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淺談我國遺傳資源的行政保護現(xiàn)狀及對策的論文
21世紀是生物技術(shù)高速發(fā)展的時代，作為第三次科技革命發(fā)展的重要領(lǐng)域，生物技術(shù)(如轉(zhuǎn)基因技術(shù)、生物基因治療技術(shù)等)在推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、醫(yī)藥研發(fā)和工業(yè)原料生產(chǎn)等發(fā)揮越來越重要的作用，而生物技術(shù)的發(fā)展離不開豐富的遺傳資源作為支撐。因此，對遺傳資源的保護也就逐漸成為了各國政府關(guān)注的重要議題。我國遼闊的地域和復雜的生態(tài)條件使中國成為了世界上生物多樣性最為豐富的國家之一。據(jù)統(tǒng)計，國家種質(zhì)資源庫保存了39萬份作物種質(zhì)資源，長期保存數(shù)量位居世界第二位，我國擁有的物種數(shù)量占世界物總總數(shù)的10%以上。然而，我國豐富的遺傳資源在當前的國內(nèi)和國際環(huán)境中卻面臨十分不利的處境。一方面，快速發(fā)展的社會經(jīng)濟以破壞生態(tài)環(huán)境為代價“先污染后治理”的發(fā)展模式使很多遺傳資源的原生環(huán)境遭到破壞:另一方面，發(fā)達國家為支持和發(fā)展本國的生物技術(shù)，除了采用官方交換遺傳資源的方式外，更多的是采取一些優(yōu)惠政策，鼓勵本國的跨國公司以各種名目竊取或低價獲取中國的遺傳資源，更為不利的是對一些有重要商業(yè)價值的遺傳資源或與之相關(guān)的生物技術(shù)采取知識產(chǎn)權(quán)的方式加以保護，限制我國對這些遺傳資源的利用。
一、我國現(xiàn)行遺傳資源行政保護的概況
我國在不同時期根據(jù)生產(chǎn)和發(fā)展的需要制定了針對某種或某類具體遺產(chǎn)資源保護的系列法律法規(guī)《農(nóng)作物種質(zhì)資源管理辦法》,《種畜禽管理條例》、《野生藥材資源保護管理條例》、《中華人民共和國野生植物保護條例》、《水產(chǎn)苗種管理辦法》等，這些法律法規(guī)在一定程度上對保護我國的遺傳資源起到了重要作用，但是隨著經(jīng)濟發(fā)展和改革開放的深入，法規(guī)中的一些原則性規(guī)定使得執(zhí)行缺乏可操作性，尤其表現(xiàn)在遺傳資源利益分享方面。同時法規(guī)的滯后性也使得新出現(xiàn)的遺傳資源保護問題缺乏法律的規(guī)制，表現(xiàn)在缺乏對進出口遺傳資源的具體管理規(guī)定。
在行政機關(guān)設(shè)置上，現(xiàn)行保護遺傳資源的法律法規(guī)是根據(jù)不同類別的遺傳資源設(shè)置了相應的行政機關(guān)。農(nóng)業(yè)部、國家農(nóng)作物種質(zhì)資源委員會、畜牧行政主管部門、醫(yī)藥管理部門、野生植物行政主管部門等都是現(xiàn)行我國保護遺傳資源的行政機關(guān)，但不難發(fā)現(xiàn)，我國在設(shè)置保護遺傳資源的行政機關(guān)方面存在很大的問題。一方面，行政主體不明確，只是籠統(tǒng)的指出某一遺傳資源管理部門，沒有具體指明是哪個行政機關(guān)，這就容易產(chǎn)生權(quán)力的灰色空間，出現(xiàn)爭搶行政管理權(quán)和推卸責任現(xiàn)象。另一方面，缺乏遺傳資源行政機關(guān)的溝通機制，現(xiàn)行法律人多只規(guī)定了某一行政機關(guān)的職權(quán)，很少涉及與其他行政機關(guān)的分工和協(xié)作。
二、完善我國遺傳資源行政保護的建議
由于遺傳資源具有強外部性，遺傳資源保護制度中融合了公共政策的多元價值，因此，對遺傳資源的保護應堅持公法管制的前提下，實行有限的私法自治。具體而言，加強遺傳資源的行政保護應制定一部專門的遺傳資源獲取和惠益分享的行政法規(guī)、明確統(tǒng)一的遺傳資源行政管理機關(guān)和鼓勵支持社區(qū)行業(yè)協(xié)會發(fā)展。
(一)制定一部專門的遺傳資源獲取和惠益分享的行政法規(guī)
《生物多樣性公約》為各國保護本國遺傳資源的開發(fā)和利用確立了原則和框架，先后有50多個國家和地區(qū)已經(jīng)制定或正在制定遺傳資源獲取和惠益分享的法律。這些法律可以劃分為既有法律修訂模式、綜合性立法模式、專門立法模式以及超國家立法模式等四種類型。專門立法模式相比于其他三種類型具有立法效率高，節(jié)約立法成本和立法資源:便于行政主體對法律的實施和執(zhí)行以及方便遺傳資源利用者對法律的援引和遵守。就目前的情形看，專門立法模式符合我國的立法傳統(tǒng)，而且更易于付諸實施。在內(nèi)容上，該行政法規(guī)應涵蓋遺傳資源的獲取、遺傳資源的惠益分享、國家主管部門的職權(quán)和設(shè)置、檢測機制等，規(guī)范遺傳資源的引進和輸出，促進遺傳資源的收集、保存、研究和開發(fā)利用。
(二)明確統(tǒng)一的遺傳資源行政管理機關(guān)
現(xiàn)行管理遺傳資源的行政機關(guān)主要包括農(nóng)業(yè)部、林業(yè)局、衛(wèi)生部、科技部、海洋局等，各行政主體各司其職，沒有一個明確統(tǒng)一的遺傳資源行政管理機關(guān)。但是我國已經(jīng)成立了一個協(xié)調(diào)遺傳資源的保護和管理的部際聯(lián)席會議，該部際聯(lián)席會議由國家環(huán)�？偩譅款^，由國家發(fā)改委等17個部門組成。筆者認為，多元化的遺傳資源的行政管理主體不僅會增加行政負擔、減低行政效率，同時也會增加遺傳資源利用者的行政審批、行政許可等費用，不利于遺傳資源的開發(fā)和利用。我國可以借鑒印度的做法，設(shè)置一個專門的遺傳資源行政管理機關(guān)。根據(jù)我國目前的行政管理體制，該行政管理機關(guān)宜為國家環(huán)�？偩郑⒃谑�、自治區(qū)、直轄市設(shè)立地方環(huán)保部門。國家環(huán)�？偩种饕撠熤贫ūＷo和管理遺傳資源的方針、政策和法規(guī)，同時負責外國自然人、法人從我國境內(nèi)獲取遺傳資源的行政審批和進行行政許可:地方環(huán)保部門主要負責中國公民、法人為科學研究或商業(yè)利用而獲取遺傳資源的行政審批和行政許可:負責對我國遺傳資源的探查、收集、鑒定、評價及歸檔工作。同時，由于遺傳資源獲取與惠益分享涉及很多專業(yè)性知識，而負責審批獲取與惠益分享申請的行政官員通常并不具備這種專業(yè)知識。因此，為了使行政主體更好地實施行政行為，可以有針對性地吸收一些具有專業(yè)知識的法學、環(huán)境等方面的專家、學者，對相關(guān)遺傳資源的獲取及惠益分享提出專業(yè)建議。
(三)鼓勵支持遺傳資源所在社區(qū)行業(yè)協(xié)會發(fā)展
遺傳資源因為具有較強的外部性，單純依靠市場規(guī)律的調(diào)節(jié)會客觀上縱容“生物票」竊”行為，造成遺傳資源的流失:同時市場主體的趨利性和盲目性會讓他們選擇性的摒棄在當前看來利潤空間小的遺傳資源，從而影響遺傳資源的多元化，不利于生物多樣性的發(fā)展。但是，如果完全依靠行政主體的力量，就會讓遺傳資源的保護缺乏活力。2010年國務院發(fā)布的《中國生物多樣性保護戰(zhàn)略行動(2010一2030)》明確提出:研究促進自然保護區(qū)周邊社區(qū)環(huán)境友好產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，探索促進生物資源保護與可持續(xù)利用的激勵政策。因此，對遺傳資源的有效開發(fā)利用需要在行政主體的引導下，鼓勵社區(qū)行業(yè)協(xié)會發(fā)展，比如發(fā)展農(nóng)民合作社。農(nóng)民合作社在發(fā)展地方經(jīng)濟，促進農(nóng)民增收，保護農(nóng)業(yè)遺傳資源方面具有重要作用。
同時，支持社區(qū)行業(yè)協(xié)會發(fā)展也間接保護了遺傳資源所在社區(qū)人民的利益。這是因為在中國有一些遺傳資源是經(jīng)過很多代人對遺傳資源的保護、改良和創(chuàng)新才得以保存下來，這些遺傳資源凝結(jié)了社區(qū)所在勞動人民的智慧和汗水。發(fā)展社區(qū)行業(yè)協(xié)會可以讓社區(qū)內(nèi)的遺傳資源的經(jīng)濟價值進一步凸顯。而對于那些經(jīng)濟效益不高的遺傳資源，行政機關(guān)也應當通過一定程度的補償或其他優(yōu)惠政策，為社區(qū)行業(yè)協(xié)會保護遺傳資源提供幫助。
三、結(jié)論
對于遺傳資源的保護應在堅持公法管制的前提下實行有限的私法自治。單一私法調(diào)整無法克服契約雙方的機會主義傾向，不利于公共政策價值目標的實現(xiàn)。在這一行政立法的指導思想下，制定一部專門的遺傳資源獲取和惠益分享的行政法規(guī)。為了更好的施行這一行政法規(guī)，應明確統(tǒng)一的遺傳資源行政管理機關(guān)，建議改行政機關(guān)為國家環(huán)�？偩�，在地方設(shè)立地方環(huán)保部門，具體負責遺傳資源的開發(fā)和利用事項。同時，對遺傳資源的行政保護離不開社區(qū)行業(yè)協(xié)會的發(fā)展，行政主體應當采取經(jīng)濟補償或其他優(yōu)惠政策鼓勵和支持社區(qū)行業(yè)協(xié)會發(fā)展，讓遺傳資源的開發(fā)利用更具市場活力。
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