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構(gòu)建財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系論文
內(nèi)容摘要： 財(cái)政支出績(jī)效評(píng)體系，是公共財(cái)政的重要組成部分。本課題借鑒美國(guó)和澳大利亞公共支出績(jī)效評(píng)價(jià)方法，按照本土化的理念，提出了一套建立我國(guó)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系的基本思路：在評(píng)價(jià)方法上，借鑒西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家探索的十幾種方法，形成我國(guó)特色的評(píng)價(jià)方法；在評(píng)價(jià)原則上，遵循相關(guān)性、經(jīng)濟(jì)性、重要性和可比性等原則；在評(píng)價(jià)主體上，分為負(fù)責(zé)績(jī)效評(píng)價(jià)的政府機(jī)構(gòu)、具有專業(yè)判斷能力的專家組和社會(huì)公眾三部分；在評(píng)價(jià)內(nèi)容上，分為一般預(yù)算支出的績(jī)效評(píng)價(jià)和項(xiàng)目支出預(yù)算的績(jī)效評(píng)價(jià)兩個(gè)部分；在評(píng)價(jià)指標(biāo)上，分為子系統(tǒng)層、要素層、狀態(tài)層、變量層和指標(biāo)群等五個(gè)層次。通過上述分析，力求使本體系具有實(shí)用性、可操作性。
黨的十六屆三中全會(huì)決定指出，財(cái)政要“改革預(yù)算編制制度，完善預(yù)算編制、執(zhí)行的制衡機(jī)制，加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督，建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系。”根據(jù)這一指示，財(cái)政部將在今后一段時(shí)期內(nèi)，進(jìn)一步強(qiáng)化預(yù)算改革力度，提高預(yù)算資金的安全性、合規(guī)性和有效性。本課題的目的，就是在借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，就財(cái)政預(yù)算改革的重要內(nèi)容——財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系的建立，提出若干建議。
一、財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系的基本理念
財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系，是近20年來出現(xiàn)在西方國(guó)家的政府公共支出管理的一項(xiàng)重要制度，其核心是強(qiáng)調(diào)公共支出管理中的目標(biāo)與結(jié)果及其結(jié)果有效性的關(guān)系，形成一種新的、面向結(jié)果的管理理念和管理方式，以提高政府管理效率、資金使用效益和公共服務(wù)水平。
建立財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系的核心，就是把現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一些理念融入預(yù)算管理中，使政府預(yù)算能像企業(yè)財(cái)務(wù)計(jì)劃一樣，對(duì)政府的行為進(jìn)行內(nèi)控，并通過這種內(nèi)控，保障政府目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，提高政府運(yùn)行效率，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，提高政府與市場(chǎng)的協(xié)調(diào)能力。
從操作層面上講，財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系，不僅僅是對(duì)財(cái)政支出使用情況進(jìn)行評(píng)價(jià)和監(jiān)督，它的根本意義更是以財(cái)政支出效果為最終目標(biāo)，考核政府的職能實(shí)現(xiàn)程度，也就是考核政府提供的公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的數(shù)量與質(zhì)量。正因?yàn)樨?cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系有著這樣的功能，因此，如果僅僅從財(cái)政的角度來進(jìn)行財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)，就很難全方位地反映財(cái)政支出的實(shí)際效益與效率。從這個(gè)意義上講，財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系，是以財(cái)政部門為主體，政府其他職能部門共同配合而形成的管理公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的一項(xiàng)制度。
由于財(cái)政支出范圍廣泛，再加上支出績(jī)效呈多樣性的表現(xiàn)特點(diǎn)，既有可以用貨幣衡量的經(jīng)濟(jì)效益，還有更多的無法用貨幣衡量的社會(huì)效益，而且不同的項(xiàng)目有不同的長(zhǎng)短期效益，直接效益和間接效益，長(zhǎng)期以來，財(cái)政部門一直無法采取一種比較準(zhǔn)確的辦法，來對(duì)財(cái)政支出進(jìn)行衡量。而這一“盲點(diǎn)”，恰恰是減少資源損失浪費(fèi)、提高效率的關(guān)鍵點(diǎn)。財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系，就是要把“不可衡量的事”變?yōu)榭珊饬康�，確定政府的職能、財(cái)政支出的目標(biāo)以及實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)所需的步驟，在給定目標(biāo)的前提下尋求最有效率的實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的方式，以最低的成本最大限度地滿足公共需要、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。
二、財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系的方法
政府的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系一般包括：制定明確、合理的公共支出績(jī)效目標(biāo)，建立科學(xué)、規(guī)范的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，對(duì)績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度及效果實(shí)施考核與評(píng)價(jià)，并把績(jī)效評(píng)價(jià)與預(yù)算編制與預(yù)算管理緊密結(jié)合起來。
為了形成與當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系，西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家進(jìn)行了各種探索，再加上經(jīng)濟(jì)理論界的研究，目前，形成了如下幾種比較主流的方法。
1、成本——效益分析法，即將一定時(shí)期內(nèi)項(xiàng)目的總成本與總效益進(jìn)行對(duì)比分析的一種方法，通過多個(gè)預(yù)選方案進(jìn)行成本效益分析，選擇最優(yōu)的支出方案，該方法適用于成本和收益都能準(zhǔn)確計(jì)量的項(xiàng)目評(píng)價(jià)，如公共工程項(xiàng)目等，但對(duì)于成本和收益都無法用貨幣計(jì)量的項(xiàng)目則無能為力，一般情況下，以社會(huì)效益為主的支出項(xiàng)目不宜采用此方法。
2、最低成本法，也稱最低費(fèi)用選擇法，適用于那些成本易于計(jì)算而效益不易計(jì)量的支出項(xiàng)目，如社會(huì)保障支出項(xiàng)目，該方法只計(jì)算項(xiàng)目的有形成本，在效益既定的條件下分析其成本費(fèi)用的高低，以成本最低為原則來確定最終的支出項(xiàng)目。
3、綜合指數(shù)法，即在多種經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)計(jì)算的基礎(chǔ)上，根據(jù)一定的權(quán)數(shù)計(jì)算出綜合經(jīng)濟(jì)效益指數(shù)，該方法目前被我國(guó)多個(gè)部門采用，評(píng)價(jià)的準(zhǔn)確度較高、較全面，但在指標(biāo)選擇、標(biāo)準(zhǔn)值確定及權(quán)數(shù)計(jì)算等方面較復(fù)雜，操作難度相對(duì)較大。
4、因素分析法，將影響投入（財(cái)政支出）和產(chǎn)出（效益）的各項(xiàng)因素羅列出來進(jìn)行分析，計(jì)算投入產(chǎn)出比進(jìn)行評(píng)價(jià)的一種方法。
5、生產(chǎn)函數(shù)法，通過生產(chǎn)函數(shù)的確定，明確產(chǎn)出與投入之間的函數(shù)關(guān)系，借以說明投入產(chǎn)出水平即經(jīng)濟(jì)效益水平的一種方法。用公式表示就是：Y=f（A，K，L…），其中Y為產(chǎn)出量，A、K、L等表示技術(shù)、資本、勞動(dòng)等投入要素。生產(chǎn)函數(shù)法不僅可以準(zhǔn)確評(píng)價(jià)綜合經(jīng)濟(jì)效益，而且對(duì)評(píng)價(jià)資源配置經(jīng)濟(jì)效益、規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益、技術(shù)進(jìn)步經(jīng)濟(jì)效益等都有重要作用，但函數(shù)關(guān)系的確定較為復(fù)雜。
6、模糊數(shù)學(xué)法，采用模糊數(shù)學(xué)建立模型，對(duì)經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)的方法，將模糊的、難以進(jìn)行比較、判斷的經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)之間的模糊關(guān)系進(jìn)行多層次綜合評(píng)價(jià)計(jì)算，從而明確個(gè)單位綜合經(jīng)濟(jì)效益的優(yōu)劣。
7、方案比較法，主要用于財(cái)政項(xiàng)目資金管理。首先評(píng)價(jià)各方案有無經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效益，然后，對(duì)各方案的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益進(jìn)行事前估算，并根據(jù)估算結(jié)果進(jìn)行方案選擇。
8、歷史動(dòng)態(tài)比較法，將某一類支出或項(xiàng)目的歷史數(shù)據(jù)進(jìn)行對(duì)比分析，了解其歷史上的變化及效益波動(dòng)情況，既可以看出其發(fā)展趨勢(shì)，也可以了解各種因素在不同時(shí)期的影響及作用機(jī)理，進(jìn)而分析其效益差異的成因及改進(jìn)方向。
9、目標(biāo)平價(jià)法，將當(dāng)期經(jīng)濟(jì)效益或社會(huì)效益水平與其預(yù)先目標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行對(duì)比分析的方法，此方法可用于對(duì)部門和單位的評(píng)價(jià)，也可用于周期性較長(zhǎng)項(xiàng)目的評(píng)價(jià)，還可用于規(guī)模及結(jié)構(gòu)效益方面的評(píng)價(jià)。
10、公眾評(píng)判法，對(duì)于無法直接用指標(biāo)計(jì)量其效益的支出項(xiàng)目，可以選擇有關(guān)專家進(jìn)行評(píng)估并對(duì)社會(huì)公眾進(jìn)行問卷調(diào)查，以評(píng)判其效益，適合于對(duì)
公共管理部門和財(cái)政投資興建的公共設(shè)施進(jìn)行評(píng)價(jià)，具有民主性、公開性的特點(diǎn)，但應(yīng)用范圍有限且有一定模糊性。
在這些方法基礎(chǔ)上，各國(guó)形成了不同特色的績(jī)效評(píng)價(jià)體系。其中，對(duì)我國(guó)比較有參考價(jià)值的有美國(guó)和澳大利亞。
美國(guó)的財(cái)政支出評(píng)價(jià)包括部門績(jī)效評(píng)價(jià)和項(xiàng)目（program）績(jī)效評(píng)價(jià)。在2003年的預(yù)算中，美國(guó)管理當(dāng)局制定了一項(xiàng)簡(jiǎn)單的評(píng)級(jí)制度，根據(jù)成效計(jì)分卡標(biāo)準(zhǔn)來評(píng)價(jià)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)執(zhí)行總統(tǒng)管理議程的工作成果。管理及預(yù)算辦公室（OMB）負(fù)責(zé)評(píng)價(jià)各機(jī)構(gòu)的績(jī)效，每個(gè)季度管理及預(yù)算辦公室評(píng)估各機(jī)構(gòu)的工作進(jìn)展?fàn)顩r以及績(jī)效目標(biāo)完成情況，同時(shí)對(duì)各機(jī)構(gòu)為完成目標(biāo)而采取的措施及進(jìn)一步完善措施等問題做出詳細(xì)的評(píng)論。成效計(jì)分卡標(biāo)準(zhǔn)的運(yùn)用為衡量部門績(jī)效提供了切實(shí)可行的依據(jù)，使各部門的工作結(jié)果具有可比性，計(jì)分結(jié)果促進(jìn)各部門努力改進(jìn)自身存在的問題、提高管理績(jī)效。項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)方面引入了項(xiàng)目評(píng)價(jià)體系（Program Assessment Rating Tool，下文簡(jiǎn)稱PART），設(shè)計(jì)了PART調(diào)查表，PART調(diào)查表的最初草案是在2002年5月發(fā)布的，總統(tǒng)管理顧問委員會(huì)于7月10日通過定稿，7月16日正式發(fā)布使用。管理當(dāng)局計(jì)劃每年對(duì)大約1/5的聯(lián)邦項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)級(jí)，到2008年所有的項(xiàng)目都將使用PART。PART設(shè)計(jì)了一系列問題，評(píng)價(jià)項(xiàng)目的目的及設(shè)計(jì)、戰(zhàn)略規(guī)劃、管理、結(jié)果和責(zé)任，包括那些不是項(xiàng)目或機(jī)構(gòu)可以直接控制但影響項(xiàng)目或機(jī)構(gòu)的相關(guān)因素。美國(guó)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)要求各部門制定長(zhǎng)期績(jī)效目標(biāo)和年度績(jī)效目標(biāo)，管理及預(yù)算辦公室和各機(jī)構(gòu)一起選定可以有效反映項(xiàng)目目的、項(xiàng)目?jī)?yōu)先權(quán)的績(jī)效衡量指標(biāo)，根據(jù)這些目標(biāo)和指標(biāo)來評(píng)價(jià)目標(biāo)的完成情況，從而確定項(xiàng)目的績(jī)效。
澳大利亞聯(lián)邦政府是在1997至1998財(cái)年開始醞釀推行以公共支出績(jī)效評(píng)價(jià)為核心的公共支出預(yù)算改革，1999至2000財(cái)年正式實(shí)施公共支出績(jī)效評(píng)價(jià)制度�？�(jī)效評(píng)價(jià)包括的主要內(nèi)容是：將年度績(jī)效計(jì)劃中的績(jī)效指標(biāo)與本財(cái)年實(shí)際執(zhí)行情況進(jìn)行對(duì)比分析，對(duì)績(jī)效計(jì)劃完成情況進(jìn)行評(píng)價(jià)，對(duì)未完成的績(jī)效計(jì)劃目標(biāo)進(jìn)行解釋并提出相應(yīng)措施，與以往年度績(jī)效指標(biāo)完成情況進(jìn)行比較分析等。澳大利亞財(cái)政支出效益主要是通過績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的實(shí)現(xiàn)與否來體現(xiàn)的，因此績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)事實(shí)上成為澳大利亞政府的財(cái)政支出管理的中心環(huán)節(jié)。澳大利亞公共支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)主要包括兩方面的內(nèi)容：部門事業(yè)發(fā)展目標(biāo)（outcomes）績(jī)效指標(biāo)和部門產(chǎn)出（outputs）指標(biāo)，前者用于評(píng)價(jià)事業(yè)發(fā)展目標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)，后者則由聯(lián)邦�？羁�(jī)效指標(biāo)和部門基本支出績(jī)效指標(biāo)構(gòu)成，聯(lián)邦�？羁�(jī)效指標(biāo)用于評(píng)價(jià)聯(lián)邦專款的分配使用情況、對(duì)實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)的貢獻(xiàn)以及�？罘峙涞恼叩�，部門基本支出績(jī)效指標(biāo)主要是用于評(píng)價(jià)部門基本支出的使用情況。澳大利亞財(cái)政支出的績(jī)效指標(biāo)設(shè)計(jì)既兼顧了政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等不同的標(biāo)準(zhǔn)，綜合考慮了長(zhǎng)遠(yuǎn)、中期和當(dāng)前效益以及直接和間接效益，同時(shí)也注重指標(biāo)體系的相對(duì)穩(wěn)定性和通用可比性。他們的指標(biāo)設(shè)計(jì)很值得我們借鑒。
三、我國(guó)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系方法的確定
上述幾種方法，各有利弊。根據(jù)一致性的原則，在建立一個(gè)國(guó)家的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系時(shí)，只能選擇一種主要的方法。這種方法，可能是某個(gè)國(guó)家已經(jīng)成熟的經(jīng)驗(yàn)，也可能是對(duì)幾種方法的重新集成。如果幾種方法同時(shí)使用，就很可能在制度設(shè)計(jì)上出現(xiàn)漏洞。因此，必須在分析上述方法的同時(shí)，結(jié)合我國(guó)國(guó)情，提出建立我國(guó)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系的基本方法。
本文認(rèn)為，上述各種方法，都是建立在發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的基礎(chǔ)之上的。我國(guó)作為一個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制剛剛建立起來的國(guó)家，全部照搬，顯然是不符合我國(guó)國(guó)情的。建立我國(guó)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系，必須考慮我國(guó)的國(guó)情。與已經(jīng)建立財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系的西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家相比，我們主要存在著如下三大差距：
1、我國(guó)作為正處于社會(huì)主義初級(jí)階段的一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，整個(gè)國(guó)家的基本政治制度、基本經(jīng)濟(jì)制度、基本財(cái)政制度，都與這些國(guó)家（以及這些國(guó)家所形成的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)方法）存在著差異。
2、我國(guó)以儒家文化為底蘊(yùn)、以馬克思主義為基礎(chǔ)的文化背景，都將使我國(guó)在績(jī)效的理解、績(jī)效程度的確定、績(jī)效評(píng)價(jià)程序的設(shè)計(jì)等方面，與西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家出現(xiàn)差距。
3、西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，基本上建立了以計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)的知識(shí)經(jīng)濟(jì)體系，在貨幣流通、信用考核乃至信息共享等方面，都取得了較好的成績(jī)，為績(jī)效評(píng)價(jià)體系打下了充實(shí)的基礎(chǔ)。而我國(guó)，首先，知識(shí)經(jīng)濟(jì)剛剛起步，全國(guó)的信息系統(tǒng)還沒有建立，特別是財(cái)政部門的“金財(cái)”工程在2003年才進(jìn)行正式建設(shè)階段。由于缺乏數(shù)據(jù)共享體系，我國(guó)財(cái)政系統(tǒng)要準(zhǔn)確把握社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展情況，準(zhǔn)確把握政府提供的公共產(chǎn)品、公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，難度極大。其次，實(shí)施財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)必須準(zhǔn)確衡量成本和產(chǎn)出，這需要一套合理的會(huì)計(jì)核算制度，政府會(huì)計(jì)核算方法與實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)所必需的方法還有一定的差距。最后，我國(guó)財(cái)政干部的知識(shí)結(jié)構(gòu)，還缺乏利用計(jì)量辦法對(duì)財(cái)政工作進(jìn)行定量管理的知識(shí)體系。這些都制約著我國(guó)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系的設(shè)計(jì)。
因此，為了適應(yīng)我國(guó)國(guó)情，本文認(rèn)為，要建立我國(guó)的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系，就必須在充分借鑒別國(guó)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，形成自己特色的方法。
四、我國(guó)的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系
經(jīng)過系統(tǒng)分析，本文擬從如下幾個(gè)方法來建立我國(guó)的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系。
�。ㄒ唬┟鞔_財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的內(nèi)容
基于我國(guó)的現(xiàn)實(shí)條件以及改革發(fā)展目標(biāo)的需要，適應(yīng)部門預(yù)算改革的需要并推進(jìn)部門預(yù)算制度的完善，我國(guó)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)主要應(yīng)從兩方面進(jìn)行：
1、一般預(yù)算支出的績(jī)效評(píng)價(jià)，即評(píng)價(jià)部門預(yù)算的總體績(jī)效
設(shè)計(jì)一般預(yù)算支出的績(jī)效評(píng)價(jià)體系的基本出發(fā)點(diǎn)是政府職能，根據(jù)國(guó)家戰(zhàn)略規(guī)劃，確定一定時(shí)期內(nèi)政府機(jī)構(gòu)運(yùn)用財(cái)政資金所要達(dá)到的成果目標(biāo)，制定恰當(dāng)、詳細(xì)的衡量標(biāo)準(zhǔn)以檢查各機(jī)構(gòu)的工作進(jìn)展情況和目標(biāo)完成情況。
從我國(guó)現(xiàn)階段及今后相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間的發(fā)展目標(biāo)來看，對(duì)政府各機(jī)構(gòu)的預(yù)算支出的績(jī)效評(píng)價(jià)范圍主要應(yīng)該包括以下幾個(gè)方面：
——政務(wù)信息管理；
——資源配置績(jī)效管理；
——公務(wù)員業(yè)績(jī)管理；
——財(cái)務(wù)質(zhì)量管理。
這四個(gè)內(nèi)容基本上涵蓋了政府機(jī)構(gòu)運(yùn)作效率的方方面面。通過評(píng)價(jià)，可以獲得政府各機(jī)構(gòu)、各部門財(cái)政資金使用效果的相關(guān)信息，加強(qiáng)政府責(zé)任制，并有效激勵(lì)各機(jī)構(gòu)完善其內(nèi)部管理、根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果迅速識(shí)別問題和解決問題。
2、項(xiàng)目支出預(yù)算的績(jī)效評(píng)價(jià)，即對(duì)各個(gè)具體項(xiàng)目的支出績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)
除了一般的政府機(jī)器運(yùn)行經(jīng)費(fèi)外，政府一般都通過具體項(xiàng)目的執(zhí)行，來實(shí)現(xiàn)其職能。通過項(xiàng)目支出的績(jī)效評(píng)價(jià)，不但可以檢查監(jiān)督項(xiàng)目支出的安全性、合規(guī)性和有效性，而且可以識(shí)別問題的所在，分析項(xiàng)目支出沒有達(dá)到預(yù)期目標(biāo)的原因，幫助找到解決問題的方法，并對(duì)同一領(lǐng)域的其他相似項(xiàng)目進(jìn)行比較，清理交叉、重復(fù)的項(xiàng)目，重新有效分配資金。
根據(jù)我國(guó)政府項(xiàng)目的特點(diǎn)，項(xiàng)目支出的績(jī)效評(píng)價(jià)體系應(yīng)包括：
——邏輯標(biāo)準(zhǔn)；
——管理標(biāo)準(zhǔn)；
——成果標(biāo)準(zhǔn)。
通過對(duì)上述三大標(biāo)準(zhǔn)的評(píng)價(jià)，來衡量項(xiàng)目支出的目的設(shè)計(jì)合理性、項(xiàng)目管理以及項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)的完成情況等，從而確定公共資源的使用效率和效果。
�。ǘ┐_定財(cái)政支出績(jī)效指標(biāo)及標(biāo)準(zhǔn)
具體設(shè)計(jì)應(yīng)根據(jù)目標(biāo)的不同而不同，并遵循如下原則：
1、相關(guān)性原則。是指衡量指標(biāo)與政府部門的目標(biāo)及項(xiàng)目目標(biāo)有直接的聯(lián)系，不能因?yàn)槿菀资占褪褂茫缤度牖虍a(chǎn)出的衡量相對(duì)容易，但與項(xiàng)目成果目標(biāo)的相關(guān)性存在問題，單純的投入指標(biāo)或產(chǎn)出指標(biāo)就不能很好地反映項(xiàng)目的實(shí)際影響；
2、經(jīng)濟(jì)性原則。是指指標(biāo)的選取要考慮現(xiàn)實(shí)條件及可操作性，數(shù)據(jù)的獲得應(yīng)符合成本效益原則，在合理成本的基礎(chǔ)上收集信息；
3、可比性原則。是指在具有相似目的的項(xiàng)目之間有共同的指標(biāo)，不同項(xiàng)目之間的衡量結(jié)果可以相互比較；
4、重要性原則。是指根據(jù)指標(biāo)在整個(gè)體系的地位和作用進(jìn)行篩選，選擇最具代表性、最能反映評(píng)價(jià)要求的指標(biāo)。
績(jī)效衡量指標(biāo)體系一般都要綜合運(yùn)用上述四種指標(biāo)，可以避免單純追求成果而忽視效率或單純追求效率而不顧成果的現(xiàn)象。
從某種意義上講，財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系，評(píng)價(jià)的是政府職能的實(shí)現(xiàn)程度，而體現(xiàn)政府職能實(shí)現(xiàn)程度的相關(guān)指標(biāo)，大部分都是來源于政府部門，這就不可避免地出現(xiàn)指標(biāo)的扭曲行為。為了防止這種信息的扭曲，就有必要在指標(biāo)的設(shè)計(jì)時(shí)，考慮各種指標(biāo)的相關(guān)性，使整個(gè)指標(biāo)體系內(nèi)，形成一種內(nèi)部制約的關(guān)系，從制度上杜絕數(shù)據(jù)造假。一個(gè)典型的例子就是，城市用電量與GDP有著正相關(guān)的關(guān)系，如果把這二個(gè)指標(biāo)擺在一個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系之內(nèi)，就很難造假。
但由于財(cái)政支出是以社會(huì)效益為主的，而社會(huì)效益的量化，一直是財(cái)政核算中長(zhǎng)期解決不了的技術(shù)性難題，如：在計(jì)算各項(xiàng)指標(biāo)與績(jī)效目標(biāo)的具體相關(guān)系數(shù)，判斷某項(xiàng)投入或產(chǎn)出對(duì)最終成果的貢獻(xiàn)率等，目前我國(guó)都缺乏這方面的經(jīng)驗(yàn)。加之制度基礎(chǔ)的不完善，可能導(dǎo)致指標(biāo)的濫用，帶來與指標(biāo)設(shè)計(jì)初衷相反的效果。所以在進(jìn)行評(píng)價(jià)時(shí)，還需要盡量克服這一難題。
第一，對(duì)不同指標(biāo)設(shè)定不同的權(quán)數(shù)，權(quán)數(shù)應(yīng)該是相對(duì)固定不變的，由于項(xiàng)目的特殊性問題，可以根據(jù)具體情況對(duì)權(quán)數(shù)進(jìn)行一定的調(diào)整，更準(zhǔn)確地突出項(xiàng)目的關(guān)鍵因素，但是調(diào)整應(yīng)該在評(píng)價(jià)前進(jìn)行，以免造成被評(píng)價(jià)單位操縱權(quán)數(shù)、提高評(píng)價(jià)分?jǐn)?shù)的結(jié)果。
第二，定量分析和定性分析相結(jié)合，由于成果方面的量化指標(biāo)較不易取得，單純依靠數(shù)量指標(biāo)不能反映支出績(jī)效的真實(shí)情況，而且可能對(duì)工作產(chǎn)生誤導(dǎo)，所以在定量分析的同時(shí)應(yīng)根據(jù)特殊情況進(jìn)行一定的主觀評(píng)價(jià)，或通過調(diào)查反饋等方式盡量獲得客觀公正的評(píng)價(jià)結(jié)果。
第三，合理確定績(jī)效評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于可以量化的指標(biāo)都應(yīng)該有一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)值，標(biāo)準(zhǔn)值不是一個(gè)簡(jiǎn)單的數(shù)字，有其特定的經(jīng)濟(jì)意義，標(biāo)準(zhǔn)值可以根據(jù)歷史數(shù)據(jù)、國(guó)家有關(guān)部門頒布的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和國(guó)內(nèi)外實(shí)踐中公認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行測(cè)定，當(dāng)前在沒有一個(gè)固定標(biāo)準(zhǔn)值的情況下，可以通過橫向比較（同行業(yè)比較）、縱向比較（與以前年度比較）、與預(yù)期目標(biāo)比較來確定支出績(jī)效。
（三）確定評(píng)價(jià)主體
本文認(rèn)為，為了確保評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀、公正，財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系的主體應(yīng)由三部分組成：
1、負(fù)責(zé)績(jī)效評(píng)價(jià)的政府機(jī)關(guān)
我國(guó)財(cái)政部是負(fù)責(zé)政府公共支出的綜合部門，主要職責(zé)應(yīng)該是建立績(jī)效評(píng)價(jià)制度、制定和發(fā)布相關(guān)政策、實(shí)施指南和技術(shù)規(guī)范等，組織評(píng)價(jià)，綜合利用評(píng)價(jià)信息改進(jìn)預(yù)算管理、提高決策能力。
2、具有專業(yè)判斷能力的專家組
由來自于高等院校、科研機(jī)構(gòu)、中介機(jī)構(gòu)等技術(shù)人員組成的專家組，主要負(fù)責(zé)解決一些技術(shù)上的難題，協(xié)同政府部門確定指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)各部門的支出績(jī)效進(jìn)行分析。
3、社會(huì)公眾
社會(huì)公眾則是對(duì)政府機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)效果進(jìn)行評(píng)價(jià)，財(cái)政支出的分配和使用是否有效率，在很大程度上取決于能否充分反映社會(huì)公眾的需要，支出績(jī)效的評(píng)價(jià)過程中應(yīng)該通過調(diào)查獲得公眾的滿意度信息，檢查支出的實(shí)際效果是否符合公眾需要。
（四）配套的改革措施
財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系，是整個(gè)財(cái)政改革的重要組成部分。如果由它“單兵作戰(zhàn)”，獨(dú)自推開，是很難取得預(yù)期效果的。因此，什么時(shí)候出臺(tái)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系，出臺(tái)時(shí)與哪些財(cái)政配套政策相協(xié)調(diào)，財(cái)政改革與政府職能規(guī)范化呈怎樣的關(guān)系，在該方案出臺(tái)前，需要對(duì)財(cái)政專業(yè)人員進(jìn)行怎樣的培養(yǎng)，等等，都是在建設(shè)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系中所必須考慮的。
五、我國(guó)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系的模塊分析
為了和財(cái)政其他績(jī)效評(píng)價(jià)體系（如財(cái)政收入績(jī)效評(píng)價(jià)體系、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)體系等）配套，使財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系融入整個(gè)財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)體系范疇，本文把財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系作為一個(gè)總體系，在這總體系之下，又細(xì)分了兩個(gè)分體系：一般預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系和項(xiàng)目支出預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系。
�。ㄒ唬┮话泐A(yù)算支出的績(jī)效評(píng)價(jià)體系
一般預(yù)算支出的績(jī)效評(píng)價(jià)總體上分為五層：
第一層：子系統(tǒng)層。一般預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系是財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)總體系的第一子系統(tǒng)層。
第二層：要素層。是各政府部門在人、財(cái)、物等方面提高績(jī)效的基本內(nèi)容，包括政務(wù)信息管理、要素配置績(jī)效管理、公務(wù)員業(yè)績(jī)管理和財(cái)務(wù)質(zhì)量管理等系統(tǒng)。
第三層：狀態(tài)層。是指能體現(xiàn)每個(gè)子系統(tǒng)特征的狀態(tài)結(jié)構(gòu)，一般而言，狀態(tài)層可以分為動(dòng)態(tài)和靜態(tài)兩個(gè)方面，根據(jù)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的特點(diǎn)，我們按靜態(tài)特征進(jìn)行分類。
第四層：變量層。采取可比、可測(cè)的變量體系來具體描繪狀態(tài)層的含義，從而度量這個(gè)狀態(tài)的績(jī)效。
第五層：指標(biāo)群。由于財(cái)政支出的復(fù)雜性，各要素需要通過一系列的指標(biāo)來進(jìn)行評(píng)價(jià)，在指標(biāo)群里，我們從經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益兩個(gè)方面進(jìn)行指標(biāo)選擇。為了提高指標(biāo)核算準(zhǔn)確度，我們又把指標(biāo)群細(xì)分為三個(gè)層次。
要完整地建立財(cái)政支出評(píng)價(jià)體系，需要大量的測(cè)算和分析工作。本文僅僅是提供一種思路性的建議，因此，全面建立這五個(gè)層次，尚顯過早。為了說明問題，本文每五個(gè)層次中，分別選擇了一個(gè)項(xiàng)目，進(jìn)行細(xì)化分析。
通過對(duì)第五層次“指標(biāo)群”相關(guān)系數(shù)的測(cè)算，并通過科學(xué)的計(jì)算，確定每一層次中，各大狀態(tài)體系的權(quán)數(shù)，最終可以計(jì)算出某一一般預(yù)算支出的績(jī)效。根據(jù)計(jì)算結(jié)果，再按以下程序進(jìn)行評(píng)價(jià)分級(jí)，根據(jù)分級(jí)的情況，來確定對(duì)這部分預(yù)算支出的管理方式和方法，并進(jìn)而為下一次預(yù)算的編制提供參考，從而最終實(shí)現(xiàn)建立財(cái)政支出績(jī)效預(yù)算的目的。
�。ǘ╉�(xiàng)目支出績(jī)效管理體系
一般講，項(xiàng)目支出績(jī)效管理體系包括了績(jī)效評(píng)價(jià)體系、專家支持體系、公眾監(jiān)督體系等幾個(gè)部分。而其中，績(jī)效評(píng)價(jià)體系，無論從其內(nèi)容，還是從其權(quán)數(shù)來講，都是最重要的。如在某些科技型項(xiàng)目的管理中，可行性研究分析體系、總結(jié)考證體系（其功能實(shí)際上就是績(jī)效評(píng)價(jià)體系）中得出的結(jié)論，就占了整個(gè)管理體系的70%以上。因此，可以這么講，項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)體系設(shè)計(jì)得合理與否，直接影響著項(xiàng)目管理的質(zhì)量。
根據(jù)我國(guó)項(xiàng)目管理的特點(diǎn)，本文認(rèn)為，整個(gè)項(xiàng)目管理體系，應(yīng)包括三個(gè)過程（如表六所示）：
一是綜合評(píng)級(jí)過程。該過程主要是根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)體系、專家支持體系和公眾監(jiān)督體系的各項(xiàng)考評(píng)結(jié)果對(duì)項(xiàng)目支出的整體情況進(jìn)行綜合評(píng)級(jí)。評(píng)級(jí)分?jǐn)?shù)分為優(yōu)、良、合格和不合格四個(gè)等級(jí)，而那些沒有合適的績(jī)效衡量指標(biāo)或沒有收集到績(jī)效資料的項(xiàng)目則會(huì)被評(píng)為“結(jié)果未知”。其中，績(jī)效評(píng)價(jià)的分?jǐn)?shù)占最大比重，這一項(xiàng)的得分是根據(jù)各個(gè)項(xiàng)目在實(shí)現(xiàn)邏輯標(biāo)準(zhǔn)、管理標(biāo)準(zhǔn)和成果標(biāo)準(zhǔn)方面的程度綜合而定的。
二是政府管理方式的選擇過程。該過程是根據(jù)綜合評(píng)級(jí)的結(jié)果重新確定各項(xiàng)財(cái)政支出的管理方式。由于產(chǎn)品的公共性程度不同，政府提供公共產(chǎn)品的方式也不同，方式正確與否很大程度上決定了公共產(chǎn)品的供給效率和效益。根據(jù)上述綜合評(píng)級(jí)結(jié)果可以認(rèn)識(shí)到政府原有管理方式的合理與否，并根據(jù)實(shí)際情況重新定位、分類，可以分為政府提供和市場(chǎng)提供兩大類，在政府提供的方式上，主要有三種情況，政府全額撥款，政府主導(dǎo)、市場(chǎng)輔助型，市場(chǎng)主導(dǎo)、政府輔助型。
三是信息反饋過程。最后一個(gè)過程就是信息反饋，也就是把績(jī)效評(píng)價(jià)和預(yù)算編制結(jié)合起來的過程。
這三個(gè)過程，各自有著不同的功能。其中，政府管理方式選擇過程、信息反饋過程對(duì)于整個(gè)項(xiàng)目管理，意義重大。但由于本文重點(diǎn)在于分析績(jī)效評(píng)價(jià)體系，因此，不作具體分析。本文的重點(diǎn)，就是根據(jù)我國(guó)政府項(xiàng)目運(yùn)行的實(shí)際，設(shè)計(jì)出一套可操作的項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系，這套體系的意義更在于評(píng)價(jià)當(dāng)前我國(guó)項(xiàng)目支出的績(jī)效管理狀況，有利于各部門合理確定各項(xiàng)目的目標(biāo)、績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效指標(biāo)等，為今后的預(yù)算管理改革提供基礎(chǔ)。
為此，按照“邏輯合規(guī)、管理有效、效益明顯”的原則，本文把項(xiàng)目支出預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系分為為如下五個(gè)層次：
第一層：子系統(tǒng)層。項(xiàng)目支出預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系是財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)總體系的第二子系統(tǒng)層。
第二層：要素層。是根據(jù)項(xiàng)目支出績(jī)效目標(biāo)確定的衡量目標(biāo)完成情況的標(biāo)準(zhǔn)，包括邏輯標(biāo)準(zhǔn)、管理標(biāo)準(zhǔn)和成果標(biāo)準(zhǔn)，這三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)之間有密切的聯(lián)系，每一標(biāo)準(zhǔn)下還有其相應(yīng)的構(gòu)成要素。
第三層：狀態(tài)層。是指能體現(xiàn)每個(gè)子系統(tǒng)特征的狀態(tài)結(jié)構(gòu)，一般而言，狀態(tài)層可以分為動(dòng)態(tài)和靜態(tài)兩個(gè)方面，根據(jù)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的特點(diǎn)，我們按靜態(tài)特征進(jìn)行分類。
第四層：變量層。采取可比、可測(cè)的變量體系來具體描繪狀態(tài)層的含義，從而度量這個(gè)狀態(tài)的績(jī)效。
第五層：指標(biāo)群。由于財(cái)政支出的復(fù)雜性，各要素需要通過一系列的指標(biāo)來進(jìn)行評(píng)價(jià)，在該體系的指標(biāo)群里，包括定量指標(biāo)和定性指標(biāo)。
六、結(jié)語
財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系涉及的內(nèi)容多、范圍廣，評(píng)價(jià)體系的推開還需要各部門的配合，評(píng)價(jià)內(nèi)容中各部門的績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效指標(biāo)的合理與否尤為重要，績(jī)效評(píng)價(jià)的最終落腳點(diǎn)也是通過各項(xiàng)績(jī)效指標(biāo)的評(píng)價(jià)來評(píng)價(jià)績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，從而確定與各部門及各項(xiàng)目相適應(yīng)的預(yù)算。由于篇幅有限，本文主要側(cè)重于提供一個(gè)基本思路，并引以為玉。
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