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修憲提案權(quán)初論（上）
內(nèi)容提要：在憲法修改中，先有修憲提案，后有修憲行為。因此，修憲提案權(quán)決定了憲法修改的大致范圍并進(jìn)而奠定了修憲權(quán)的基礎(chǔ)。對憲法修改以及修憲權(quán)的研究，離不開對于修憲提案權(quán)的進(jìn)一步探討。本文通過對我國憲法第64條和美國憲法第5條的分析比較，從提案機(jī)關(guān)和批準(zhǔn)機(jī)關(guān)之間的法律關(guān)系入手，討論了修憲提案的“時(shí)效”問題、批準(zhǔn)時(shí)限問題以及修憲提案的撤回問題，并對我國憲法中修憲提案權(quán)運(yùn)行中存在的相關(guān)問題進(jìn)行了探討。
關(guān)鍵詞：修憲權(quán)，修憲提案權(quán)，修憲程序
一、導(dǎo)言
在某種意義上，憲法的修改可以大致分為提案與批準(zhǔn)兩個(gè)階段。在實(shí)在法上，各國憲法并沒有規(guī)定一個(gè)籠統(tǒng)的“修憲權(quán)”，也沒有把它賦予某個(gè)單一的主體。相反，各國憲法大都分別規(guī)定了修憲提案和對提案的批準(zhǔn)，并為它們確立了不同的主體。[1]從程序上看，先有修憲提案，而后才有對提案的批準(zhǔn)。在這個(gè)意義上，修憲提案權(quán)的行使對于憲法修改而言似乎更為重要：正是修憲提案權(quán)決定了憲法修改的大致范圍并進(jìn)而奠定了修憲權(quán)的基礎(chǔ)。因此，對憲法修改以及修憲權(quán)的研究，離不開對于修憲提案權(quán)的進(jìn)一步探討。這是研究修憲提案權(quán)的理論意義之所在。同時(shí)，各國憲法實(shí)踐也就修憲提案權(quán)提出了一系列的問題，主要有：修憲提案一經(jīng)提出，在未獲有效批準(zhǔn)之前是否永不消滅？[2]提案機(jī)關(guān)能否撤回修憲提案？[3]一個(gè)提案機(jī)關(guān)能否對另一提案機(jī)關(guān)的修憲提案再提出修正？[4]等等。這些問題的存在顯示了研究修憲提案權(quán)之實(shí)踐意義。
本文認(rèn)為，解決修憲提案問題的關(guān)鍵，在于準(zhǔn)確界定修憲提案權(quán)的性質(zhì)。因此，本文將以修憲提案權(quán)的性質(zhì)為主線展開論述。基于此，本文的結(jié)構(gòu)將大致安排如下：首先，從法律關(guān)系的一般理論出發(fā)，對修憲提案權(quán)的性質(zhì)作出界定。其次，根據(jù)對于修憲提案權(quán)性質(zhì)的界定，討論修憲提案的“時(shí)效”問題以及修憲提案可否撤回問題。再次，對我國憲法中修憲提案權(quán)的相關(guān)問題予以探討。最后是簡單的結(jié)論。
二、修憲提案權(quán)的性質(zhì)
通常所謂“修憲提案”的表述，實(shí)際上包含了三種相互關(guān)聯(lián)但并不相同的含義。一是指提案機(jī)關(guān)向修憲機(jī)關(guān)提出的物理性質(zhì)的提案文本；二是指提案機(jī)關(guān)提出提案的行為；三是指通過提案行為而在提案機(jī)關(guān)與修憲機(jī)關(guān)之間形成的特定法律關(guān)系。修憲提案權(quán)的性質(zhì)，就表現(xiàn)在提案機(jī)關(guān)與修憲機(jī)關(guān)的法律關(guān)系之中。
�。ㄒ唬┨岚笝C(jī)關(guān)與修憲機(jī)關(guān)之間法律關(guān)系的特征之一
在法理學(xué)上，法律關(guān)系并不是憑空發(fā)生的，其產(chǎn)生的主要基礎(chǔ)就是法律規(guī)則的存在，社會關(guān)系正是經(jīng)過法律的調(diào)整才上升成為法律關(guān)系。在憲法上，提案機(jī)關(guān)與修憲機(jī)關(guān)之間的法律關(guān)系為憲法所確認(rèn)和認(rèn)可，因此，對該法律關(guān)系特征的歸納不能離開對于相關(guān)憲法規(guī)范的分析�，F(xiàn)以美國憲法第5條和中國憲法第64條為例進(jìn)行說明。
按照美國憲法第5條的規(guī)定，當(dāng)國會兩院有三分之二的議員認(rèn)為有必要時(shí)，可以提出憲法修正案，該修正案在得到四分之三州議會或州憲法會議（各州以何種方式批準(zhǔn)憲法修正案，取決于國會的決定）的批準(zhǔn)后即成為美國憲法的一部分而生效。十分明顯的是，美國憲法賦予國會以修憲提案權(quán)，而將批準(zhǔn)權(quán)給予了各州，顯示了其濃厚的聯(lián)邦國家色彩。按照憲法的規(guī)定，國會具有修憲提案權(quán)，以及決定各州采取何種形式批準(zhǔn)修正案的權(quán)力。不過，在美國憲法實(shí)踐中，國會在憲法修改過程中所享有的權(quán)力要廣泛得多。在實(shí)踐中，國會可以規(guī)定憲法修正案的批準(zhǔn)時(shí)限，也可以判斷一項(xiàng)修正案是否得到了四分之三州的批準(zhǔn)而生效，還可以裁斷各州是否可以有效地撤銷其先前的批準(zhǔn)行為。[5]在1921年著名的Dillon v. Gloss案件中，美國聯(lián)邦最高法院宣稱，由于憲法授權(quán)國會可以提出修憲提案、安排全國憲法會議以及決定修憲案的批準(zhǔn)方式，因此，憲法實(shí)際上賦予了國會安排
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