中國憲政時代的開始

　　最近，全國人大常委會在法律工作委員會（“法工委”）下設(shè)了法規(guī)審查備案室，專門處理行政法規(guī)、地方性法規(guī)和部門規(guī)章等法律規(guī)范的違憲與違法問題。這項措施對于維護國家的法制統(tǒng)一和保障公民的憲法權(quán)利應(yīng)具有積極意義。盡管1982年憲法第五條明確規(guī)定中國實行“依法治國”、建立“法治國家”，國家維護“法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)”，“一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸”，且2004年的憲法修正案進一步規(guī)定“國家尊重和保障人權(quán)”，但由于中國長期以來缺乏有效的法律規(guī)范審查制度，憲法所表達的良好愿望往往只是停留在紙面上，而沒有獲得切實的貫徹和實施。不僅下位法違反上位法的現(xiàn)象普遍存在，而且憲法所保障的公民權(quán)利也時而受到中央與地方法規(guī)、規(guī)章以及大大小小的規(guī)范性文件之侵犯。沒有一套完備的法律規(guī)范審查制度，這些違法違憲的現(xiàn)象就不可能通過法治的手段得到及時糾正，也不可能實現(xiàn)憲法規(guī)定的“依法治國”和“保障人權(quán)”的崇高理念。為了解決這些問題，2000年實施的《立法法》規(guī)定了一套立法審查制度，但由于沒有規(guī)定專門的審查機構(gòu)，《立法法》所規(guī)定的審查機制難以得到落實�，F(xiàn)在全國人大常委會設(shè)立了專門的備案審查機構(gòu)，使憲法和《立法法》所規(guī)定的法制統(tǒng)一目標(biāo)及其所涵蓋的審查機制更便于實際操作。如果能獲得有效的實施，這項制度將極大地推進中國的憲政和法治，甚至可以說是標(biāo)志著中國憲政時代的開始。

　　筆者在這里探討法規(guī)審查備案制度所涉及的幾個基本問題。在審查主體問題上，憲法第67條明確規(guī)定，全國人大常委會有權(quán)解釋憲法和法律，因而嚴(yán)格地說，無論是法工委還是其下屬的法規(guī)審查備案室都不具備解釋憲法和法律的最高權(quán)力。但這并不表明憲法規(guī)定的“解釋”是全國人大常委會的專有權(quán)力。在貫徹實施憲法和法律的過程中，所有的國家機關(guān)都必須適當(dāng)理解和“解釋”憲法和法律的相關(guān)條文，因而憲法第67條只能被理解為授予人大常委會以最高（而非專有）解釋權(quán)。因此，在職能問題上，法規(guī)審查備案室無須嚴(yán)格限于“備案”。由于人大常委會及其下屬委員會的工作非常繁忙，因而一般不可能對有關(guān)違憲和違法的個案申訴作出全面深入的調(diào)查。這項工作不可避免地落到了為此而專門設(shè)立的機構(gòu)-法規(guī)審查備案室-身上。法規(guī)審查備案室應(yīng)該像處理正常的法律爭議那樣，全面調(diào)查申訴所涉及的相關(guān)事實，并對所適用的憲法和法律解釋提供建議和詳細(xì)的說明。當(dāng)然，由于現(xiàn)行憲法和《立法法》的有關(guān)規(guī)定，法規(guī)審查備案室無權(quán)對爭議作出具有法律約束力的決定。它的職能是為人大常委會最終作出的投票表決提供充分的法律和事實依據(jù)。在這個意義上，它應(yīng)該是人大常委會在合憲性與合法性審查過程中的職業(yè)“法律顧問”。

　　應(yīng)當(dāng)指出，由于法律規(guī)范審查被公認(rèn)為司法職能，當(dāng)今世界各國所采取的主流模式是司法審查模式，通過以普通法院（美國）或?qū)ｉT法院（法、德）進行法律規(guī)范的合法性與合憲性審查。相比之下，中國目前采取的立法審查模式具有一定的局限性，但如果可以保證法規(guī)審查備案室人員的司法素質(zhì)，這種不足應(yīng)該是可被克服的。因此，在人員選定過程中，候選人的法律職業(yè)能力必須被作為最重要的考察因素。最關(guān)鍵的是，法規(guī)審查備案室必須按照司法化的程序來處理憲法和法律爭議，且提出爭議的程序也必須正規(guī)化和法治化。法規(guī)審查備案室可以同時處理抽象爭議（關(guān)于法律規(guī)范在抽象意義上違憲或違法的主張）和具體爭議（特定當(dāng)事人因利益受到影響而提出的法律規(guī)范違憲或違法的主張），但提出抽象爭議的主體應(yīng)限于憲法或法律指定的國家機關(guān)，提出具體爭議的主體則應(yīng)擴大到普通公民，而所有符合程序規(guī)定而提出的爭議都必須受到嚴(yán)肅的實質(zhì)性審查�？梢韵胍�，這項制度可能會產(chǎn)生大量的憲法和法律爭議，因而超出一個法規(guī)審查備案室所能承受的限度。但是這種現(xiàn)象-如果發(fā)生的話-不應(yīng)該被理解為任何意義上的“災(zāi)難”，而是憲政和法治的福音，因為它意味著法規(guī)審查制度正在解決中國社會在改革發(fā)展過程中不斷遇到的憲政和法治難題。在這種情況下，作為一個成功的試點，中央的法規(guī)審查備案制度應(yīng)該被逐步推廣到全國各地。

中國憲政時代的開始