淺議受權(quán)處罰與受托處罰立法缺陷及其改進(jìn) 論文

根據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定，行政處罰的實(shí)施機(jī)關(guān)除具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)外，還有法律法規(guī)授權(quán)的組織（下稱受權(quán)組織）和行政機(jī)關(guān)委托的組織（下稱受托組織）兩類非行政機(jī)關(guān)。從處罰權(quán)力來源角度觀之，受權(quán)組織實(shí)施行政處罰，可謂之為受權(quán)處罰；受托組織實(shí)施行政處罰，可謂之為受托處罰。本文對受權(quán)處罰和受托處罰的立法缺陷及其改進(jìn)發(fā)表一已之見，就教于同仁。

1、受權(quán)處罰與受托處罰立法的缺陷

根據(jù)授權(quán)處罰的一般理論，通過揣摩《行政處罰法》第17條的規(guī)定，可以認(rèn)為，只要具有管理公共事務(wù)職能，并得到法律法規(guī)的授權(quán)，行政機(jī)關(guān)以外的其他組織，如社團(tuán)組織、事業(yè)組織、企業(yè)組織，都可以受權(quán)實(shí)施行政處罰。

根據(jù)《行政處罰法》第18條、第19條的規(guī)定，只有依法成立的具有管理公共事務(wù)職能、具備相應(yīng)工作條件（有熟悉法律、法規(guī)、規(guī)章和業(yè)務(wù)的工作人員，有條件組織相應(yīng)的技術(shù)檢查或技術(shù)鑒定）的事業(yè)組織才能受托實(shí)施行政處罰。也就是說，并非所有事業(yè)組織都可以受托實(shí)施行政處罰，而且社團(tuán)組織、企業(yè)組織和行政機(jī)關(guān)都不能受托實(shí)施行政處罰。

本人認(rèn)為，上述規(guī)定存在下列問題：

（一）未規(guī)定受權(quán)組織應(yīng)具備的必須條件。

立法者從執(zhí)法需要角度認(rèn)識到，受托組織若不具備一定條件就無力受托執(zhí)法、實(shí)施處罰，在《行政處罰法》中設(shè)專條規(guī)定了受托組織必須具備的條件。本人認(rèn)為，從執(zhí)法需要角度考慮，受權(quán)組織要從事執(zhí)法活動(dòng)、實(shí)施處罰行為，同樣需要具備一定條件：受權(quán)組織若無具有相關(guān)知識和業(yè)務(wù)技能的人員，或不具備相應(yīng)的技術(shù)檢測鑒定條件，就不能正常開展行政執(zhí)法活動(dòng)。另外，由受托處罰和受權(quán)處罰的性質(zhì)所決定，對實(shí)施處罰行為引起的不利法律后果，受托組織不承擔(dān)法律責(zé)任，其自身?xiàng)l件如何，對相對人的影響不大：反正由委托機(jī)關(guān)承擔(dān)法律責(zé)任；而受權(quán)組織需要獨(dú)自承擔(dān)法律責(zé)任，其自身?xiàng)l件如何，直接關(guān)系到對相對人的權(quán)益保護(hù)與救濟(jì)：法律若不對受權(quán)組織的執(zhí)法動(dòng)機(jī)、目的進(jìn)行特別規(guī)制，營利型受權(quán)組織（如企業(yè)組織和差額、自收自支的事業(yè)組織）就可能濫用行政權(quán)力來“創(chuàng)收”牟利；受權(quán)組織若沒有獨(dú)立的經(jīng)費(fèi)來源或一定的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，就難以獨(dú)立承擔(dān)因?qū)嵤┨幜P行為引起的不利法律后果。從責(zé)任承擔(dān)角度和保護(hù)相對人權(quán)益角度考慮，也完全有必要規(guī)定受權(quán)組織應(yīng)當(dāng)具備的條件。

（二）未作出受權(quán)組織不得委托處罰的規(guī)定。

《行政處罰法》明確規(guī)定，受托組織不得再委托其他任何組織或者個(gè)人實(shí)施行政處罰。但受權(quán)組織能否委托行政機(jī)關(guān)或符合《行政處罰法》規(guī)定條件的事業(yè)組織實(shí)施行政處罰？《行政處罰法》未作規(guī)定。本人認(rèn)為，受權(quán)組織不得將法律法規(guī)授予的行政處罰權(quán)委托給行政機(jī)關(guān)或者其他組織實(shí)施。理由有二：

一是違背受權(quán)處罰制度設(shè)立的初衷。在當(dāng)今，社會形勢的迅速發(fā)展和社會關(guān)系的錯(cuò)綜復(fù)雜，需要國家加大干預(yù)社會生活的深度和廣度。由之引起的行政管理范圍擴(kuò)張、行政管理專業(yè)化技術(shù)性加強(qiáng)態(tài)勢，又使行政機(jī)關(guān)在編制、經(jīng)費(fèi)等限制下，因不能無限擴(kuò)張公務(wù)員隊(duì)伍規(guī)模而難以勝任現(xiàn)實(shí)行政管理的需要，受權(quán)處罰制度才得以產(chǎn)生。因此，受權(quán)組織若可以將所受之權(quán)委托給行政機(jī)關(guān)實(shí)施，立法機(jī)關(guān)事先就沒有必要授予其行政處罰權(quán)。同樣，受權(quán)組織若可以將所受之權(quán)委托給其他組織實(shí)施，立法機(jī)關(guān)事先就不如直接授權(quán)其實(shí)施行政處罰。

二是不具備適用委托處罰的前提條件。受權(quán)組織畢竟不是行政機(jī)關(guān)，其只是在行使法律法規(guī)授予的職權(quán)時(shí)才具有行政主體資格，成為“準(zhǔn)行政機(jī)關(guān)”。按照委托處罰的一般理論和立法規(guī)定，只有“行政機(jī)關(guān)”才能委托其他組織行使其一部分行政職權(quán)。

（三）不當(dāng)排除行政機(jī)關(guān)可以受托處罰。

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