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當(dāng)前行政訴訟檢察監(jiān)督范圍的局限性及其拓展論文
一、《行政訴訟法》規(guī)定的行政訴訟檢察監(jiān)督范圍。
關(guān)于行政訴訟檢察監(jiān)督范圍，《行政訴訟法》在總則和分則審判監(jiān)督程序中都有相應(yīng)規(guī)定�？倓t中規(guī)定“人民檢察院對(duì)行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督”; 而在分則審判監(jiān)督程序中規(guī)定了抗訴、檢察建議等監(jiān)督方式①。
抗訴是人民檢察院對(duì)行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督的主要方式。人民檢察院組織法第 18 條第 1 款規(guī)定： “最高人民檢察院對(duì)于各級(jí)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決和裁定，上級(jí)人民檢察院對(duì)于下級(jí)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決和裁定，如果發(fā)現(xiàn)確有錯(cuò)誤，應(yīng)當(dāng)按照審判監(jiān)督程序提出抗訴。”與之相對(duì)應(yīng)，《行政訴訟法》對(duì)抗訴案件的范圍、抗訴案件的來(lái)源和抗訴事由以及抗訴的程序等問(wèn)題都作出明確規(guī)定。
關(guān)于抗訴案件的范圍，體現(xiàn)在對(duì)生效判決、裁定和調(diào)解書的抗訴上。人民檢察院對(duì)已經(jīng)發(fā)生法律效力的行政判決進(jìn)行抗訴，是行政訴訟檢察監(jiān)督最主要的方式。但是，裁定的適用范圍比較寬，人民檢察院對(duì)哪些裁定可以抗訴，是否所有的裁定都可以抗訴，《行政訴訟法》和《民事訴訟法》都沒有明確②。不過(guò)，2011 年 3 月最高人民法院和最高人民檢察院制定的《關(guān)于對(duì)民事審判活動(dòng)與行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督的若干意見（ 試行） 》第 5 條第 2 款規(guī)定： “人民檢察院發(fā)現(xiàn)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的行政判決和不予受理、駁回起訴、管轄權(quán)異議等行政裁定，有《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第六十四條規(guī)定情形的，應(yīng)當(dāng)提出抗訴�！雹垡虼�，筆者認(rèn)為，人民檢察院可提出抗訴的裁定的范圍是“不予受理、駁回起訴、管轄權(quán)異議”這三種裁定類型，這三種裁定中的前兩項(xiàng)裁定涉及當(dāng)事人的實(shí)體權(quán)利，而管轄權(quán)異議的裁定對(duì)當(dāng)事人實(shí)體權(quán)利的影響重大，所以允許當(dāng)事人對(duì)一審法院作出的此三項(xiàng)裁定提起上訴。至于檢察機(jī)關(guān)是否可以對(duì)其他裁定進(jìn)行抗訴，需要在司法實(shí)踐中進(jìn)一步探索。另外，《行政訴訟法》為了保證調(diào)解合法，明確檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)調(diào)解書損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的，應(yīng)當(dāng)提起抗訴。
根據(jù)《行政訴訟法》第 101 條的規(guī)定，人民檢察院抗訴案件的來(lái)源主要是當(dāng)事人向人民檢察院提出的申訴。
“當(dāng)事人就下列情形，可以向人民檢察院申請(qǐng)抗訴： 一是人民法院駁回再審申請(qǐng)的； 二是人民法院逾期未對(duì)再審申請(qǐng)進(jìn)行裁定的； 三是再審判決、裁定明顯錯(cuò)誤的。人民檢察院對(duì)當(dāng)事人的申請(qǐng)應(yīng)當(dāng)在三個(gè)月內(nèi)進(jìn)行審查，作出提出或者不予提出抗訴的決定。”①另外，如果當(dāng)事人過(guò)了六個(gè)月申請(qǐng)?jiān)賹彽钠谙蓿J(rèn)為生效裁判符合法律規(guī)定的再審事由，也可以向人民檢察院提出申訴。同時(shí)，人民檢察院在沒有當(dāng)事人申訴的情況下，從其他渠道發(fā)現(xiàn)行政案件的判決、裁定符合再審事由，也可以向人民法院提出抗訴。另外，《行政訴訟法》第 91 條規(guī)定了 8 項(xiàng)當(dāng)事人申請(qǐng)?jiān)賹彽氖掠散�，�?8 項(xiàng)再審事由顯然也是人民檢察院的抗訴事由。
需要注意的是，對(duì)一審后未上訴而生效的案件，《關(guān)于對(duì)民事審判活動(dòng)與行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督的若干意見（ 試行） 》第 4 條規(guī)定： “當(dāng)事人在一審判決、裁定生效前向人民檢察院申請(qǐng)抗訴的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)告知其依照法律規(guī)定提出上訴。當(dāng)事人對(duì)可以上訴的一審判決、裁定在發(fā)生法律效力后提出申訴的，應(yīng)當(dāng)說(shuō)明未提出上訴的理由； 沒有正當(dāng)理由的，不予受理�！雹蹖�(duì)于抗訴的程序，《行政訴訟法》明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)的抗訴是對(duì)生效行政判決、裁定的抗訴原則上實(shí)行“上級(jí)抗”,即由上級(jí)人民檢察院對(duì)下級(jí)人民法院生效的行政判決、裁定向與上級(jí)檢察院同級(jí)的人民法院提出抗訴。地方各級(jí)人民檢察院發(fā)現(xiàn)同級(jí)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定有本法第 91 條規(guī)定情形之一的，可以提請(qǐng)上級(jí)人民檢察院向同級(jí)人民法院提出抗訴。而最高人民檢察院則可以進(jìn)行“同級(jí)抗”,即最高人民檢察院對(duì)最高人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)有本法第91 條規(guī)定情形之一的，有權(quán)向最高人民檢察院提出抗訴。
另外，有關(guān)人民法院對(duì)人民檢察院抗訴作出再審裁定的期限和檢察機(jī)關(guān)如何對(duì)生效的再審判決、裁定提出抗訴的問(wèn)題，根據(jù)《行政訴訟法》第 101 條的規(guī)定，從而適用現(xiàn)行《民事訴訟法》的有關(guān)規(guī)定。
檢察建議有別于抗訴�？乖V必然引起再審，而檢察建議不必然引起再審�！叭嗣穹ㄔ菏盏皆賹彊z察建議后，應(yīng)當(dāng)在三個(gè)月內(nèi)進(jìn)行審查并將審查結(jié)果書面回復(fù)人民檢察院。人民法院認(rèn)為需要再審的，應(yīng)當(dāng)通知當(dāng)事人。人民檢察院認(rèn)為人民法院不予再審的決定不當(dāng)?shù)�，�?yīng)當(dāng)提請(qǐng)上級(jí)人民檢察院提出抗訴�！雹芰硗�，為糾正審判人員在審判監(jiān)督程序以外的其他審判程序中的違法行為，各級(jí)人民檢察院有權(quán)向同級(jí)人民法院提出檢察建議，只是沒有規(guī)定人民法院對(duì)“其他檢察建議”的回復(fù)問(wèn)題⑤。
二、行政訴訟檢察監(jiān)督的范圍與行政檢察職能。
我國(guó)《憲法》第 129 條和第 131 條明確規(guī)定： “中華人民共和國(guó)人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”、“人民檢察院依法獨(dú)立行使檢察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉”.因此，檢察機(jī)關(guān)根據(jù)法律授權(quán)，運(yùn)用法律規(guī)定的手段對(duì)法律的實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)察、督促。法律監(jiān)督權(quán)作為國(guó)家權(quán)力的一部分，由人民檢察院專門行使，法律監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)的專門職責(zé)，它不同于其他一切社會(huì)活動(dòng)主體都能進(jìn)行的一般性監(jiān)督。按照憲法和法律的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行法律監(jiān)督的手段是由法律特別規(guī)定的。
如對(duì)職務(wù)犯罪立案?jìng)刹�、�?duì)刑事犯罪提起公訴，以及對(duì)訴訟過(guò)程中違反法律的情況進(jìn)行監(jiān)督等，都是只有檢察機(jī)關(guān)才有權(quán)使用的監(jiān)督手段①。因此，“對(duì)訴訟過(guò)程中違反法律的情況進(jìn)行監(jiān)督”是檢察監(jiān)督的當(dāng)然之義。
長(zhǎng)期以來(lái)，檢察機(jī)關(guān)“對(duì)法律適用情況的監(jiān)督只限于對(duì)三大訴訟活動(dòng)中確有錯(cuò)誤的判決、裁定以及違反法定程序的情況進(jìn)行監(jiān)督”②。“除此之外，法律監(jiān)督機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)監(jiān)督國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、軍事機(jī)關(guān)的職能活動(dòng)，無(wú)權(quán)監(jiān)督司法機(jī)關(guān)的非訴訟活動(dòng)，也無(wú)權(quán)監(jiān)督公民個(gè)人以及各種組織、機(jī)構(gòu)所實(shí)施的不構(gòu)成犯罪的各種法律活動(dòng)。”③不過(guò)，隨著司法實(shí)踐的發(fā)展，已經(jīng)頒布的一些司法解釋曾作出過(guò)拓展行政訴訟檢察職能的嘗試。但是，由于理論認(rèn)識(shí)的不足，這些嘗試依然沒有明確地建構(gòu)起對(duì)整個(gè)行政訴訟活動(dòng)的檢察監(jiān)督制度。例如，2001 年最高人民檢察院頒布的《人民檢察民事行政抗訴案件辦案規(guī)則》④就規(guī)定了檢察建議不僅可以向法院提出，還可以向行政機(jī)關(guān)及其工作人員提出。遺憾的是，其規(guī)定的可以對(duì)行政機(jī)關(guān)提出檢察建議的事項(xiàng)僅限于“制度隱患”或者行政執(zhí)法中的違法行為。這些都屬于一般監(jiān)督的范圍，與行政訴訟沒有直接關(guān)系。
從根本上看，既然檢察機(jī)關(guān)“對(duì)訴訟過(guò)程中違反法律的情況進(jìn)行監(jiān)督”是其職能的體現(xiàn)，那么，對(duì)行政訴訟被告的違法訴訟活動(dòng)的監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)是行政訴訟檢察監(jiān)督的范圍，比如，被告干預(yù)審判或者不執(zhí)行行政裁判的行為，與行政訴訟有著直接關(guān)系，屬于行政訴訟活動(dòng)，當(dāng)然是行政訴訟檢察監(jiān)督的范圍。正如最高人民檢察院司法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室張步洪所說(shuō)： “對(duì)行政訴訟被告從事行政訴訟活動(dòng)、履行訴訟義務(wù)的情況進(jìn)行監(jiān)督，是現(xiàn)行行政訴訟法的應(yīng)有之義，但這項(xiàng)工作一直沒有在全國(guó)開展起來(lái)”⑤。當(dāng)前，行政訴訟被告的違法訴訟活動(dòng)是導(dǎo)致行政訴訟實(shí)踐困境的一個(gè)重要原因�！爸幌抻趯�(duì)訴訟活動(dòng)中確有錯(cuò)誤的判決、裁定以及違反法定程序的情況進(jìn)行監(jiān)督”⑥的監(jiān)督格局不符合我國(guó)行政訴訟的現(xiàn)實(shí)，沒有充分發(fā)揮行政訴訟檢察的職能。正如有學(xué)者在研究行政司法制度中指出的，“從檢察監(jiān)督在我國(guó)憲政分權(quán)體制中的特殊意義來(lái)看，主要問(wèn)題可以歸結(jié)為一點(diǎn)： 檢察職能遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有得到應(yīng)有的重視和充分的發(fā)揮。檢察機(jī)關(guān)儼然一只沉睡的雄獅，靜靜地盤臥在憲政制度之中，只是偶爾露一下面而已”⑦。
當(dāng)然，在我國(guó)當(dāng)前的權(quán)力架構(gòu)下，無(wú)論是審判權(quán)還是檢察權(quán)相比于行政權(quán)都顯得比較弱小。但盡管如此，相較于審判權(quán)，檢察權(quán)由于其獨(dú)特的權(quán)力屬性仍具有一定的優(yōu)勢(shì)。在我國(guó)，檢察權(quán)本質(zhì)上就是法律監(jiān)督權(quán)�！皺z察權(quán)與法律監(jiān)督權(quán)均是對(duì)檢察機(jī)關(guān)職權(quán)的概括，是對(duì)同一事物從不同角度的表述”⑧。因此，我國(guó)憲法及法律賦予檢察機(jī)關(guān)的一切職能均可以視為實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督的手段，各項(xiàng)職能統(tǒng)一于法律監(jiān)督的目的之下�；诖�，應(yīng)當(dāng)看到人民檢察院享有的職務(wù)犯罪偵查權(quán)對(duì)行政訴訟檢察監(jiān)督所具有的積極意義。正如有的學(xué)者提到的“檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)著職務(wù)犯罪偵查職能，行政訴訟被告不履行訴訟義務(wù)，嚴(yán)重瀆職構(gòu)成犯罪的，檢察機(jī)關(guān)可以追究其刑事責(zé)任，這或許是授權(quán)檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政訴訟被告進(jìn)行監(jiān)督的一個(gè)重要的考量因素�！雹嵴怯捎趯�(duì)檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查權(quán)的畏懼，其監(jiān)督對(duì)行政訴訟被告產(chǎn)生了較大的威脅�，F(xiàn)實(shí)中，比起法院，行政機(jī)關(guān)往往更害怕來(lái)自檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督，對(duì)其意見也往往更較為重視。同樣是不具備強(qiáng)制力的建議，由檢察院對(duì)被告發(fā)出的檢察建議比法院發(fā)出的司法建議往往更具有實(shí)效⑩。在當(dāng)前的行政訴訟實(shí)踐中，由于檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的缺位，對(duì)被告的違法訴訟行為基本上都是法院在進(jìn)行監(jiān)督。
其實(shí)，對(duì)于行政機(jī)關(guān)威脅原告撤訴的行為或者違反公共利益與原告達(dá)成和解協(xié)議的行為，都不適合由法院進(jìn)行監(jiān)督。審判權(quán)本質(zhì)上是一種判斷權(quán)，是一種消極性或謙抑性的權(quán)力瑏瑡�。秾�(duì)被告違法訴訟行為的監(jiān)督則需要積極主動(dòng)的措施，檢察權(quán)更為合適。同時(shí)，為了保持法院的中立性與消極性，行政訴訟模式逐漸地由職權(quán)主義向當(dāng)事人主義轉(zhuǎn)變。與此相應(yīng)，行政訴訟檢察監(jiān)督制度也表現(xiàn)出監(jiān)督對(duì)象從對(duì)審判的監(jiān)督延伸對(duì)當(dāng)事人的監(jiān)督的發(fā)展 規(guī)律瑏瑢灐Ｒ虼耍從“只限于對(duì)訴訟活動(dòng)中確有錯(cuò)誤的判決、裁定以及違反法定程序的情況進(jìn)行監(jiān)督”擴(kuò)展到對(duì)審判和行政訴訟被告的全面監(jiān)督，也是行政訴訟檢察監(jiān)督制度發(fā)展規(guī)律的要求。
三、行政訴訟檢察監(jiān)督的范圍與行政訴訟目的。
《行政訴訟法》第 1 條規(guī)定： “為保證人民法院公正、及時(shí)審理行政案件，解決行政爭(zhēng)議，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，根據(jù)憲法，制定本法�！焙茱@然，“監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)”是行政訴訟重要目的。行政訴訟檢察監(jiān)督制度作為行政訴訟制度的組成部分，其實(shí)施應(yīng)當(dāng)有助于行政訴訟功能目的之實(shí)現(xiàn)。檢察機(jī)關(guān)參與行政訴訟活動(dòng)應(yīng)服務(wù)于行政訴訟目的的實(shí)現(xiàn)①。
從現(xiàn)實(shí)的角度來(lái)看，我國(guó)當(dāng)前行政司法不公很大一部分原因不是來(lái)自法院，而是由于行政機(jī)關(guān)的不當(dāng)干預(yù)和其他違法訴訟行為。因此，只對(duì)法院進(jìn)行檢察監(jiān)督是一種治標(biāo)不治本的措施，往往不能從根本上解決行政訴訟的問(wèn)題。例如，一些受到行政機(jī)關(guān)不當(dāng)干預(yù)的行政案件，即使檢察機(jī)關(guān)提出抗訴或者再審檢察建議。法院由于抵制不住行政機(jī)關(guān)的壓力，仍然不會(huì)改變?cè)瓉?lái)的判決。
因此，行政訴訟案件的抗訴改判率一直較低。以重慶市為例，2008-2014 年，重慶市檢察院共提出 53 起抗訴，抗訴改變的為 19 件，抗訴改判率僅為 35. 8%.雖然抗訴維持原判有各種原因，但是這個(gè)數(shù)據(jù)還是可以在一定程度上反映出當(dāng)前行政訴訟檢察監(jiān)督“僅限于對(duì)訴訟活動(dòng)中確有錯(cuò)誤的判決、裁定以及違反法定程序的情況進(jìn)行監(jiān)督”所導(dǎo)致的困境②。在當(dāng)前的行政訴訟檢察格局之下，本身孱弱的審判權(quán)卻經(jīng)常受到檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督，而強(qiáng)大的行政權(quán)卻逍遙在行政訴訟檢察之外，并且由于在當(dāng)前的司法實(shí)踐中，司法審查不公正的主要因素來(lái)自于行政機(jī)關(guān)，所以，當(dāng)前的監(jiān)督格局實(shí)際上是一種對(duì)象錯(cuò)誤。因此，一定要從制約行政權(quán)的角度來(lái)認(rèn)識(shí)檢察機(jī)關(guān)全面介入行政訴訟的意義。
當(dāng)前的行政訴訟檢察監(jiān)督主要是一種訴后監(jiān)督。不過(guò)，在行政訴訟中，行政權(quán)干預(yù)審判權(quán)或者侵害公民訴權(quán)主要是在訴中進(jìn)行，因此，行政訴訟檢察監(jiān)督應(yīng)當(dāng)貫穿整個(gè)訴訟過(guò)程。而被告在行政訴訟中的違法或者不當(dāng)行為可能有多種多樣的表現(xiàn)，所以，拓展行政訴訟檢察監(jiān)督的范圍，充分實(shí)現(xiàn)“監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)”的訴訟目的，結(jié)合當(dāng)前司法實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)情況，亟需從以下幾個(gè)方面構(gòu)建行政訴訟的檢察監(jiān)督制度。
第一，強(qiáng)化對(duì)行政機(jī)關(guān)干預(yù)立案的監(jiān)督�！缎姓V訟法》第 3 條第 2 款規(guī)定： “行政機(jī)關(guān)及其工作人員不得干預(yù)、阻礙人民法院受理行政案件。”同時(shí)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》明確提出，要“建立領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究制度”.并要“改立案審查制為立案登記制”,但這同時(shí)也說(shuō)明行政機(jī)關(guān)的干擾是造成行政訴訟“立案難”的一個(gè)重要原因。為解決行政主體在行政訴訟中干預(yù)司法的問(wèn)題，必須為相關(guān)人員的行為劃定紅線，對(duì)防止干預(yù)司法作出明確規(guī)定，需要制定出更為具體、具有可操作性的配套制度。許多法院審查行政訴訟立案時(shí)，往往會(huì)考慮被告的地位和權(quán)力是否可能影響到法院自身的利益或法院與被告的關(guān)系。許多法院在受理行政訴訟案件之后往往先與行政機(jī)關(guān)溝通之后才決定是否立案。而地方黨政領(lǐng)導(dǎo)關(guān)心的熱點(diǎn)、敏感案件，如房屋拆遷、土地征收等案件基本不受理，除非有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)同意后才能受理。其主要原因是法院的“人、財(cái)、物”都受同級(jí)黨委和政府的領(lǐng)導(dǎo)和管理，法院無(wú)法擺脫政府的制約，司法難于獨(dú)立，這也是行政訴訟立案難的原因所在。因此，應(yīng)當(dāng)建立不予立案或者駁回起訴的檢察申訴制度。一旦發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)干擾，在向法院發(fā)出檢察建議的同時(shí)一并向行政機(jī)關(guān)發(fā)出。這樣可以在一定程度上增強(qiáng)法院受理行政案件的勇氣，從而解決法院不敢立案的問(wèn)題。
第二，強(qiáng)化對(duì)行政機(jī)關(guān)干預(yù)審判的監(jiān)督�，F(xiàn)代政府承擔(dān)了越來(lái)越多的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)等職能，行政權(quán)涉及社會(huì)的各個(gè)角落，其管理領(lǐng)域廣、自由裁量度大等特點(diǎn)，決定了行政權(quán)既是與公民、法人切身利益最為密切相關(guān)的一種國(guó)家權(quán)力，又是最容易被濫用的一項(xiàng)國(guó)家權(quán)力。在行政訴訟實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)之所以能夠輕易地影響行政審判，是因?yàn)槠鋸?qiáng)大的行政權(quán)能夠調(diào)動(dòng)更多的社會(huì)資源。《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》明確要求，要“建立領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究制度”.不過(guò)，如果不相應(yīng)的為該制度提供強(qiáng)大的支持，很難想象它不會(huì)成為海市蜃樓的景象。試想，真正有力量干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件的行政官員，他也完全可能不被記錄，更不會(huì)被通報(bào)或追究責(zé)任。因此，在現(xiàn)行司法框架之下，應(yīng)當(dāng)將“建立領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究制度”與行政訴訟檢察制度銜接起來(lái)，法院應(yīng)當(dāng)借助相對(duì)更為強(qiáng)勢(shì)的“檢察權(quán)”,將領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法的記錄向檢察機(jī)關(guān)通報(bào)。發(fā)現(xiàn)有被告違法干預(yù)司法活動(dòng)時(shí)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)提出檢察建議，制止干預(yù)行為。
第三，加強(qiáng)對(duì)撤訴的監(jiān)督。行政訴訟中的撤訴問(wèn)題歷來(lái)都是理論與實(shí)踐關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題①。從抽象意義上而言，支撐行政訴訟撤訴的基石是國(guó)家的公權(quán)力與公民的訴權(quán)，具體是依靠特定時(shí)空范圍內(nèi)法官的審判權(quán)、行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)以及相對(duì)人訴訟權(quán)利的互動(dòng)而展開的。從法治的基本要求出發(fā)，公民訴權(quán)的實(shí)現(xiàn)，行政權(quán)的正常運(yùn)行都有賴于審判權(quán)的有效行使，并且，國(guó)家需要通過(guò)訴訟這一糾紛解決機(jī)制來(lái)達(dá)到調(diào)控社會(huì)關(guān)系、穩(wěn)固既存秩序或營(yíng)造新秩序之目的②。行政訴訟撤訴制度的核心問(wèn)題其實(shí)就是一個(gè)權(quán)力（ 利） 配置問(wèn)題，它包含兩方面的內(nèi)容：一是法官所擁有的審判權(quán)力與相對(duì)人訴訟權(quán)利的配置，二是對(duì)雙方相對(duì)人依其訴訟地位進(jìn)行的各自的訴訟權(quán)利的配置。司法實(shí)踐中，雖然原告撤訴結(jié)案看似節(jié)約了司法資源，有利于社會(huì)穩(wěn)定。但是實(shí)際上，許多撤訴案件并不是原告自愿的。正如有學(xué)者提出的： “無(wú)論是原告迫于壓力的撤訴，還是法院動(dòng)員原告撤訴，都是因?yàn)閼峙率种姓莆罩鞣N資源支配權(quán)，各種事項(xiàng)決定權(quán)的行政機(jī)關(guān)。”③在此情形中，檢察機(jī)關(guān)對(duì)被告行政機(jī)關(guān)實(shí)施檢察監(jiān)督。還有一種撤訴情形需要檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督，即行政機(jī)關(guān)與原告達(dá)成和解協(xié)議損害公共利益的，也應(yīng)當(dāng)由檢察機(jī)關(guān)對(duì)被告實(shí)施檢察監(jiān)督。
第四，對(duì)被告履行行政裁判的監(jiān)督�！皥�(zhí)行難”也是行政訴訟的“老大難”問(wèn)題之一。對(duì)于被告不履行或者不完全履行行政裁判的行為，檢察機(jī)關(guān)可以主動(dòng)或者應(yīng)原告的申請(qǐng)對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督，保障行政裁判的執(zhí)行，從而實(shí)現(xiàn)“監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)”的訴訟目的。
第五，賦予檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟權(quán)。我國(guó)《民事訴訟法》規(guī)定： “對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟�！泵袷略V訟領(lǐng)域的公益訴訟已被立法所確認(rèn)。筆者認(rèn)為，行政訴訟領(lǐng)域的公益訴訟與民事訴訟領(lǐng)域的公益訴訟一樣，都對(duì)維護(hù)社會(huì)公共利益具有十分重要的作用，同樣應(yīng)該得到重視。檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟是未來(lái)發(fā)展方向，《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干問(wèn)題的重大決定》明確提出，“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”.行政公益訴訟雖尚未在法律層面予以明確，但司法實(shí)踐中，已有地方將由行政主體的違法作為或不作為對(duì)公共利益造成侵害或有侵害之虞的案件都?xì)w入督促行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)一類案件中。
從本質(zhì)上看，對(duì)無(wú)人起訴的違法行政行為，檢察機(jī)關(guān)作為法定的監(jiān)督機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)有權(quán)代表權(quán)益受損的公民、代表公共利益向法院提起公訴。因此，應(yīng)當(dāng)賦予檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟權(quán)，同時(shí)對(duì)提起行政公益訴訟的范圍、程序等問(wèn)題予以明確限定。
四、結(jié)尾語(yǔ)： 通過(guò)拓展行政訴訟檢察監(jiān)督范圍助推司法改革。
隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷，訴訟在我國(guó)國(guó)家治理體系中占據(jù)著越來(lái)越重要的地位�！靶姓V訟案件，關(guān)乎私權(quán)保障與公權(quán)力邊界，是各種公權(quán)力交集最深的一種訴訟，也是各種公權(quán)力干預(yù)司法的重災(zāi)區(qū)。”④行政訴訟承擔(dān)著監(jiān)督行政與保護(hù)私益的雙重治理任務(wù)。
當(dāng)前，司法體制改革無(wú)疑已經(jīng)成了法治中國(guó)建設(shè)的最強(qiáng)音符。在現(xiàn)實(shí)體制的背景之下，宏觀的改革路徑往往不易實(shí)現(xiàn)，相反，在現(xiàn)有的制度框架下尋找一些小的突破口，往往可能收獲更好的成效。作為保障司法公正之重要制度的行政訴訟檢察監(jiān)督制度，由于制度設(shè)計(jì)的缺陷因而使其制度功能在很大程度上被閑置了。當(dāng)前，中央提出要推進(jìn)以審判為中心的訴訟制度改革，“簡(jiǎn)而言之，以審判為中心就是要求庭審實(shí)質(zhì)化，提高審判質(zhì)量”⑤。要實(shí)現(xiàn)行政訴訟庭審的實(shí)質(zhì)化，就要排除行政機(jī)關(guān)的干預(yù)，防止其威脅相對(duì)人和解，真正地將行政爭(zhēng)議放到庭審中來(lái)辯論和審理。
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