淺議以非訴訟替代為切入點 樹立人民調解公信力

··淺議以非訴訟替代為切入點  樹立人民調解公信力     永陽鎮(zhèn)地處城關，下轄11個居委會、11個村委會，一個省級私營經濟園區(qū)，居住人口達10萬人，是全縣政治、經濟、文化中心，各類矛盾糾紛的發(fā)案率高于周邊鎮(zhèn)，人民調解的地位，作用也顯得尤為突出。如何樹立人民調解的公信力，將各類矛盾盡量解決在基層、在萌芽狀態(tài)，避免當事人結怨，降低當事人訴訟成本，以及為法院節(jié)省時間、減輕訴累，促進法律文書的有效執(zhí)行，在“庭審式”人民調解改革取得初步經驗后，進行了摸索和嘗試，做法是：立足以非訴訟替代為切入點，樹立人民調解公信力。所謂非訴訟替代機制，是建立在人民法院指導調委會工作的基礎上，通過聯(lián)席會議制度的方式，將當事人自愿的，法院未立案或暫緩立案的，可能通過調解化解的，或通過調解可以防止矛盾激化的糾紛訴訟審理活動前移，讓人民調解委員會提前介入，并參與在法官主持或指導下的民事訴訟案件的調解。這種機制的形成，進一步拓寬了人民調解的工作范圍，使人民調解與法院訴訟銜接有了新的空間，整合了人民調解和法院審判的力量，最大限度地發(fā)揮了人民調解的工作優(yōu)勢，具有較好的政治效益，社會效益和法律效益。     一、強化鎮(zhèn)調委會與法院的聯(lián)動，構建非訴訟替代機制。     人民調解作為一種民間調解，從一開始創(chuàng)建，在廣義上就是一種非訴訟替代，即民事案件不通過訴訟 的方式而以中間人出面排解達到和平的化解的目的，這與法院的司法調解有異曲同工之處，這也是新時期人民調解與法院之間開展聯(lián)動協(xié)作的基礎，同時，也由于人民調解是在雙方當事人自愿的基礎上所達成的協(xié)議(格式化)，在不違背現(xiàn)行的法律政策的情況下，應該就是當事人意志的體現(xiàn)。最高人民法院對人民調解格式化協(xié)議書的認定上，是作為案件審理的最有效證據(jù)予以采信，甚至在調解后，一方反悔時進行訴訟而給予維持，進一步提升了人民調解在法律上的權威性。因此，在新時期人民調解的非訴訟替代機制的形式，是特指狹義上的與法院立案審理執(zhí)行過程中的補充性替代，一方面是建立 在民調程序的公正性上，另一方面是建立在人民調解員素質的提高上，這兩方面缺一不可。除廣義層面上的替代外，這種狹義上的替代就是要求人民調解員積極參與到法律訴訟的全過程，發(fā)揮人熟情通的優(yōu)勢，做好法院案件審理的輔助性工作，包括案件主審法官想做而做不到或不方便做的一些事，為法院人性化辦案創(chuàng)造條件，這不但符合當 事人雙方的意愿，也合乎“三個代表”思想的要求，在一定意義上講也是一種法律救助性工作，強化法院與人民調解之間的互補，對樹立人民調解的公信力也將起到明顯的推動作用。一是建立鎮(zhèn)調委會和法院聯(lián)系庭的聯(lián)席會議制度。由鎮(zhèn)和法院每季度相互通報民事糾紛發(fā)案情況、發(fā)案的特點。調解工作的難易程度，確立相互配合的案件數(shù)量、原因以及配合的方式，明確調解的預期值。二是建立鎮(zhèn)調委會和法院聯(lián)絡員制度。鎮(zhèn)指定的聯(lián)絡員一般為鎮(zhèn)村(居)調委會的首席調解員，并將名單報送法院，由法院根據(jù)案件的具體情況指定參與的調解人員�？h法院指導民一庭庭長為聯(lián)絡員，隨時通報未立案和已立案以及已裁決案件的情況，并明確需要配合調解的案件、主持和指導的法官，確定調解的地點、參加人員等。三是建立調解檔案審核制度。凡啟動非訴訟替代機制的調解案件，其檔案資料以調委會歸檔，使用的程序以人民調解程序為主，由受理、通知、調查取證、調解、達成協(xié)議、送達回訪等書面資料組合成完整的卷宗，并有首席調解員審核簽字方可歸檔，適時請縣局、縣法院共同評審，改正不足，進一步提高調解協(xié)議的制作水平。四是建立民調審判聯(lián)動制度。縣法院對于一些簡單的民事糾紛案件有時也啟動特邀人民陪審員(一般為基層調委會主任擔任)或民調委人員主持調解，發(fā)揮其為人公正、熟悉業(yè)務、人熟情通的優(yōu)勢，在法院先行調解達成協(xié)議的，由法院主持調解的法官制作調解協(xié)議書，由法院落實履行或委托調委會監(jiān)督履行，提高人民調解員調解的公信力。五是建立首席人民調解員的培訓制度。由人民法院派主審法官到鎮(zhèn)進行鎮(zhèn)、村(居)首席調解員培訓，每年集中培訓二至三次，同時，根據(jù)實際情況組織首席調解員到法院進行旁聽觀摹案件審理，適時邀請主審法官進行典型案例剖析和答疑釋惑，印發(fā)相關法律資料等，逐步實施首席調解員持證上崗調解制度。     二、明確非訴訟替代適用范圍，確保人民調解不缺位、不錯位、不越位。     從工作實踐來看，啟動非訴訟替代機制，人民調解員既是主角也是配角，但目的只有一個，即園滿解決民事糾紛案件。人民調解適用非訴訟替代機制，一般主要為以下四類案件：一是未經人民調解委員會調解而直接向法院起訴的糾紛，一般為小定額債務糾紛，法院可以建議當事人將糾紛委托給鎮(zhèn)人民調解委員會進行調解，降低當事人的訴訟成本。二是已經立案，但有可能通過調解解決的民事糾紛，一般為侵權糾紛、鄰里糾紛、婚姻糾紛和少數(shù)商事糾紛，法院在庭審前，經雙方當事人同意，可委托或邀請鎮(zhèn)人民調解委員會進行調解，或參與調解，調解成功后，原告撤訴。三是已經開庭，但當事人情緒激動，有可能采取過激行為的民事案件，一般為容易激化、積怨多年、歷史遺留的鄰里糾紛、權屬糾紛、舊城改造、房屋拆遷糾紛、土地山林糾紛和群體性糾紛等，一般情況下，法院可暫緩判決，會同人民調解委員會做當事人的思想工作，或征得當事人的同意后，在法官指導下，由鎮(zhèn)人民調解委員會進行調解，這類案件在調解成功后，原告可以撤訴，也可以由法院制作調解協(xié)議書或在情緒平穩(wěn)后由法院進行判決并履行。四是在進入執(zhí)行程序后，被執(zhí)行人有可能采取過激行為，或執(zhí)行有難度的案件，一般為一名原告多名被告或多名原告一名被告的案件，如企業(yè)破產、糧油加工 廠擠兌、環(huán)境污染、征地拆遷、土地流轉等涉及人數(shù)多的群體性矛盾，法院可暫緩執(zhí)行，商請鎮(zhèn)人民調解委員會進行調解執(zhí)行。     三明確非訴訟替代運作原則，樹立人民調解的公信力。     啟動非訴訟替代機制應把握以下原則：一是為當事人降低訴訟成本的原則。訴訟在民事案件中，應該是在調解不成的情況，最后不得已而選擇的最終途徑。但其中的訴訟成本必然會轉嫁當事人雙方或一方的頭上，增加了當事人雙方的經濟負擔，有時出現(xiàn)案件勝訴，但經濟上卻帶來了很大的損失，之所以出現(xiàn)這樣的結果，是因為不是什么民事案件都可以進行法律援助的，而導致這種結果不但會給當事人認為沒錢法院不受理，有錢進行訴訟反而導致打贏官司輸了錢，沒有說公理的地方，而要避免這種情況出現(xiàn)，走非訴訟替代則是最佳的選擇。二是化解矛盾和平共處的原則。俗話說“一起官事三代仇”，既然走到了法院訴訟程序，矛盾必然激化到不可調和的局面，法律的公正裁決和平息矛盾之間出現(xiàn)了愿望相背的情況，公正 得到了，但再和平共處的基礎卻喪失了，這與正確處理人民內部矛盾的初衷相悖的，也不利于社會穩(wěn)定。三是降低執(zhí)行成本的原則。民事案件除經濟案件外，一般標的不是太大，法院判決文書生效后，當事人一方如果久拖不履行，法院在執(zhí)行時，僅執(zhí)行費一項也會增加當事人一方的經濟負擔，增加法院的工作量，這與調解庭履行義務相比，在時間、人力、經濟的負擔都會明顯降低。四是經濟的原則。這里所指的經濟是指方便、快捷、高效。人民調解在非訴訟替代處理一些群體性民事糾紛方面表現(xiàn)比較靈活，一般情況下，效益較高。在把握上述四個原則的基礎上，法院如果有法官參與調解，人民調解的公信力將會明顯提升。     四、慎重非訴訟替代操作，力求人民調解再上新臺階。     與法院銜接進行非訴訟替代操作，是工作上的創(chuàng)新，是法院和司法行政部門在調解領域的合作，是相互支持、相互促進工作的過程。在具體操作時，側重把握以下幾方面：一是處理重大疑難問題邀請法官指導。如處理農村建房出現(xiàn)房屋質量問題，對加固費用的索賠案，通過法官指導下以庭審式調解的方式園滿解決。二是對一些固定標的物在執(zhí)行時困難的，主動啟用非訴訟替代，如土地流轉過程中的土地糾紛、基地糾紛等，這一類案件在訴訟裁決后執(zhí)行難度大，難易執(zhí)行到位。三是對涉及到政策法規(guī)方面的案件，法院受理后難以裁決的，由法官主持，邀請相關當事人、人民調解員共同調解的，如土地開發(fā)中的征用土地補償費的索賠案，對一些涉及政策法規(guī)內的群體性矛盾，特別是涉及多個主管部門的案件，原則上以人民調解為主，在法官指導下進行協(xié)商調解，如房地產開發(fā)、企業(yè)污染等案件，這類案件涉及到的當事人雙方較多，訴訟起來也比較困難的。四是對一些小定額債務，如借貸沒有憑證由案件而引發(fā)的糾紛，從維護當事人合法權益的情況下進行非訴訟替代調解。五是對矛盾不在轄區(qū)內的當事人雙方主動要求調解的案件，如民事案件中的索賠和合同糾紛等，由于非訴訟替代是以事實為依據(jù)，以法律為準繩，以自愿、公平、公正的方式調處糾紛，這一類矛盾的調處履行率都在100％。

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