到水利工程環(huán)境影響評(píng)價(jià)中去。
3.3完善我國的聽證會(huì)制度
聽證會(huì)制度是形成政府、公眾與社會(huì)之間良性互動(dòng)，保障水利工程環(huán)境影響評(píng)價(jià)效果的重要制度。在聽證會(huì)制度建設(shè)上，首先要切實(shí)落實(shí)回避原則，由環(huán)保部門組織，保證聽證會(huì)的客觀公正。其次，在聽證過程中要保證所有參與著的知情權(quán)、發(fā)言權(quán)和申辯權(quán)，保證聽證會(huì)不流于形式。再次，完善聽證會(huì)的資格審查制度，本著自愿參與的原則，采取隨機(jī)抽樣與民主選舉的方式獲取聽證代表，保證聽證會(huì)能反映廣大社會(huì)公眾的真實(shí)意見。最后，要完善聽證會(huì)的反饋機(jī)制，使公眾能夠及時(shí)獲取環(huán)評(píng)意見的實(shí)施過程與效果。
3.4建立和完善水利工程環(huán)境公益訴訟制度
首先，要盡快將公民的環(huán)境權(quán)益納入水利建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)的法律保障范圍，為環(huán)境公益訴訟的啟動(dòng)提供法律依據(jù)。其次，在訴訟程序方面，適當(dāng)放寬起訴資格限制，對(duì)損害環(huán)境的行為和民事主體，任何社會(huì)公眾都可以提起公益訴訟。再次，要進(jìn)一步完善法律救濟(jì)制度，盡量減輕環(huán)境公益訴訟者的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。最后，對(duì)環(huán)境公益訴訟行為采取舉證責(zé)任倒置，解決舉證難的問題。
3.5建立水利工程環(huán)境影響評(píng)價(jià)的司法審查制度
司法審查制度是國家權(quán)力對(duì)國家權(quán)力的約束，將司法審查制度引入水利工程環(huán)境影響評(píng)價(jià)領(lǐng)域，有助于司法權(quán)和行政權(quán)在水利工程環(huán)境影響評(píng)價(jià)方面的平衡。具體而言，就是通過司法機(jī)關(guān)對(duì)水利工程項(xiàng)目的審批、環(huán)境影響評(píng)價(jià)審核等一系列行政行為的監(jiān)督、審查和糾偏司法審查制度的引入有助于克服我國行政機(jī)關(guān)和部門自己制定規(guī)范性文件，同時(shí)自己又執(zhí)行這些文件的弊端，促進(jìn)水利工程環(huán)境影響評(píng)價(jià)水平的提高。
4、結(jié)語
我國作為世界上最大的發(fā)展中國家，水利工程建設(shè)領(lǐng)域還存在諸多問題，特別是不論何種開發(fā)方式，都不可避免的對(duì)周邊生態(tài)環(huán)境造成影響。面對(duì)既要建設(shè)水利工程促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，又要最大限度降低水利工程項(xiàng)目的潛在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，建立和完善水利工程環(huán)境影響評(píng)價(jià)法制就極為必要。也只有如此，才能規(guī)范水利工程參與方的環(huán)境責(zé)任，并為我國的水利工程建設(shè)提供法律幫助，確保水利工程的環(huán)境效益，使水利工程能夠真正造福于民。
參考文獻(xiàn)
�。�1］盛松濤，李星，張貴金．水利水電工程環(huán)境影響綜合后評(píng)價(jià)方法研究［J］．人民黃河，2012(10):110-113．
［2］李振海，趙蓉．環(huán)境影響評(píng)價(jià)在水利水電工程建設(shè)中的主要功能及作用———以張峰水庫工程為例［J］．水利發(fā)展研究，2009(12):37-41．
�。�3］于海龍．水利工程規(guī)劃設(shè)計(jì)中環(huán)境影響評(píng)價(jià)分析［J］．黑龍江水利，2016(01):82-84．
�。�4］杜娟．水利水電工程環(huán)境影響評(píng)價(jià)方法［J］．水利科技與經(jīng)濟(jì)，2015(02):65-68．
�。�5］羅小勇，鄒穎．論水利水電工程環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的公眾參與［J］．水電站設(shè)計(jì)，2007(02):105-107．
［6］庫爾班艾克木，阿斯古麗吐尼亞孜．水利工程對(duì)生態(tài)環(huán)境影響評(píng)價(jià)［J］．水利科技與經(jīng)濟(jì)，2015(06):75-77．
［7］段家貴．水利工程生態(tài)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系研究［J］．水利規(guī)劃與設(shè)計(jì)，2014(05):51-52+60．
［8］孟冬梅．新疆少數(shù)民族地區(qū)水利水電工程環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與探討［J］．水資源保護(hù)，2011(05):127-130．
【水利工程環(huán)境影響評(píng)價(jià)法制的缺陷與對(duì)策論文】相關(guān)文章：
我國市場退出機(jī)制的缺陷及對(duì)策研究論文04-29
農(nóng)田水利工程的對(duì)策及路徑論文04-29
現(xiàn)澆水利工程混凝土質(zhì)量缺陷及預(yù)防論文04-30
水利工程河道治理常見問題及有效對(duì)策水利工程論文04-27
基層建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)現(xiàn)狀及對(duì)策研究論文04-30
小型水利工程質(zhì)量監(jiān)控問題與控制對(duì)策論文04-27
水利工程施工技術(shù)存在的問題及對(duì)策論文04-27