當代我國行政自由裁量權(quán)的司法控制縷析論文

　　摘 要行政自由裁量的“自由性”和“封閉性”特點決定了它更易受權(quán)力、金錢等非客觀因素的影響而導(dǎo)致枉法、濫用自由裁量權(quán),這嚴重影響了法律適用的公正和公平。為此,了解自由裁量權(quán)的內(nèi)涵基礎(chǔ)至關(guān)重要；其次，熟悉其不合理的表現(xiàn)形式也必不可少；最后，提供控制的辦法也刻不容緩�？刂谱杂刹昧繖�(quán)的核心是健全行政立法；強化監(jiān)督主體的監(jiān)督作用十分重要；健全行政程序以達到防止濫用權(quán)力必不可少；最后，提高執(zhí)法人員的素質(zhì)也勢在必行。

　　關(guān)鍵詞行政自由裁量權(quán) 不合理表現(xiàn) 司法控制 思路縷析

　　1 行政自由裁量權(quán)的內(nèi)涵界定

　　行政自由裁量權(quán)是行政法學理論研究的重要課題,學術(shù)界對其界定也是眾說紛紜,如英國著名的法官霍爾斯伯勛爵在一個案件中提出：“自由裁量是指任何事情應(yīng)在當局自由裁量權(quán)范圍內(nèi)去行使，而不是按照個人觀點行事，應(yīng)按照法律行事，而不是隨心所欲。它應(yīng)該是法定的和固定的，而不是獨斷的、模糊的、幻想的，它必須在所限制的范圍內(nèi)行使�！钡聡�行政法學者哈特穆特·毛雷爾認為：“行政機關(guān)處理同一事實要件時可以選擇不同的處理方式，構(gòu)成裁量。法律沒有為同一事實要件只設(shè)定一種法律后果，而是授權(quán)行政機關(guān)自行確定法律后果，例如設(shè)定兩個或兩個以上的選擇，或者賦予其特定的處理幅度�！蓖趺麚P指出：“自由裁量是指行政機關(guān)對于作出何種決定有很大的自由，可以在各種可能采取和行動方針中進行選擇，根據(jù)行政機關(guān)的判斷采取某種行動或不采取某種行動。也可能是執(zhí)行任務(wù)的方法、時間、地點或側(cè)重面，包括不采取行動的決定在內(nèi)。”不過，可以得出，與羈束性行政行為相比,自由裁量行為更容易被濫用。因為“一切有權(quán)力的人都很容易濫用權(quán)力,這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直遇到有界限的地方才休止。”所以,對于行政主體而言,行使裁量權(quán)應(yīng)當外受不得超越裁量權(quán)限的限制,內(nèi)受該法定目的與權(quán)力不得濫用原則的拘束。但是,屢見不鮮的濫用行政自由裁量權(quán)和超越行政自由裁量權(quán)的現(xiàn)象,不斷消彌著我們對行政主體自我控制機制的信念,要控制行政自由裁量權(quán)就更多地轉(zhuǎn)向依靠有效的司法審查機制上。

　　2 行政自由裁量權(quán)不合理的表現(xiàn)形式

　　2.1 自由裁量行為前后不一致

　　行政機關(guān)及其工作人員基于法律的規(guī)定和立法目的的要求,為使社會生活形成一種比較穩(wěn)定的秩序,采取措施時,其同樣的措施應(yīng)針對事實、情節(jié)以及后果相似的行為,是管理相對人能夠預(yù)知自己行為的后果,同時也表現(xiàn)行政機關(guān)的公正行政。由于行政機關(guān)及其工作人員在作出選擇和決定時考慮本單位、本地區(qū)的利益以及考慮到某個人的政治、經(jīng)濟等社會背景,對同樣的事情或行為處理起來區(qū)別對待,前后不一致。

　　2.2 法律法規(guī)或?qū)Ψ�律法�?guī)作擴大或縮小的解釋

　　在有些法律法規(guī)中,立法彈性較大,意味著行政機關(guān)適用時有一定選擇和解釋的自由。行政機關(guān)在選擇和解釋這些彈性規(guī)定時,必須根據(jù)法律法規(guī)的立法精神和目的,遵循慣例和先例,使之成為有一定標準和原則的規(guī)則。只有這樣,社會才能穩(wěn)定正常,行政管理相對人對行政機關(guān)活動的預(yù)測才會有一定的標準或參照系數(shù)。否則,就會形成行政機關(guān)對自由裁量權(quán)的濫用。

　　2.3 裁量行為畸輕畸重

　　所謂畸輕畸重是指在法律規(guī)定的范圍和幅度內(nèi)選擇明顯有失公正的措施。我國很多的法律法規(guī)中都授權(quán)行政機關(guān)在法定的范圍、幅度和數(shù)量內(nèi)有自由選擇的方式。行政機關(guān)的處罰措施應(yīng)公平地施加于相對人,才能使自由裁量行為與相對人的具體情況形成一定的比例,做到標準基本統(tǒng)一、合理公正。否則,就會出現(xiàn)行政機關(guān)的具體措施與相對人的具體情況間的畸輕畸重,造成自由裁量權(quán)的濫用。

　　2.4 拒絕或者拖延履行職責

　　保護公民、法人或者其他組織的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)以及其他合法權(quán)益是行政機關(guān)的職責,法律法規(guī)通常有一定時限的要求。而對行政相對人來說,要求行政機關(guān)履行法定職責則是一種權(quán)利,由于權(quán)利的行使而沒有行政機關(guān)職責的保護,特殊情況下將會給相對人個人或國家和社會利益造成不可彌補的損失。因此,行政機關(guān)應(yīng)該根據(jù)相對人的具體情況或法律規(guī)定的時限積極地履行法定職責。否則,因其失職會形成對自由裁量權(quán)的濫用。

　　3 對自由裁量權(quán)實施法律控制的基本思路

　　3.1 完善和健全行政立法，從法律源頭上加強對行政自由裁量權(quán)的控制

　　首先，要在立法上對行政自由裁量權(quán)行使的條件、運用的范圍、裁決的幅度、事實要件的確定標準等做出準確、科學的規(guī)定，以便于具體操作起來能夠適度把握，盡量做到明確、具體，以減少主觀隨意性。尤其是對涉及到公民合法權(quán)益的條款，更應(yīng)抓緊制定與《行政訴訟法》相配套的有關(guān)法律、法規(guī)，如行政機關(guān)組織法、行政程序法、行政復(fù)議法等等。其次，應(yīng)注重行政法律、法規(guī)的解釋，以彌補法律法規(guī)的缺漏。再次，應(yīng)加強制度建設(shè)，對行政自由裁量權(quán)的行使進行必要的制度規(guī)范，以達到保證自由裁量權(quán)的行使符合法的授權(quán)目的。在現(xiàn)階段，以下制度宜盡快建立起來：①指明事實依據(jù)的制度。即行政主體在行使自由裁量權(quán)時，必須對做出決定的事實依據(jù)給予具體說明。這是防止行政主體超越職權(quán)范圍，督促行政主體慎重使用自由裁量權(quán)的有效辦法。②說明理由的制度。這是指行政主體利用自由裁量權(quán)做出決定時，必須說明做出該決定的具體原因及政策依據(jù)，尤其是對當事人的利益有較大影響的行政行為，當事人有權(quán)要求行政主體對其決定說明理由，從而有效抑制行政主體行使自由裁量權(quán)的任意性。③權(quán)力與利益相分離的制度。權(quán)力一旦與利益掛鉤則必然導(dǎo)致執(zhí)法的不公，所以，必須對權(quán)力與利益進行必要的分離，并使之制度化。只有如此，執(zhí)法部門才能公正、無私地進行執(zhí)法。

　　3.2 強化各類監(jiān)督主體的功能，完善監(jiān)督制約機制，將行政自由裁量行為置于法律、法規(guī)的約束之下

　　從行政主體的外部看，主要有權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督、司法機關(guān)的監(jiān)督、輿論監(jiān)督和群眾監(jiān)督等等。在眾多的監(jiān)督中，權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督最具有權(quán)威性。應(yīng)該在權(quán)力機關(guān)內(nèi)部建立專門監(jiān)督機構(gòu)，以擔負起日常監(jiān)督工作的任務(wù)，以提高權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督力度；制定監(jiān)督法規(guī)，把權(quán)力機關(guān)所具有的監(jiān)督權(quán)進一步程序化、法律化，以確保監(jiān)督工作有法可依；加強權(quán)力機關(guān)的質(zhì)詢權(quán)、評議權(quán)、罷免權(quán)等的落實，以提高監(jiān)督質(zhì)量和效果。司法機關(guān)監(jiān)督要合理劃分司法機關(guān)和行政執(zhí)法機關(guān)的權(quán)限，保證司法機關(guān)依法獨立地對行政執(zhí)法過程中的犯罪行為進行審理判決。輿論監(jiān)督當前很有必要盡快出臺新聞監(jiān)督方面的法律，依法保障新聞輿論的調(diào)查、報道和批評的權(quán)利，明確新聞工作者的義務(wù)和責任，使其更好地依法履行監(jiān)督職責。在我國行政監(jiān)督體系中，群眾監(jiān)督是基礎(chǔ)和力量的源泉，為了使群眾監(jiān)督的功能得到充分發(fā)揮，需要強化群眾監(jiān)督的法律保障，通過立法明確群眾監(jiān)督的權(quán)限和程序，使之能夠依法行使監(jiān)督權(quán)；另外，“還要完善群眾信訪舉報的體系和網(wǎng)絡(luò)，健全舉報獎勵反饋機制，以便從制度上保證言路暢通，舉報有門，保護舉報者的合法權(quán)益�！痹诟愫猛獠勘O(jiān)督的同時，還要加強和完善行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督機制。各地區(qū)、各部門一定要采取得力措施使監(jiān)察、審計、財政等各種內(nèi)部監(jiān)督制度有效地運作起來，及時糾正和嚴肅查處違法違紀行為和自由裁量中的不正當行為。當前，尤其需要抓好行政復(fù)議法的貫徹落實。充分發(fā)揮行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督的作用，對保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，保障行政主體依法行政自由裁量僅，加強廉政建設(shè)，密切政府與人民群眾的關(guān)系，提高行政機關(guān)的工作質(zhì)量，均具有重要意義。

　　3.3 健全行政程序法，保障相對人的合法權(quán)利

　　行政自由裁量權(quán)的運行態(tài)勢表明，行政自由裁量權(quán)出現(xiàn)負效應(yīng)是因為它的逆向運行或越軌運行，即不按預(yù)先設(shè)置的方式、方法、步驟運行。從這個角度講，“行政程序是為行政權(quán)力運行設(shè)置的一種安全裝置。”“程序的實質(zhì)是管理和決定的非人情化，其一切布置是為了限制恣意、專斷和（任意）裁量。”這些都表明了行政程序在制約行政權(quán)，保障民主自由，防止專斷中的重要作用。行政程序是規(guī)范行政自由裁量權(quán)的一種重要手段。行政程序一旦設(shè)定并法律化后，一方面作為行政自由裁量權(quán)的享有者、行使者的行政主體在選擇行為方式、方法及步驟時必須遵循程序之規(guī)定，即按行政程序規(guī)定的方式、方法和步驟去作為，否則就要承擔違反程序之法律責任。另一方面，作為權(quán)利客體的行政相對人，有權(quán)要求行政主體按法定之程序順序行為，從而從反方向督促行政主體合理行使自由裁員權(quán)。使行政相對人既懂得以實體規(guī)則保護自己的合法權(quán)益，又學會運用程序規(guī)則不使自己的權(quán)利被侵犯、義務(wù)不被加重，在我們這樣一個重實體輕程序傳統(tǒng)的國家有著重要意義。所以，不斷健全我國的調(diào)查制度、回避制度、聽證制度、告知制度、信息公開制度、時效等制度，有利于制約行政權(quán)，保障民主自由，防止行政專斷，以保護相對人的合法權(quán)利。

　　3.4 注重執(zhí)法隊伍建設(shè)，提高執(zhí)法人員的素質(zhì)

　　執(zhí)法人員素質(zhì)的高低，直接關(guān)系到自由裁量的準確度，關(guān)系到法律的尊嚴和命運。我們要把加強執(zhí)法隊伍建設(shè)作為改善執(zhí)法狀況的重要環(huán)節(jié)常抓不懈，促使執(zhí)法人員的政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)有實質(zhì)性的提高。為此，一要加強對執(zhí)法人員的政治思想教育，突出抓好引導(dǎo)執(zhí)法人員樹立公仆觀和服務(wù)觀。二要推行執(zhí)法人員任職資格考試制度，只有考試合格者才能進入行政執(zhí)法機關(guān)任職，切實保證執(zhí)法人員具有較高的業(yè)務(wù)素質(zhì)。三要加強對執(zhí)法人員的培訓(xùn)，要針對不同的對象，進行多層次、多方式的培訓(xùn)，使執(zhí)法人員熟練掌握與自己工作密切相關(guān)的法律、法規(guī)和規(guī)章，為履行好自己的職責，奠定堅實的基礎(chǔ)。四要推行競爭上崗制度，以此來增強執(zhí)法隊伍的活力和執(zhí)法人員的能力，提高執(zhí)法水平，做到公正執(zhí)法。綜合上述,行政自由裁量權(quán)范圍的擴展是社會發(fā)展的必然趨勢,然而,這種趨勢也不可避免地帶來侵犯公民合法權(quán)益的機會增多。通過法律的有效控制裁量權(quán)的“自由”空間,將行政自由裁量權(quán)限定在既合法又合理的范圍以內(nèi),是實現(xiàn)法治目標的重要條件之一。

　　參考文獻

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