美國水利工程規(guī)劃與評價論文
目前，有一種觀點認為，國家水資源管理部門及其興建的水利工程不能妥善地解決當前存在的水問題。
在20世紀，美國河流與水生態(tài)系統(tǒng)己發(fā)生了重大變化，包括自然過程變化、生物棲息地消失和本土種群減少。強大的既得利益者為現(xiàn)行的政策制度辯護，并試圖在河流系統(tǒng)的各種利益(例如水力發(fā)電、航運和蓄水等)的轉讓方面保持穩(wěn)定態(tài)勢。其他利益相關方則追求管理上的重大改變，要求更多地介入政策過程，要求管理機構更大的責任性和靈活性。管理機構既面對立法委任權、習慣勢力和與其他機構(各利益集團)部分一致甚至完全不一致的使命，又面對科學上和生態(tài)學上的不確定性，在執(zhí)行過程中經(jīng)�？ㄔ谶@兩者之間，往往頂多只能搞點小改革對付過去，情況最壞時，還要遭到所有利益相關方的尖銳批評。在某些情況下，由于供水緊張及州際河流沒有總體流域規(guī)劃使各州只注重自身利益，妨礙了地區(qū)合作與水的可持續(xù)利用。盡管投入了不少人力物力來避免出現(xiàn)這樣的問題，但這些問題依然存在。在這種情況下，怎樣做才能達到目的呢?
指導美國水資源管理部門未來開展水利工程規(guī)劃工作的是一部詳細而廣泛的“事前”(預測性的)規(guī)劃框架指南。相反，幾乎沒有正式的“事后評價”(回顧性的)工程管理指導方針。盡管在未來規(guī)劃與運行中借鑒過去獲得的成果可能會帶來不少好處，但是管理部門往往不愿采用過去積累下來的事后評價經(jīng)驗，其原因有:①公眾對在建工程的批評往往使工程支持者不愿對工程影響進行研究;②管理者往往避免這種方式，以否定的眼光來看待事后評價或者認為事后評價太花錢;③水利工程的影響并不總是很明顯或容易搞清楚;④單個機構中很少具備全面評價一座工程或一個項目所需的多學科人才。就美國個別的水利工程，對水利機構、政策及項目正式進行事后評價也受到了限制。
水利工程或項目實施后，經(jīng)濟、環(huán)境及社會狀況都可能發(fā)生重大變化。例如，20世紀50~60年代，美國西部的許多大壩最初是為發(fā)電而興建的，然而，隨著社會與經(jīng)濟狀況的變化，現(xiàn)在那些大壩常常要滿足更為廣泛的需要，包括保持河內(nèi)流量與娛樂。盡管這些大壩的運行與國家水政策發(fā)生了一些變化，但是，這些變化跟不上環(huán)境與社會狀況的變化，因此對水資源的可持續(xù)利用產(chǎn)生了不利影響。雖然正式的事后評價本身不能防止或恢復退化的生態(tài)系統(tǒng)，但它為確定是否有必要對運行進行調(diào)整以及如何調(diào)整提供了一種標準方法。
隨著社會目標與環(huán)境狀況的發(fā)展，對水利工程和項目要作適當調(diào)整。國際大壩委員會指出：大壩及其運行范圍不能視作靜止不變的……在工程使用壽命期內(nèi)，管理與運行工作必須適應環(huán)境的不斷變化，并必須處理突出的社會問題。
限制使用水利工程和項目的事后評價獲得的成果是美國水利政策制定的一個盲點。定期進行事后評價對確定工程是否達到預期目標、資源分配是否合理是非常必要的。如果沒有這種信息，就會不清楚如何對運行情況與政策進行適當調(diào)整，從而有可能妨礙組織學習并使組織認識僵化。
《原則與指南》中規(guī)定的6步驟過程把一座水利工程設想為一個線性過程的事件:程序以最終選出最佳工程方案結束。工程后來的運行常常沒有正式的環(huán)境監(jiān)測和工程綜合評價指南加以指導。
政策科學為水利工程評價提供了一些可供選擇的觀點。政策科學的起源可追溯到20世紀20年代芝加哥大學查爾斯。梅利阿姆(CharlesMerriam)的工作與教學。哈羅德。拉斯韋爾(HaroldLasswell)于1950年發(fā)表的《政策科學》是該學科的里程碑，他提出了政策分析框架方法，如下為經(jīng)布魯爾(Brewer)和德隆(deLeon)修改后的方法:①開始;②估算;③選定;④實施;⑤評價;⑥結束。
《原則與指南》中的6步驟規(guī)劃過程與該政策框架法中的1~3步對應(例如，《原則與指南》第6步“選定推薦方案”對應于布魯爾一德隆框架法中的第3步“選定”)，但布魯爾一德隆提出的政策方法還包括了實施、評價與結束3個步驟。將水利工程管理視作包括‘評價”(步驟5)的政策方法可以促進事后評價策略并有助于將學到的經(jīng)驗融入未來的政策與規(guī)劃。布魯爾一德隆法在政策科學界眾所周知，但還有一些人也提出了其他政策分析框架方法。例如，圖2所示的澳大利亞政策分析家定義的政策模型。該政策模型的循環(huán)性與《原則與指南》中規(guī)定的規(guī)劃過程(圖1)形成了鮮明的對比。評價一直是社會科學調(diào)查的重要組成部分。除了拉斯韋爾在政策科學中所做的工作和阿斯切爾與海利的研究之外，地理學家吉爾伯特懷特(GilbertWhite)提倡在水與環(huán)境管理計劃中采用了事后評價。哲學家與教育家約翰。杜威(JohnDewey)也強調(diào)過去的經(jīng)驗在解決社會問題中的`價值。有幾種專業(yè)的評價雜志，有關資源管理評價方面的文獻正在不斷増加。
在美國聯(lián)邦政府內(nèi)，1993年施行的《政府績效與成果考核法》(GPRA)要求聯(lián)邦管理部門提交年度績效計劃、年度報告及5a戰(zhàn)略規(guī)劃，同時還強調(diào)了需要采用能夠評價聯(lián)邦科學與技術研究投資的方法。GPRA要求政府機構將成果上報但卻沒有對單個工程評價或后來發(fā)生的政策變化提供詳細的指導原則。也可以看出，對全美國河系的評價趨向于采用聯(lián)邦政府級評價，因為美國聯(lián)邦科學與管理機構正在積極介入生態(tài)系統(tǒng)監(jiān)測。在密西西比河上游，美國陸軍工程師團與內(nèi)務部共同提出了環(huán)境管理計劃(EMP)。自1986年起，EMP就己收集了密西西比河流域上游大量的生態(tài)資料，并對其進行了評價。在科羅拉多河，內(nèi)務部提出了格蘭特峽(位于亞利桑那州弗拉格斯塔夫)監(jiān)測與研究計劃，監(jiān)測格倫峽壩下科羅拉多河生態(tài)系統(tǒng)的變化。在密蘇里河上，內(nèi)務部資助哥倫比亞(密蘇里)環(huán)境研究中心，評價自然環(huán)境變化對水生與陸上生態(tài)系統(tǒng)的影響。內(nèi)務部還提出了密蘇里河生態(tài)系統(tǒng)監(jiān)測計劃。這些行動都說明，在聯(lián)邦政府與科學界越來越重視自然資源政策評價。美國水利政策的現(xiàn)狀特征是:意見分歧很大、當事人不滿、聯(lián)邦政府制定的計劃與其應負的職責不協(xié)調(diào)、生態(tài)系統(tǒng)健康下降以及聯(lián)邦與州管理部門面臨法律的挑戰(zhàn)。管理部門為扭轉這種狀況所作的努力常常遇到很大的阻力。同時，爭議加劇、生態(tài)系統(tǒng)健康持續(xù)下降、許多水政策爭議與難題仍然未得到解決。
美國水資源規(guī)劃與評價過去的重點都放在擬建工程產(chǎn)生的潛在效果方面。相比之下，對美國水利工程與項目進行正式事后評價卻受到許多限制。工程與項目正式的事后評價數(shù)量有限可能成為美國水利政策制定的盲區(qū)，它可能阻礙其政策進程。
聯(lián)邦政府制定的《原則與指南》描述了擬建工程規(guī)劃的詳細框架方法，但沒有制定評價水利工程與項目效果類似的指南。美國的水利項目應該從過去重點把水利工程作為呈直線關系的孤立事件向重點放在適應社會特性與環(huán)境狀況變化的重復政策過程拓展。這對于工程實施后社會經(jīng)濟狀況發(fā)生變化、工程用途發(fā)生轉變的情況是特別重要的。
適應性管理實例強調(diào)了重復評價過程，但不能消除有爭議的政策決策。適應性管理不是單純地依靠科學監(jiān)測，它還包括組織學習和根據(jù)評價結果進行調(diào)整。要達到合理公正的調(diào)整不僅要花很大的代價，而且還費時費力。對工程與項目獨立進行評價是解決法律分歧、科學政策問題的關鍵。獨立的、多學科的咨詢團在設計評價框架方法、指導評價工作方面將發(fā)揮重要的作用。
拓展水利項目與水利工程的事后評價與政策制定的范圍有望解決美國水資源存在的難題和困境。這些建議本身并不會使美國軟弱無力的水政策結束，但如果得以實施，它們可以提高國家水利工程、政策和機構適應環(huán)境與社會變革的靈活性。
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