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淺議立法準備階段
柴靖靜內(nèi)容摘要:立法準備階段是整個立法過程的前期準備階段,它在整個立法環(huán)節(jié)中起著重要作用。而我國的立法準備階段不論是在理論研究,還是在實踐上都處于起步階段,許多制度尚處于探索和逐步確立的過程中。本文試圖對我國立法準備階段的現(xiàn)狀與所存在的問題做一些分析,并闡釋立法準備階段應(yīng)堅持的兩個基本原則,并相對這些問題提出一些改革與完善的對策。
關(guān)鍵詞:立法準備階段 民主化 制度化
立法是整個法治建設(shè)的重要一環(huán),因為不論建設(shè)法制,還是實行法治,首先都要立法。而立法準備階段作為立法過程的第一個階段,其作用可想而知,但是有很長一段時間,對于立法過程特別是立法準備階段,法學(xué)界研究甚少。雖然隨著法制建設(shè)與法學(xué)理論的發(fā)展,人們已經(jīng)對此予以注意,有了一些研究成果,但是相對于實踐需要,理論研究仍顯得過于蒼白。因此,研究立法準備已成為推動中國立法健康發(fā)展的迫切需要。
一、 立法準備階段的含義與價值分析。
周旺生在《立法學(xué)》中認為“現(xiàn)代立法活動過程中的立法準備,一般指在提出法案前所進行的有關(guān)立法活動,”是“為正式立法提供或創(chuàng)造條件的活動,是為正式立法奠定基礎(chǔ)的活動!雹儆蛇@個定義我們可以看到,立法準備是整個立法過程中的第一個環(huán)節(jié),它的最終結(jié)果直接為進入下一階段的立法運作過程服務(wù),是整個立法過程的奠基石。
立法是一個過程,作為立法過程的初始階段,立法準備也是一個過程,這一過程由幾個小的環(huán)節(jié)組成。通常來說,立法準備階段要經(jīng)歷以下幾個步驟(1)立法預(yù)測,立法規(guī)劃(2)確定立法項目(3)采納立法建議和創(chuàng)議(4)確定法案起草組織和程序(6)起草法案。另外,法的清理,法的匯編和立法信息反饋中包含旨在為法的制定和變動服務(wù)工作,也是立法準備活動的內(nèi)容。這其中的立法預(yù)測,編制立法規(guī)劃,形成立法創(chuàng)議做出立法決策,屬于宏觀上的,從大的方面解決立法的問題。其余的則是從微觀上入手,確定怎樣進行法案的準備工作。因此,實質(zhì)上立法準備階段應(yīng)該可以分為這樣兩個步驟:(一)對于某一類事項、某一類社會關(guān)系,政權(quán)機關(guān)是否應(yīng)當(dāng)初步?jīng)Q定將其納入法所調(diào)整的范圍;(二)是對于已初步?jīng)Q定將其納入法所調(diào)整的事項,如何擬就最初的文字規(guī)范。反映到立法準備過程中,就是做出決策和起草法案的兩個步驟。②
對于立法準備階段的價值,周旺生教授在《立法學(xué)》中作了如下精彩論述而被從多學(xué)者所引用:“在有的國家,法案提交立法機關(guān)或立法主體審議、表決,往往只是或主要是履行法定程序,并不能真正決定該法案能否正式成為法,因為能否成為法,在立法準備階段就已有定奪或至少大體上已有定奪了。” “就法治發(fā)達國家和法治不發(fā)達國家相比,后者的立法準備比前者的立法準備活動過程中的地位更顯重要!贝_實,在中國這樣法制不發(fā)達的國家中有這樣一種現(xiàn)象,立法程序規(guī)定的很具體,很充分,但實質(zhì)上不過是一種形式,一種花架子,最后通過的立法基本上仍保留在立法準備階段的結(jié)果。③這是法制不健全的表現(xiàn),也是我們必須注意與改正的一點。由上面我們對立法準備階段的分析,我們應(yīng)明確作為準備階段有兩個主要功能:一是提出某種或某個法的立與不立,二是形成草案。這兩個過程是立法程序的準備,而不是實質(zhì)意義上的立法。做到這一點應(yīng)是建立在整個立法機制健全的基礎(chǔ)上。我們在認識立法準備的價值上要注意以下兩點:(1)要認識立法準備重要作用,注重對其價值與制度的研究(2)不能事實上在立法準備階段已決定立法的命運。劃清準備階段與立法程序的界限。做到立法準備階段與其余階段的合理分工。
二、我國立法準備階段的現(xiàn)狀
對于我國立法準備的研究,筆者認為其正處于剛剛起步的階段。雖然已有所重視,但是還欠完善,不能完全適應(yīng)現(xiàn)實的需要。具體表現(xiàn)在關(guān)于立法準備的階段的一些細節(jié)問題并沒有專門的著述來指導(dǎo),專門探討此一問題的文章也少之又少。其實,國外對立法準備階段的研究已日臻成熟,已有許多有關(guān)專門關(guān)于立法規(guī)劃與立法起草的著述。由此我們也可以看出國外對立法準備階段的重視程度。由此我們可以看到關(guān)于這方面的研究是迫切的;而面對于如此開放的世界,借鑒別國經(jīng)驗也是必須的,筆者認為現(xiàn)如今翻譯有關(guān)著作的需要也是迫切的。
從現(xiàn)實中來看,我國現(xiàn)行的關(guān)于立法準備的法律規(guī)定只是對于立法準備的某一個環(huán)節(jié)有所規(guī)定并且規(guī)定還不全面。在《立法法》中,只有在34條,第58條提出全國人大常委會以及國務(wù)院立法時偶爾提到立法論證的問題,而且還不是作為立法準備環(huán)節(jié)提出的。在第12,13,24,25條提到了哪些機關(guān)或個人可以向全國人大及全國人大常委會提出法律案的問題,而關(guān)于立法論證,立法規(guī)劃
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