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關(guān)于地方立法選項機制的思考
一、編制立法規(guī)劃和年度立法計劃的目的和意義編制立法規(guī)劃和年度立法計劃是地方立法的一項基礎性工作。隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，地方立法的需求也在不斷增加，立法規(guī)劃和計劃的重要性也在日益增強。編制立法規(guī)劃能夠預先把握一段時期內(nèi)地方立法的總體需求，確定地方法制建設的重點和主要目標，整合立法需求，避免重復立法和分散立法。編制年度立法計劃，是為了在立法規(guī)劃的基礎上，選擇當年立法需求最為突出，立法可行性最強的項目，并合理安排審議時間，保證審議工作有序進行，提高審議質(zhì)量和效益。立法規(guī)劃和計劃的最終目的都是為了使地方立法同改革發(fā)展穩(wěn)定的社會大局相結(jié)合，同國家的立法進程相適應，同地方其他立法項目相協(xié)調(diào)，推動經(jīng)濟和社會的發(fā)展。
二、編制計劃（規(guī)劃）過程中的若干問題
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1.有些部門申報項目的指導思想不準確。項目申報應從地方法制建設的大局出發(fā)，從人民群眾的普遍需要出發(fā)確定需要立法的事項。然而有些部門卻將制定法規(guī)當做部門權(quán)力和利益的法定化，有些部門將立項成功看作本部門的政績和公關(guān)能力的體現(xiàn)。在這種指導思想下，申報過程中出現(xiàn)了兩種傾向：一是重立項甚于重法規(guī)起草。因為法規(guī)一般由申報部門負責起草，只要立項成功，怎樣起草就基本由政府部門自己決定，因此能否在人大計劃（規(guī)劃）中立項就比完成法規(guī)起草更為關(guān)鍵和重要。甚至有的部門在申報規(guī)劃時據(jù)理力爭，列入規(guī)劃后就置之一旁，不聞不問；二是互相攀比。用政績的眼光看待立項，自然產(chǎn)生攀比傾向。有的是部門之間互相攀比，其他部門有法規(guī)本部門也要有；有的是后任和前任之間的攀比，前任沒有申報成功的項目后任一定要申報成功。
2.申報項目中修改和廢止項目較少。法規(guī)應當及時修改或者廢止，以不斷適應社會發(fā)展的需要。但申報部門比較重視制定新項目，修改和廢止法規(guī)的意識不強。例如上海市編制1998-2002年規(guī)劃時，有關(guān)部門共申報213件項目，其中修改項目占18.3%，廢止項目僅占0.4%.修改和廢止項目偏少，其中的原因是多方面的。有的部門認為，制定新法規(guī)能夠體現(xiàn)工作成績，而修改法規(guī)的成績就不明顯；有的部門認為法規(guī)改不改無所謂，只要不影響執(zhí)法活動就可以；有的部門認為，廢止法規(guī)會影響工作形象，法規(guī)有總比沒有好。
3.項目申報來源單一。從工作而言，人大各專門委員會、常委會各工作部門、政府各部門、人民法院、人民檢察院、工青婦等單位都可以提出申報項目，代表提出的立法議案也有可能列入計劃。上海市在申報1998-2002年規(guī)劃項目時，共有65個單位提出申報，其中政府部門占87.7%，人大部門占7.7%，社會團體占4.6%.在編制計劃時，政府申報的占90%以上。項目來源的單一化趨勢一方面減少了其他渠道特別是代表參與立法的積極性，削弱了立法視角的全面性，另一方面增強了立法計劃（規(guī)劃）對政府工作的依賴性，減少了人大對計劃（規(guī)劃）安排的主導性。
�。ǘ┯媱潱ㄒ�(guī)劃）編制過程中存在的問題
1.編制部門對社會宏觀需求把握不足。編制部門在日常工作中，缺乏有效的機制和專門的渠道掌握社會立法需求，往往只是到開始編制計劃（規(guī)劃）時，才進行一定的調(diào)研。因此編制部門對社會立法需求的平時儲備不夠，對需求把握不足。在對申報項目的選擇過程中，調(diào)研論證工作主要是聽取政府部門的匯報，編制部門主動調(diào)研不多，出去調(diào)研不多，調(diào)研工作局限性還比較大。
2.編制部門在編制工作上的主導性不強。編制計劃（規(guī)劃）的一項重要功能在于對申報項目進行整合，即要求合并調(diào)整范圍相近的項目，支持社會急需的項目進入計劃（規(guī)劃），或者要求修改項目進行長遠安排。由于項目主要由政府部門起草，編制部門的意圖往往難以影響政府的起草工作，只能在現(xiàn)有的申報的項目中進行選擇。編制部門的主導性不強，影響了現(xiàn)行地方法規(guī)總體結(jié)構(gòu)，表現(xiàn)在：部門性法規(guī)多，綜合性
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