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行政訴訟中行政規(guī)章的幾個問題

時間:2023-05-04 23:10:06 法學論文 我要投稿
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行政訴訟中有關(guān)行政規(guī)章的幾個問題

    法律本身的局限性及立法條件的限制,常會使立法出現(xiàn)疏漏和空白,而法律研究的目的就在于填補這些疏漏和空白。我國《行政訴訟法》對法律、法規(guī)、規(guī)章在行政訴訟中的效力及法律地位都作了明確的規(guī)定,人民法院審理行政案件,以法律和行政法規(guī)、地方性法規(guī)為依據(jù),參照行政規(guī)章。但是,人民法院審理行政案件如何參照行政規(guī)章、地方性法規(guī)與部委規(guī)章的效力等級以及規(guī)章之下“規(guī)范文件”的概念、效力、法律地位等問題尚無明確規(guī)定,這就給行政司法帶來了一定的困難,本文擬就此問題發(fā)表管見,以供商榷。 ··· 人民法院審理行政案件如何參照行政規(guī)章     《行政訴訟法》第53條第一款規(guī)定,“人民法院審理行政案件,參照國務(wù)部、委根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令制定發(fā)布的規(guī)章以及省、自治區(qū)、直轄市和省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準的較大的市的人民政府根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)制定、發(fā)布的規(guī)章!睂Α皡⒄铡币辉~應(yīng)作何界定,合法的行政規(guī)章必須具備一些什么條件,如何確定規(guī)章的合法性等,有必要作一闡述。      一、 對“參照”應(yīng)該如何理解     筆者認為,所謂“參照”就是指行政規(guī)章從總體上說對人民法院審理行政案件不具有絕對的約束,但是,如果行政規(guī)章與法律、法規(guī)的規(guī)定相吻合,人民法院則可以將其作為裁判的依據(jù)。要界定“參照”的含義,應(yīng)從以下兩個方面來理解:1、應(yīng)當從立法的意圖來理解。憲法和有關(guān)法律規(guī)定,國務(wù)院各部委和省市人民政府有權(quán)依法制定規(guī)章,行政機關(guān)有權(quán)依據(jù)規(guī)章行使職權(quán),但是規(guī)章與法律、法規(guī)的地位和效力不完全相同,甚至還會出現(xiàn)一些規(guī)章存在暇疵的情況。因此,人民法院審理行政案件對符合法法律、行政法規(guī)規(guī)定的規(guī)章,可以作為裁判的依據(jù),對不符合或者不完全符合法律、行政法規(guī)原則精神的規(guī)章,可以有靈活處理的余地。2、從規(guī)章的性質(zhì)來理解“參照”的內(nèi)涵。規(guī)章是特定行政機關(guān)從事行政管理活動的一種重要權(quán)能,由于國家行政機關(guān)是國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān),因此制定規(guī)章的行為在性質(zhì)上仍屬于行政行為的范疇,制定規(guī)章的行為必須遵守行政行為的一定規(guī)則,必須以法律、行政法規(guī)為依據(jù),必須在本部門的權(quán)限范圍之內(nèi)。另一個方面,如果從語文學的角度來理解,“參照”應(yīng)是參酌之后而決定是否依照,并非“參考”與“依照”的簡單合稱。     二、合法的行政規(guī)章必須具備的條件     筆者認為,合法的行政規(guī)章必須具備三個方面的條件:一是行政規(guī)章所涉及的內(nèi)容必須是在發(fā)布該規(guī)章的行政機關(guān)的權(quán)限范圍之內(nèi)。嚴格意義上的權(quán)限合法的標準,應(yīng)該是行政機關(guān)發(fā)布任何一個規(guī)章都必須有委任或者授權(quán)。因為就行政的性質(zhì)而言,不能包括創(chuàng)制權(quán),至少可以認為,制定發(fā)布規(guī)章必須以法律或者行政法規(guī)作為依據(jù)。二是行政規(guī)章的內(nèi)容不得與憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸。判斷某個規(guī)章是否與法律和行政法規(guī)相抵觸的標準,主要從以下幾個方面來考慮:1、規(guī)章所涉及的內(nèi)容不得與更高層次的規(guī)范相沖突。2、規(guī)章必須與有關(guān)的更高層次的規(guī)范的原則、精神、目的相一致。3、行政規(guī)章的制定必須符合法定程序,規(guī)章制定程序法的重點是要解決規(guī)章制定機關(guān)同與規(guī)章有利害關(guān)系的行政管理相對方之間的關(guān)系問題,其關(guān)系的內(nèi)容應(yīng)包括批準制定規(guī)章的程序、事實的論證、宣傳與通告,以及與受規(guī)章調(diào)整的各方面的協(xié)商、座談、交換意見等,還包括向?qū)W術(shù)研究機構(gòu)、專家的咨詢、舉行必要的聽證會或者辯論會、利害關(guān)系人提供書面材料的時機和程序、制定與發(fā)布規(guī)章的程序和方式等等。     三、如何判斷行政規(guī)章的合法性     判明行政規(guī)章的合法性必須解決兩個問題,一是判斷主體,即由誰來判斷行政規(guī)章的合法性;二是通過什么程序和方式來判斷行政規(guī)章的合法性。     1、關(guān)于判斷主體問題。筆者認為,賦予人民法院以“參照”權(quán),人民法院如果認為行政規(guī)章與法不符,即行政規(guī)章違反憲法、法律或者行政法規(guī),有權(quán)拒絕適用。如果判斷行政規(guī)章符合憲法、法律、行政法規(guī),有權(quán)作為裁判的依據(jù)。這種“參照”權(quán)在事實上是一種選擇適用權(quán),或者說是一種準確認權(quán)。     2、關(guān)于確認程序和方式問題。筆者認為,應(yīng)根據(jù)不同的情況采取不同的程序和方式。凡是法院和當事人雙方對案件所涉及到的行政規(guī)章的合法性的認知相同或無異議的,可以直接決定是否作為裁判的依據(jù),凡是當事人對案件所涉及的行政規(guī)章的合法性持有異議的,但比該行政規(guī)章層次高的地方性法規(guī)、行政法規(guī)、法律以對所爭議的事項已有明確規(guī)定的,人民法院可以直接適用地方性法規(guī)、行政法規(guī)和法律等來進行裁判。凡是當事人對行政規(guī)章的合法性持有異議,而又沒有高層次地方性法規(guī)、行政法規(guī)、法律等規(guī)范或者高層次規(guī)范比較籠統(tǒng)、原則,需要有權(quán)機關(guān)認可或者需要制定該高層次規(guī)范的機關(guān)作出解釋的,人民法院應(yīng)當中止案件的審理,分別情況如下處理:需要省、自治區(qū)、直轄市的人大常委會認可或解釋的,應(yīng)當通過所隸屬的高級人民法院提請認可或解釋,需要國務(wù)院或者全國人大常委會認可或解釋的,由最高人民法院報請全國人大常委會或送請國務(wù)院作出認可或解釋,之后再恢復(fù)案件審理。 ·     行政審判中如何確定地方性法規(guī)與部委規(guī)章的效力等級     地方性法規(guī)與部委規(guī)章發(fā)生沖突時,人民法院如何確定其效力的高低,存在著一些不同的觀點。一種觀點認為,應(yīng)當根據(jù)其適用范圍的大小來確定效力等級,即部委規(guī)章適用于全國,而地方性法規(guī)僅僅在本行政區(qū)域內(nèi)適用,因此部委規(guī)章的效力當然高于地方性法規(guī)。另一種觀點則認為,根據(jù)地方服從中央的原則,部委規(guī)章屬于中央立法,地方性法規(guī)屬于地方立法,因此部委規(guī)章的效力要高于方性法規(guī)。還有一種觀點認為,應(yīng)根據(jù)法律的內(nèi)容來確定效力等級,對于技術(shù)性、業(yè)務(wù)性強的法律規(guī)范,應(yīng)優(yōu)先適用部委規(guī)章。     筆者認為,在地方性法規(guī)與法律、行政法規(guī)不相抵觸的情況下,人民法院在審理行政案件中,如果發(fā)生地方性法規(guī)與部委規(guī)章沖突時,應(yīng)適用地方性法規(guī),這是因為地方性法規(guī)是人民法院的判案依據(jù),而部委規(guī)章在行政訴訟中只是參照,而不是依據(jù)。再說制定地方性法規(guī)是各級地方人大及其常委會的職權(quán),地方性法規(guī)是地方權(quán)力機關(guān)立法,屬于立法權(quán)的范疇,而部委規(guī)章是國務(wù)院各部委制定的,屬于行政權(quán)的范疇。由于行政權(quán)的從屬性、執(zhí)行性,也決定地方性法規(guī)比各部委規(guī)章的效力等級高。最后,從憲法對國務(wù)院各部委制定規(guī)章與地方人大及其常委會制定地方性法規(guī)的授權(quán)表述來看,由于國務(wù)院各部委制定規(guī)章必須根據(jù)法律和行政法規(guī)、決定、命令等,而地方權(quán)力機關(guān)制定地方性法規(guī),只須不與法律和國務(wù)院的行政法規(guī)相抵觸即可,說明地方性法規(guī)比部委規(guī)章的地位優(yōu)越。 ··   規(guī)章之下“規(guī)范性文件”的效力及法律地位     我國《行政訴訟法》對除法律、法規(guī)、規(guī)章之外的其它抽象行政行為的法律效力未加涉及,雖然最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第六十二條第二款規(guī)定,“人民法院審理行政案件,可以在裁判文書中引用合法有效的規(guī)章用其它規(guī)范性文件”,從而使“規(guī)范性文件”在行政訴訟中的引用有了依據(jù)。但是,如何認定這些“規(guī)范性文件”的效力及法律地位,則成為理論界研究的一個課題,而且筆者對“規(guī)范性文件”的定義也存在異議。     一、“規(guī)范性文件”的概念     概念問題是研究中首先要解決的問題,對于如何命名這些被法律遺忘的規(guī)范性文件,存在著多種不同的說法:一種觀點認為,直接用規(guī)范性文件命名,理由是抽象行政行為中,有一部分已用法律、法規(guī)、規(guī)章來命名,剩下這部分層次較低的,直接用規(guī)范性文件命名,一則可以使人一目了然,屬于抽象行政行為,二則可以說明其效力層次較低,它只屬于一種文件;另一種觀點則認為,應(yīng)使用行政措施這概念,這主要是胡建淼在其所著《行政法學原理》一書中提出來的,其依據(jù)是根據(jù)我國憲法規(guī)定“國務(wù)院有權(quán)規(guī)定行政措施”,地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法也同樣規(guī)定“縣級以上地方人民政府有權(quán)執(zhí)行上級國家機關(guān)的決議和命令,規(guī)定行政措施”。但是,筆者認為,第一種觀點固然有其可取之處,卻忽視了規(guī)范性文件是一個籠統(tǒng)的概念,且使用“文件”似有亦可包容具體行政行為之嫌,使得該概念模糊不清;第二種觀點,從表面上看有根有據(jù),非常合理,然而仔細深究卻也存在缺憾:即人們常將行政措施理解為具體行政行為,用它命名一種抽象行政行為,同樣會引起理解上的混亂。因此,在羅豪才主編的《行政審判研究》一書中又提出了“普遍性行政措施”這一概念,筆者認為這一命名較為恰 當,用“普遍性”對“行政措施”加以限制,一方面保留下了法律術(shù)語行政措施,另一方面用普遍性限制了其僅指一種抽象行政行為。     二、法律效力     普遍性行政措施究竟有無法律效力?回答應(yīng)該是肯定的。因為普遍性行政措施是最大量的一種抽象行政行為,是對法律、法規(guī)及規(guī)章的具體執(zhí)行,是各級行政機關(guān)實施行政管理活動的主要手段之一,同時也是大量具體行政行為執(zhí)行的直接依據(jù),如果不承認其效力,不僅會使大量具體行政行為處于無據(jù)狀態(tài),而且還會使本應(yīng)受約束的行政機構(gòu)各行其是,破壞了法制的統(tǒng)一。     由于普遍性行政措施主要是一種目的在于執(zhí)行法律、法規(guī)和規(guī)章的抽象行政行為,因而其效力范圍應(yīng)隨其制定主體的不同及其管理的事項的不同而異。一般來說,該普遍性行政措施的制定主體級別越高,職權(quán)范圍越大,其效力也就越高,反之則越低。同樣如果該普遍行政措施所管理的事項的范圍越大,其效力就越高,反之則越低。另外,從時間上考

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