實(shí)施出口退稅新機(jī)制的效應(yīng)、問(wèn)題及建議

關(guān)鍵詞：財(cái)政 　　　　　　出口退稅 　　　　　　新機(jī)制 　　一、實(shí)施出口退稅新機(jī)制所產(chǎn)生的效應(yīng) 　　2003年10月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了新的出口退稅政策。從2004年上半年來(lái)看，出口退稅新機(jī)制的效應(yīng)開(kāi)始明顯顯現(xiàn)。根據(jù)XXXXXX稅收研究會(huì)對(duì)出口退稅新機(jī)制運(yùn)行情況的調(diào)研，結(jié)合宏觀經(jīng)濟(jì)層面中進(jìn)出口貿(mào)易情況，現(xiàn)將新機(jī)制的政策效應(yīng)歸納如下。 　　(一)出口退稅新機(jī)制的運(yùn)行對(duì)保持對(duì)外貿(mào)易的持續(xù)快速增長(zhǎng)產(chǎn)生了積極的效應(yīng)。 　　外貿(mào)進(jìn)出口保持了持續(xù)高速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。2003年我國(guó)進(jìn)出口總額達(dá)到8509.9億美元，比上年增長(zhǎng)37%。2004年1~6月的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，我國(guó)對(duì)外貿(mào)易迅速增長(zhǎng)的趨勢(shì)沒(méi)有減弱，增勢(shì)甚至超過(guò)上年，進(jìn)出口貿(mào)易總額達(dá)到5230億美元，同比增長(zhǎng)39.1%，其中出口增長(zhǎng)35.7%，比上年同期高1.1個(gè)百分點(diǎn)。既使在今年4月實(shí)施較強(qiáng)的宏觀調(diào)控措施、抑制局部經(jīng)濟(jì)過(guò)熱的情況下，7、8月份的進(jìn)出口貿(mào)易增長(zhǎng)速度雖有所回落，但1~8月累計(jì)仍保持了38.2%的增長(zhǎng)速度。 　　（二）出口退稅新機(jī)制對(duì)不同地區(qū)的對(duì)外貿(mào)易增長(zhǎng)的影響不相同。 　　根據(jù)調(diào)研，西安市2004年上半年外貿(mào)出口3.13億美元，比上年同期增長(zhǎng)32.26%，大大低于上年同期53.2%的增長(zhǎng)速度；預(yù)計(jì)下半年出口增長(zhǎng)下滑局面會(huì)更加明顯。武漢市今年上半年出口額近7.7億美元，比上年同期增長(zhǎng)7.5%。其主要原因是這些地區(qū)出口產(chǎn)品結(jié)構(gòu)是以機(jī)電、紡織、服裝為主的傳統(tǒng)商品，產(chǎn)品附加值較低，生產(chǎn)企業(yè)規(guī)模相對(duì)比較小，經(jīng)營(yíng)效益本來(lái)不高，出口退稅率下調(diào)后，大大降低了企業(yè)利潤(rùn)空間，有些企業(yè)已經(jīng)出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)困難。 　�。ㄈ�）減輕了中央財(cái)政的壓力，出口量大的地方財(cái)政相應(yīng)增加了財(cái)政支出。 　　由于出口退稅新機(jī)制對(duì)出口退稅的負(fù)擔(dān)主體進(jìn)行了調(diào)整，采取中央財(cái)政和地方財(cái)政按照75：25的比例分擔(dān)新增的出口退稅，地方財(cái)政支出壓力增大。增加地方政府的出口退稅支出在地區(qū)間是不均衡的，越是出口量大的地區(qū)，地方財(cái)政所負(fù)擔(dān)的退稅款就越多。以天津市為例，2004年預(yù)計(jì)出口退稅額為158.91億元，扣減2003年實(shí)際退稅基數(shù)67.2億元，增加的退稅額91.71億元?jiǎng)t由中央財(cái)政和地方財(cái)政按比例負(fù)擔(dān)，地方財(cái)政預(yù)算需要安排近23億元資金（對(duì)于地方財(cái)政的壓力究竟會(huì)對(duì)外貿(mào)增長(zhǎng)產(chǎn)生何種影響，是否會(huì)產(chǎn)生新的地方保護(hù)主義和國(guó)內(nèi)市場(chǎng)分割，還有待觀察）。在中部地區(qū)出口退稅對(duì)地方財(cái)政的壓力在今年反映的不明顯，可能會(huì)在明年進(jìn)一步顯現(xiàn)。 　�。ㄋ模┏隹谕硕惵实慕Y(jié)構(gòu)性調(diào)整對(duì)外貿(mào)方式和外貿(mào)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的影響開(kāi)始顯現(xiàn)。 　　從外貿(mào)方式看，制造業(yè)為基礎(chǔ)的加工貿(mào)易出口增速高于一般貿(mào)易，今年1~6月，全國(guó)加工貿(mào)易出口占出口總值的55.2%，呈現(xiàn)比重持續(xù)提高的態(tài)勢(shì)。以西安市為例，此次出口退稅政策調(diào)整對(duì)該市一般貿(mào)易出口的負(fù)面影響較大，一般貿(mào)易出口占出口總值的比重由81.3%降到73.8%，上半年一般貿(mào)易出口增長(zhǎng)僅為12.34%；相比之下，加工貿(mào)易出口和其他貿(mào)易出口占出口總值的比重上升，增長(zhǎng)速度分別為145.34%和1686.36%（根據(jù)西安市海關(guān)統(tǒng)計(jì)）。 　　從對(duì)出口產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的影響來(lái)看，由于出口退稅率的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，我國(guó)原來(lái)具有較大比較優(yōu)勢(shì)的勞動(dòng)密集型行業(yè)的產(chǎn)品，如機(jī)電、紡織、服裝、鞋帽等，其出口貿(mào)易的利潤(rùn)空間在縮小。出口退稅新機(jī)制引導(dǎo)出口貿(mào)易向高科技、高附加值行業(yè)轉(zhuǎn)變。西安市和武漢市的調(diào)研報(bào)告明顯反映出政策調(diào)整帶給該地區(qū)出口貿(mào)易產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的壓力。 　�。ㄎ澹�對(duì)外貿(mào)相關(guān)企業(yè)的影響。 　　由于中央財(cái)政在較短時(shí)間內(nèi)及時(shí)清退了以前年度所欠的出口退稅款，使得出口企業(yè)資金緊張的矛盾大大緩解，企業(yè)財(cái)務(wù)狀況改善。同時(shí)也有利于銀行資產(chǎn)狀況的好轉(zhuǎn)，降低了金融風(fēng)險(xiǎn)。但是對(duì)于一些中小外貿(mào)企業(yè)，出口盈利空間有限，由于下調(diào)了出口退稅率，出口成本相應(yīng)提高，這些企業(yè)的經(jīng)營(yíng)困難增加。 　　二、出口退稅新機(jī)制引發(fā)的新問(wèn)題 　�。ㄒ唬┙�(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的新增財(cái)政收入幾乎都要用于出口退稅，其財(cái)政支出壓力明顯增加。 　　出口退稅由中央和地方財(cái)政共同負(fù)擔(dān)機(jī)制使政府間財(cái)政關(guān)系進(jìn)行了一定程度上的調(diào)整。出口量大的地區(qū)往往也是經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，新增出口退稅的財(cái)政負(fù)擔(dān)也主要集中由這些地區(qū)的財(cái)政承擔(dān)。天津市、寧波市、蘇州市等地反映，今年出口增長(zhǎng)率很高，因此新增出口退稅由地方財(cái)政承擔(dān)的25%部分?jǐn)?shù)量也比較大，預(yù)計(jì)全年當(dāng)?shù)氐男略鲐?cái)政收入將全部用于出口退稅。這就意味著這些地區(qū)無(wú)法滿足教育、衛(wèi)生、城市建設(shè)等其他公共服務(wù)支出增長(zhǎng)所需要的財(cái)政資金，地方財(cái)政收小于支的矛盾將突顯。 　�。ǘ�）不少地方省級(jí)財(cái)政采取由地方各級(jí)財(cái)政分擔(dān)25%出口退稅責(zé)任的辦法，由于下級(jí)地方財(cái)政的狀況不同，政策掌握和管理辦法上有差異，不可避免地會(huì)出現(xiàn)新的出口退稅拖欠。 　　（三）形成新形式的地方保護(hù)主義。因?yàn)槌隹诘嘏c貨源地不統(tǒng)一，增值稅的納稅地區(qū)和退稅地區(qū)不一致，一些出口大省、市的出口貨源相當(dāng)大比例是從外地采購(gòu)的，這些地方財(cái)政要承擔(dān)外地貨源的出口退稅，而這部分出口貨物的增值稅、消費(fèi)稅是在貨源地實(shí)現(xiàn)的，所以出口退稅新機(jī)制會(huì)產(chǎn)生政府間、地區(qū)間財(cái)政資源的再分配。 　　出口大省、市的異地退稅規(guī)模越大，這一矛盾越尖銳。如果這一問(wèn)題不能及時(shí)解決，將出現(xiàn)兩種情況：一是出口大省、市主動(dòng)限制本地企業(yè)出口外地產(chǎn)品，加劇地方保護(hù)和市場(chǎng)分割的情況。但是這種做法對(duì)出口大省、市和貨源地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展都會(huì)產(chǎn)生不利的影響；二是將出口地的外貿(mào)公司直接移至貨源地區(qū)，由貨源地區(qū)直接通過(guò)外貿(mào)公司出口，由貨源地區(qū)的地方財(cái)政承擔(dān)出口退稅責(zé)任。這種情況已經(jīng)開(kāi)始出現(xiàn)。 　�。ㄋ模�對(duì)就業(yè)產(chǎn)生一定的影響。 　　此次出口退稅率下調(diào)，對(duì)以經(jīng)營(yíng)出口產(chǎn)品附加值低的傳統(tǒng)出口商品的中小企業(yè)、產(chǎn)品銷往欠發(fā)達(dá)地區(qū)為主的自營(yíng)出口企業(yè)及專業(yè)外貿(mào)公司的影響相對(duì)較大。這些企業(yè)的出口成本提高，利潤(rùn)空間縮小甚至有的小企業(yè)轉(zhuǎn)為虧損。一些中小企業(yè)為了維持經(jīng)營(yíng)必然會(huì)削減勞動(dòng)力；部分企業(yè)轉(zhuǎn)產(chǎn)或者倒閉之后，將增加新的失業(yè)和下崗人員，目前一些地區(qū)反映存在著這種潛在壓力。 　　三、對(duì)出口退稅新機(jī)制的評(píng)價(jià)及若干建議 　　出口退稅新機(jī)制在短期內(nèi)解決財(cái)政拖欠企業(yè)出口退稅款的問(wèn)題，緩解中央財(cái)政出口退稅壓力，保持我國(guó)對(duì)外貿(mào)易持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)等方面發(fā)揮了積極作用。但是應(yīng)該看到，這種機(jī)制還不是一種完善的、能夠長(zhǎng)期穩(wěn)定的出口退稅制度，尤其它已經(jīng)開(kāi)始引發(fā)了一些新問(wèn)題，所以，不僅需要針對(duì)新出現(xiàn)的問(wèn)題研究對(duì)策，而且需要抓緊研究建立一種相對(duì)穩(wěn)定的出口退稅制度。 　�。ㄒ唬�應(yīng)由出口退稅新機(jī)制過(guò)渡到穩(wěn)定的出口退稅制度。 　　目前國(guó)內(nèi)對(duì)建立什么樣的出口退稅制度意見(jiàn)分歧很大。主要觀點(diǎn)包括：一是認(rèn)為應(yīng)實(shí)行徹底的零稅率，及時(shí)足額退稅制度；二是徹底取消出口退稅制度，對(duì)出口貨物不退稅；三是根據(jù)宏觀形勢(shì)和政府宏觀調(diào)控的需要，實(shí)行浮動(dòng)的、有差別的出口退稅制度。第三種大體相當(dāng)于我國(guó)目前的做法。 　　筆者認(rèn)為，第一種觀點(diǎn)目前在中國(guó)難以實(shí)行。除了財(cái)政難以承受出口退稅“零稅率”所需要退稅數(shù)量巨大的原因之外，一些最新的研究表明，我國(guó)以流轉(zhuǎn)稅為主體的稅制體系自然帶來(lái)我國(guó)出口商品在國(guó)際市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。這一研究的主要論點(diǎn)是，按照國(guó)際慣例，一國(guó)的出口商品一般不含間接稅，而是在進(jìn)入進(jìn)口國(guó)后按照進(jìn)口國(guó)稅制在進(jìn)口環(huán)節(jié)征稅。所以進(jìn)口商品的成本一般包括出口國(guó)的直接稅和進(jìn)口國(guó)的間接稅。假定出口國(guó)和進(jìn)口國(guó)的稅負(fù)水平總體相當(dāng)，如果出口國(guó)采取的是以直接稅為主體的稅制體系，而進(jìn)口國(guó)采取的是以間接稅為主體的稅制體系，則出口國(guó)出口到進(jìn)口國(guó)的商品最終包含的出口國(guó)直接稅和進(jìn)口國(guó)間接稅之和，必然大于進(jìn)口國(guó)同類商品所含的直接稅和間接稅之和；反之，如果出口國(guó)采取的是以間接稅為主體的稅制體系，而進(jìn)口國(guó)采取的是以直接稅為主體的稅制體系，則出口國(guó)出口到進(jìn)口國(guó)的商品所含的直接稅和間接稅之和，必然小于進(jìn)口國(guó)同類商品所含的直接稅和間接稅之和。進(jìn)一步推理：假定兩個(gè)其他條件相同的出口國(guó)，以間接稅為主體的國(guó)家出口商品的競(jìng)爭(zhēng)力要高于以直接稅為主體的國(guó)家出口商品的競(jìng)爭(zhēng)力。根據(jù)這一論點(diǎn)，可以說(shuō)明我國(guó)出口退稅不實(shí)行“零稅率”政策，也會(huì)保持出口商品的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。 　　第二種觀點(diǎn)過(guò)于偏執(zhí)，只考慮了財(cái)政的承受能力，而沒(méi)有考慮外貿(mào)相關(guān)企業(yè)的承受能力、國(guó)際慣例做法和出口商品的競(jìng)爭(zhēng)力等問(wèn)題。 　　第三種觀點(diǎn)與我國(guó)實(shí)際操作十分接近，其存在的主要問(wèn)題是出口退稅制度調(diào)整的過(guò)于頻繁，它更多地是作為宏觀調(diào)控的政策工具，這樣有礙于市場(chǎng)機(jī)制的發(fā)揮，也不利于企業(yè)進(jìn)行中長(zhǎng)期發(fā)展的決策。因此，筆者主張，出口退稅制度應(yīng)相對(duì)穩(wěn)定，即使不實(shí)行出口退稅“零稅率”政策，也應(yīng)盡可能在多數(shù)商品上實(shí)行公平稅負(fù)，對(duì)資源性出口商品、高新技術(shù)等商品則應(yīng)采取特別稅率。 　�。ǘ�）出口退稅新機(jī)制引發(fā)的最大問(wèn)題集中在政府間的財(cái)政關(guān)系方面，這就使得 　　出口退稅機(jī)制和制度的完善必須與政府間財(cái)政預(yù)算管理體制的深化改革、轉(zhuǎn)移支付制度的完善結(jié)合起來(lái)考慮。 　　造成出口退稅資金不足等問(wèn)題的原因雖然與財(cái)政收入的總量有關(guān)，更主要的在于中央、地方財(cái)政收入分成體制的不完善。通過(guò)調(diào)整中央、地方財(cái)政分配關(guān)系來(lái)解決出口退稅制度的完善，從大的思路上有兩種選擇：一是在現(xiàn)行“分稅制”體制基礎(chǔ)上，“一步到位”地深化改革，徹底構(gòu)筑起基本規(guī)范的政府間財(cái)政關(guān)系。在這一改革中，將出口退稅納入到政府間財(cái)政收支劃分中做統(tǒng)籌考慮；二是仍然使用目前政府間財(cái)政關(guān)系的漸進(jìn)性改革思路，不斷地進(jìn)行微調(diào)。在這一大思路下，以下具體建議可供考慮： 　　第一，從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)看，出口退稅的負(fù)擔(dān)機(jī)制與稅收分享體制基本是一致的。凡是增值稅全部作為中央稅的國(guó)家，出口退稅一般由中央財(cái)政負(fù)擔(dān)；增值稅作為共享稅的國(guó)家，通常先從增值稅中扣除出口退稅部分，剩余部分再由中央與地方分享，即“先扣除再劃分”，這種經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。在我國(guó)現(xiàn)行增值稅分配體制下，各地增值稅收入計(jì)劃未扣除出口退稅因素，這樣在財(cái)政收入盤子中，含有大量的出口退稅虛收數(shù)字，一些與財(cái)政收入增長(zhǎng)掛鉤的支出也隨之增大，造成退稅資

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