三江源生態(tài)保護建設工程實施困境與推進策略論文
三江源地區(qū)位于中國西部、青藏高原腹地，是黃河、長江、瀾滄江的發(fā)源地，也是我國重要的淡水資源補給區(qū)和生態(tài)安全屏障。受人類活動和氣候變化等影響，從20 世紀70 年代起，三江源地區(qū)草原沙化、冰川萎縮、水源涵養(yǎng)功能退化等問題日趨嚴重，生態(tài)安全問題日益突出。為加強三江源地區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護和修復，我國政府投入巨資、先后啟動了兩期三江源生態(tài)保護建設工程。作為西部大開發(fā)的骨干工程和一項國家戰(zhàn)略，三江源生態(tài)保護建設能否順利推進，不僅對源區(qū)人民具有重要意義，更對維護三江流域乃至國家生態(tài)安全具有重要作用。本文將立足于公共經(jīng)濟學和區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的角度，對三江源地區(qū)生態(tài)保護建設的戰(zhàn)略意義、工程實施效果及其存在問題進行深入系統(tǒng)的分析，以期為建立三江源生態(tài)保護建設的長效機制提供參考與借鑒。
一、三江源生態(tài)保護建設的重要意義
目前，對于三江源生態(tài)保護建設的認識，往往局限于其生態(tài)環(huán)境功能，但實際上三江源生態(tài)保護建設是一項具有多重意義的國家戰(zhàn)略。
首先，三江源生態(tài)保護建設是維護國家生態(tài)安全的重要舉措。三江源地區(qū)是我國淡水資源的重要補給區(qū)，水資源蘊藏量超過2 000 億立方米，長江總水量的 25%、黃河總水量的 49%、瀾滄江總水量的15%源自于此，有“中華水塔”之稱。長江流域、黃河流域是中華民族的起源，是中國經(jīng)濟社會最發(fā)達的地區(qū)，三江流域（ 長江、黃河、瀾滄江） 省市總?cè)丝诤?GDP 總量均占到了全國的90% 以上。因此，三江源地區(qū)承載了極其重要的生命負荷和經(jīng)濟社會發(fā)展負荷，保護好三江源的生態(tài)環(huán)境對于三江流域乃至整個中國的生態(tài)安全和可持續(xù)發(fā)展都具有重要意義。
其次，三江源生態(tài)保護建設將為我國主體功能區(qū)規(guī)劃的落實特別是限制開發(fā)區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)的可持續(xù)發(fā)展提供可資借鑒的經(jīng)驗。根據(jù)我國主體功能區(qū)規(guī)劃，國土空間被劃分為重點開發(fā)、優(yōu)化開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類。其中，限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)一般是關系到國家或區(qū)域生態(tài)安全的生態(tài)屏障區(qū)和自然保護區(qū)。如何平衡好這些限制開發(fā)區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)的保護與發(fā)展，是當前我國面臨的重要難題。從公共經(jīng)濟學的角度，三江源等生態(tài)屏障地區(qū)為流域地區(qū)乃至國家提供的是非競爭性、非排他性的生態(tài)財富和生態(tài)服務，具有典型的公共產(chǎn)品特征，理應由公共財政（ 包括中央財政和下游各地區(qū)財政） 來購買其生態(tài)財富和生態(tài)服務，共同維護好流域和國家的生態(tài)安全。因此，三江源地區(qū)的生態(tài)保護建設不僅對當?shù)厝嗣竦纳姘l(fā)展具有重要意義，更對其他類似地區(qū)特別是我國西部廣大的限制開發(fā)區(qū)和禁止制開發(fā)區(qū)的可持續(xù)發(fā)展具有先行探索意義。
第三，三江源生態(tài)保護建設將為探索不同利益主體之間的生態(tài)補償提供參考和借鑒。如何進行廣范圍、跨區(qū)域、不同主體間的生態(tài)補償，是一個極少有成功案例的世界性難題。三江源在生態(tài)保護建設過程中，同樣面臨如何確定其生態(tài)服務的受益者、受益范圍、受益大小，以及如何通過生態(tài)補償體現(xiàn)其生態(tài)價值的難題，其探索和實踐將為我國和世界其他地區(qū)建立生態(tài)保護的長效投入機制提供有益參考。
最后，三江源生態(tài)保護建設是中國參與全球環(huán)境保護、強化國際話語權的重要媒介。三江源及其所在的青藏高原是世界大江大河發(fā)育的集中地，是亞洲國家的江河之源。三江源區(qū)獨特的地形，阻截了西南氣流攜帶的大量水汽，形成了充沛的降水，對大江大河起著源頭補給和初始循環(huán)的作用。同時，三江源也是最重要的世界高原生物基因庫，有 9 個植被型、50 個群系、70多科、390 屬、1 700 多種植物，其中包括重點保護植物 34 種； 有各類野生動物396 種，其中國家級重點保護動物69 種； 對維護亞洲生態(tài)安全和世界生物多樣性具有重要意義。在生態(tài)外交日益成為國際外交重要內(nèi)容的今天，中國可以通過三江源生態(tài)環(huán)境保護，以水為紐帶，加強與瀾滄江下游、東南亞 5 國的生態(tài)合作與經(jīng)貿(mào)文化交流，進一步鞏固地緣政治。同時，樹立負責任大國的形象，提升在國際生態(tài)環(huán)境領域的地位和話語權。
二、三江源生態(tài)保護建設工程實施效果評估
為確保三江源生態(tài)保護建設工程實現(xiàn)其預定目標、發(fā)揮其重要作用，需要對工程實施情況進行動態(tài)評估，發(fā)現(xiàn)問題，及時反饋，以期為工程的順利推進提供參考。截止目前，我國先后啟動了兩期三江源生態(tài)保護建設工程。其中，一期工程于 2005 年啟動，2013 年完成。二期工程于 2014 年啟動，保護面積和規(guī)劃投資均擴大到一期工程的2 倍以上（ 具體見表1） ,是一期工程的延續(xù)和深化。由于二期工程剛剛啟動，本文將主要對一期工程的實施效果進行分析與評估。
三江源生態(tài)保護建設一期工程總投資 75 億元，覆蓋范圍包括青海省玉樹、果洛、黃南、海南 4 個藏族自治州、18 個自然保護區(qū)，總面積 15. 23 萬平方公里，主要內(nèi)容包括生態(tài)保護、農(nóng)牧民生產(chǎn)生活基礎設施、支撐項目三大工程和退牧還草、鼠害防治、草地保護、退耕還林、水土流失治理等 22 個子項目。2005-2013年一期工程實施期間，三江源地區(qū)累計完成封山育林 511 萬畝、退牧還草 5 671 萬畝、退耕還林近 10 萬畝、濕地保護 160 萬畝、黑土灘綜合治理 523 萬畝、地面及地下鼠害防治 11 781 萬畝和沙漠化防治 66 萬畝[1],同時配套開展了生態(tài)移民、基礎設施建設、新農(nóng)村建設和小城鎮(zhèn)建設等工作，取得了較為明顯的生態(tài)保護成效。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：
1. 水源涵養(yǎng)能力提升，流域供水能力加強。根據(jù)監(jiān)測，一期工程的實施使得三江源地區(qū)的水資源總量增加了約 85 億立方米，湖泊面積增加了 760 平方公里，濕地面積增加了 104 平方公里，草原生態(tài)系統(tǒng)水源涵養(yǎng)量增加了約 29 億立方米，由 2004 年的 169 億立方米提高到 2012 年的 198 億立方米，長江、黃河、瀾滄江的年出境水量比工程實施前的 2004 年增加了 20% 以上[2].
同時，水體質(zhì)量得到有效改善，長江、黃河、瀾滄江源頭干流水質(zhì)連續(xù) 8 年達到 II 類以上。上述數(shù)據(jù)說明，三江源生態(tài)保護建設工程使該地區(qū)水源涵養(yǎng)能力提升、水量增加、水質(zhì)改善，對于保護地區(qū)生態(tài)環(huán)境和保障長江、黃河、瀾滄江流域的水資源安全發(fā)揮了重要作用。
2. 草原退化得到初步遏制，水土保持能力提高。自 2005 年三江源生態(tài)保護建設工程實施以來，工程區(qū)域內(nèi)的植被明顯恢復，中等覆蓋度草地面積呈現(xiàn)穩(wěn)定態(tài)勢，高覆蓋度草地面積以每年 2 378 平方公里的速度增加； 黑土灘治理區(qū)的植被覆蓋度由治理前的 20%提高到 80%以上，大面積沙化地區(qū)的植被覆蓋度由治理前的不到 15% 提高到 38%.工程區(qū)內(nèi)的草原退化趨勢得到初步遏制，水土保持能力有所提高，特別是人工增雨工程對緩解荒漠化的作用尤為顯著。
3. 區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)改善，生物多樣性逐漸恢復。2005-2012年，三江源地區(qū)森林面積增加了 150 平方公里，工程區(qū)域內(nèi)草原植被覆蓋度提高了 11. 6 個百分點，植物種群得到有效保護，各種野生動物種群明顯增多[3].目前僅瑪多縣境內(nèi)的藏羚羊數(shù)量就已達到 4 萬只以上，比 10 年前增加了 1. 5 萬只； 藏野驢達到 3萬多頭，增加了 0. 2 萬頭； 巖羊達到 0. 7 萬只，增加了近 0. 5 萬只。區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)有所改善，生物多樣性正在逐漸恢復。
4. 城鄉(xiāng)基礎設施改善，農(nóng)牧民生產(chǎn)生活條件提升。加強基礎設施建設、改善農(nóng)牧民生產(chǎn)生活條件是三江源生態(tài)保護建設工程的重要組成部分。工程實施以來，三江源地區(qū)共完成生態(tài)移民 5. 6 萬人，建立了 86 個生態(tài)移民社區(qū)，改善了 23 個小城鎮(zhèn)的基礎設施條件，增加了 5 萬畝灌溉飼草料基地，投入了 3 000萬元生態(tài)移民創(chuàng)業(yè)扶持基金，解決了 13 萬人的飲水安全問題，農(nóng)牧民純收入年均增長 10%左右，吃水難、行路難、用電難、上學難、就醫(yī)難等民生問題都得到明顯改善。
5. 生態(tài)環(huán)保意識提高，生態(tài)文明理念增強。三江源生態(tài)保護工程實施以來，通過廣泛的宣傳、教育、培訓和各種生態(tài)工程的建設實踐，當?shù)馗刹咳罕妼訌娙吹貐^(qū)生態(tài)環(huán)境保護的認識有了明顯提高，參與生態(tài)環(huán)境保護建設的自覺性和積極性明顯增強，傳統(tǒng)過度放牧的“掠奪性”生產(chǎn)方式也發(fā)生很大改變。
三、存在的問題及其原因探析
盡管三江源地區(qū)的生態(tài)保護和建設工程已經(jīng)初見成效，工程區(qū)內(nèi)的生態(tài)環(huán)境也得到較為明顯的改善，但仍然存在著許多問題：
1. 生態(tài)環(huán)境惡化趨勢并未得到根本性遏制。一期工程實施以后，雖然工程區(qū)內(nèi)的生態(tài)環(huán)境有所改善，但據(jù)監(jiān)測，整個三江源地區(qū)的草地仍在以每年近 8 萬畝的速度退化和沙化，水土流失情況和荒漠化趨勢依然嚴峻。究其原因，一是生態(tài)恢復的艱巨性與資金投入的有限性矛盾使然。三江源地區(qū)的生態(tài)環(huán)境非常脆弱，歷史欠賬過多，生態(tài)恢復、保護與建設的成本高、任務重、難度大，需要長期、持續(xù)和穩(wěn)定的資金投入。目前，盡管國家已經(jīng)陸續(xù)投入大量資金，但總體上依然存在較大缺口，環(huán)境治理的速度跟不上生態(tài)退化的速度[4].二是生態(tài)建設的長期性與工程項目的短期性矛盾使然。生態(tài)環(huán)境的保護、恢復與建設是一個長期的、復雜的過程，但目前三江源地區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護主要是以階段性、項目式的工程建設為主，缺乏可持續(xù)的長效機制。
如國家從 1998 年開始實施的退耕還林、退牧還草等政策紛紛到期，根據(jù)《國務院關于完善退耕還林政策的通知》（ 國發(fā)[2007]25 號） ,還草補助期限僅為 2 年，而三江源地區(qū)的牧草生長周期很長，恢復原生草原植被大約需要 15 年甚至更長的時間。三是生態(tài)保護的整體性與具體建設的局部性矛盾使然。區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的保護建設要求整體性和協(xié)同性，但 2005 年啟動的`三江源生態(tài)保護與建設一期工程覆蓋面積只占三江源地區(qū)的 40%,尚有60% 的地區(qū)未能開展協(xié)同建設。二期工程雖然涵蓋了整個三江源地區(qū)，但生態(tài)保護建設資金多頭管理、分散使用、政出多門現(xiàn)象比較普遍，生態(tài)保護建設尚未形成合力，給區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的整體保護、整體建設帶來難度。四是特殊地理環(huán)境和全球氣候變化的影響使然。如生態(tài)保護建設工程實施以來，工程區(qū)內(nèi)的植被覆蓋度明顯提高，但由于高寒地區(qū)特殊的自然環(huán)境，那些對于水土保持更具意義的植被根系層卻恢復緩慢[5]; 又如全球氣候變暖使三江源地區(qū)的冰川融水增多、區(qū)域水量增加，但隨著冰川消融速度加快、雪線持續(xù)退縮，從長遠看，冰川對河流的補給可能經(jīng)歷先增后減的倒 U 型變化，使三江源地區(qū)未來的持續(xù)供水能力堪憂。
2. 生態(tài)移民“留不住、難致富”的難題亟待解決。三江源生態(tài)保護工程實施以來，先后有 5 萬多牧民實施了退牧搬遷，但其中相當一部分人面臨著“留不住、難致富”的困境。其原因主要在于： 一是生活補助低。圍欄禁牧、退牧還草等措施的實施，使眾多遷移牧民失去了放牧、養(yǎng)殖等基本生活來源，且很多日常生活必需品，如牛羊肉、牛奶、酥油等，由自給自足變?yōu)閷ν赓徺I，生活成本大幅提高。而三江源生態(tài)保護建設一期工程對每戶牧民僅給予每畝 5. 5 斤飼料糧、折合現(xiàn)金約 2. 5 元的補助，整體搬遷牧民每戶每年補貼 8 000 元、連續(xù)發(fā)放 10 年，補貼標準明顯偏低，不足以彌補其發(fā)展成本和生活成本的損失。二是就業(yè)能力弱。三江源地區(qū)的生態(tài)移民大部分以畜牧業(yè)為生，文化素質(zhì)低，勞動技能差，很多藏民講不好漢語，很難找到正規(guī)穩(wěn)定的工作和持續(xù)的經(jīng)濟收入來源[6 -7].三是接續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展難。三江源地區(qū)海拔高、氣候惡劣、地處偏遠、交通不便，生產(chǎn)建設和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的成本高，受生態(tài)保護的限制大，當?shù)厥袌鱿M能力不足且又遠離主要市場，接續(xù)產(chǎn)業(yè)和替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展困難，移民就業(yè)渠道十分狹窄。很多牧民特別是老一代牧民在搬遷后找不到工作，只好靠國家發(fā)放的退牧還草補助勉強維持生計，部分生態(tài)移民的生活水平出現(xiàn)較為明顯的下降。而且一旦退牧還草政策結(jié)束后，這些移民的長遠生計將會面臨更大困難。如果不能很好解決這個問題，未來這些移民可能存在回流的危險。
3. 生態(tài)補償機制尚需進一步完善。三江源地區(qū)生態(tài)保護所需資金巨大，必需建立完善的、多元化的生態(tài)補償機制，才能從根本上形成三江源生態(tài)保護建設的長效投入機制，對三江源的生態(tài)環(huán)境進行可持續(xù)的保護和建設，真正維護好其生態(tài)安全。
從目前來看，三江源地區(qū)的生態(tài)補償機制仍然存在許多問題。
一是補償主體單一。作為中國最重要的生態(tài)安全屏障和水源涵養(yǎng)區(qū)之一，三江源地區(qū)的生態(tài)效益惠及范圍廣、涉及主體多，但目前其生態(tài)補償資金主要來自于國家，體現(xiàn)其巨大生態(tài)價值的流域間、區(qū)域間、上下游之間的生態(tài)補償機制尚未建立。二是補償標準相對較低。2005-2013 年，國家為三江源生態(tài)保護和建設工程累計投資 75 億多元。但實際上，為保證長江、黃河的水質(zhì)和流量，三江源地區(qū)每年僅禁伐和休牧就要損失數(shù)十億元，生態(tài)補償與三江源地區(qū)放棄發(fā)展的成本相差很大[8].三是缺乏持續(xù)穩(wěn)定的利益補償機制。退牧還草、退耕還林補償?shù)日叨际菫榱送ㄟ^對生態(tài)移民進行經(jīng)濟補償而進一步促進生態(tài)環(huán)境保護，但目前這些政策大多以工程、項目的方式組織實施，具有明確的時限，缺乏延續(xù)性，存在較大變數(shù)和風險。
4. 專業(yè)化管理體系建設相對滯后。面對大規(guī)模的生態(tài)建設，三江源地區(qū)生態(tài)保護的專業(yè)化能力和管理體系建設明顯滯后。一是組織機構不匹配。實施三江源生態(tài)保護建設工程以來，當?shù)卣闹饕毮苡山?jīng)濟建設轉(zhuǎn)為生態(tài)環(huán)境保護，但政府的機構設置和承擔職能并沒有進行相應的改變。三江源辦公室等管理部門大多屬于負責項目實施的臨時性機構，生態(tài)環(huán)境保護缺乏有效的組織機構保障。二是專業(yè)化人才匱乏。生態(tài)環(huán)境保護是一項系統(tǒng)工程，需要大量的專業(yè)化人才，如生態(tài)監(jiān)控、草場管護、水土涵養(yǎng)、沙化治理、動植物保護等，同時地區(qū)建設如社區(qū)管理、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等也需要一支具有現(xiàn)代理念和專業(yè)素養(yǎng)的人才隊伍。而三江源地區(qū)地處偏遠、氣候惡劣、條件艱苦，很難吸引和留住人才，各類專業(yè)化人才都嚴重匱乏。三是管理措施不到位。特別是對退牧、禁牧出來的草場管理出現(xiàn)真空，既無相應的管理機構和管護人員，又缺乏必要的管理措施，禁牧區(qū)草場管護問題日見凸顯。
四、推進三江源生態(tài)保護建設的對策建議
三江源生態(tài)保護和建設二期工程的規(guī)劃目標是： 林草植被得到有效保護，生態(tài)惡化趨勢得到有效遏制，生物多樣性顯著恢復，農(nóng)牧民生產(chǎn)生活水平穩(wěn)步提高，生態(tài)系統(tǒng)步入良性循環(huán)[9].
根據(jù)上述目標，針對三江源地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護當前存在的問題，本文提出以下對策建議：
1. 創(chuàng)新生態(tài)保護模式，推動自然修復與人工修復相結(jié)合。從三江源地區(qū)以往的生態(tài)保護實踐來看，退耕還林、退牧還草、封禁管護、圍欄封育等措施對短期內(nèi)減輕草場負荷、增加地面植被、遏制土壤沙化發(fā)揮了很大作用。但從長期來看，一味強調(diào)“退、封、禁、圍”,單純使用人工修復手段，既缺乏科學性，阻隔了動物遷徙途徑、割裂了食物鏈條； 又不尊重自然規(guī)律，忽視了牛羊群、野生動物適度啃食、排便對草地牧場所起到的非常重要的強化與養(yǎng)育作用，其結(jié)果往往適得其反。因而，在三江源生態(tài)保護和建設過程中，必須尊重自然規(guī)律，堅持采用人工手段與自然修復相結(jié)合，逐步減少人為干擾，促進并最終實現(xiàn)自然生態(tài)系統(tǒng)的自我修復和動態(tài)平衡。
2. 建立生態(tài)移民的多元途徑，讓移民“穩(wěn)得住、能致富”.在三江源地區(qū)，當?shù)啬撩裢ㄟ^千百年的游牧活動，已經(jīng)成為草原生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分。三江源地區(qū)的生態(tài)惡化雖然是由于人類對自然資源的過度掠奪所引發(fā)，但如果因此而因噎廢食，通過大規(guī)模生態(tài)移民和簡單禁牧、制造無人區(qū)，就會從一個極端走向另一個極端。事實上，野生動物的采食量遠大于家畜，如一頭藏野驢的采食量大約相當于 6 只羊，如果缺少人類制約，野生動物無序增長，會對草原生態(tài)造成新一輪的破壞。因此，在生態(tài)移民的實踐過程中，要根據(jù)不同地區(qū)的不同情況采取靈活多元的移民模式。在空間上，要根據(jù)保護區(qū)、核心區(qū)、緩沖區(qū)、實驗區(qū)以及外圍區(qū)域自然生態(tài)的不同情況，科學制定移民規(guī)劃，引導牧民有序遷移，優(yōu)化人口空間布局，合理確定畜牧數(shù)量，促進草畜平衡、人與自然平衡； 在結(jié)構上，對于很難實現(xiàn)職業(yè)轉(zhuǎn)換的老一代牧民，可以通過定畜定量、減牧補貼、聘用為生態(tài)保護監(jiān)督員等措施，讓他們在合理放牧的過程中主動參與到草原生態(tài)的保護中來。對于知識結(jié)構較新、職業(yè)轉(zhuǎn)換相對容易的新一代牧民，可以通過加強職業(yè)培訓和定向勞務輸出等，引導他們走出去，向周邊城鎮(zhèn)乃至外省轉(zhuǎn)移和集聚，實現(xiàn)非農(nóng)化和異地城鎮(zhèn)化； 在措施上，可以一方面加強對遷移牧民的基礎教育、職業(yè)教育、生產(chǎn)技能培訓和就業(yè)指導等，提高他們自身的人力資本和就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力； 另一方面綜合運用財政補貼、稅費減免、創(chuàng)業(yè)扶持基金、產(chǎn)業(yè)引導基金、低息和貼息貸款等多種優(yōu)惠手段，促進生態(tài)旅游、鄉(xiāng)村旅游、特色文化產(chǎn)業(yè)、民族手工業(yè)、農(nóng)牧產(chǎn)品加工、藏藥藏香等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，積極拓寬生態(tài)移民的就業(yè)創(chuàng)業(yè)渠道，讓牧民“移得出、穩(wěn)得住、能致富”.
3. 建立健全財政轉(zhuǎn)移支付制度，形成生態(tài)補償?shù)拈L效機制。首先，要正確認識和充分體現(xiàn)三江源地區(qū)的生態(tài)環(huán)境價值，進一步加大中央財政轉(zhuǎn)移支付的力度，提高一般性轉(zhuǎn)移支付中的生態(tài)補償比例[10 -11],從實際出發(fā)，對因保護生態(tài)環(huán)境而造成的財政減收，應作為財政轉(zhuǎn)移支付的重要因素加以考慮，并盡可能減少或取消地方財政配套，使生態(tài)補償資金發(fā)揮最大效益。其次，應借鑒國際類似地區(qū)的先進經(jīng)驗，探索建立流域上、中、下游地區(qū)之間的生態(tài)補償機制，根據(jù)中、下游地區(qū)的用水分布、用水規(guī)模以及生態(tài)受益范圍，征收不同標準的生態(tài)補償基金，直接或通過第三方轉(zhuǎn)移支付給三江源地區(qū)，用于加強生態(tài)涵養(yǎng)、保護和建設。第三，可探索建立多元化的轉(zhuǎn)移支付方式，如人才支持、技術轉(zhuǎn)移、設備轉(zhuǎn)移、資產(chǎn)轉(zhuǎn)移、教育培訓轉(zhuǎn)移等，促進三江源地區(qū)的生態(tài)建設和經(jīng)濟發(fā)展。最后，應根據(jù)三江源不同地區(qū)的生態(tài)貢獻和生態(tài)保護建設需要，確定不同的資金分配和補償標準，立足整體層面，形成具有針對性和可操作性的多層次生態(tài)補償體系。
4. 加強專業(yè)化人才和管理隊伍建設，更多發(fā)揮市場機制的作用。根據(jù)三江源生態(tài)環(huán)境保護和建設需要，加快轉(zhuǎn)變政府職能，建立與主體功能相適應的新型管理機構和管理模式，圍繞履行生態(tài)環(huán)境保護和建設職能，建立區(qū)域獨特的績效考核指標和考核體系，積極引進和大力培養(yǎng)地區(qū)發(fā)展所需的各類專業(yè)化人才，形成與三江源生態(tài)恢復、生態(tài)保護、生態(tài)建設、綠色發(fā)展等任務相匹配的專業(yè)化、高效化的新型管理體系和人才隊伍。同時，改變以往政府大包大攬的生態(tài)建設模式，嘗試采用市場化手段，將市場機制引入到三江源地區(qū)的生態(tài)保護與建設中來，更多由經(jīng)濟實體負責生態(tài)項目的實施，同時完善配套政策，使生態(tài)項目效益與經(jīng)濟法人利益直接掛鉤，而政府則主要擔負引導、監(jiān)督與管理的職能。
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