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養(yǎng)老保險(xiǎn)體制改革中的問(wèn)題和政策建議
一、養(yǎng)老保險(xiǎn)體制改革中的問(wèn)題(一)養(yǎng)老保險(xiǎn)金流動(dòng)性困難。
目前我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)體制改革的政策取向是由現(xiàn)收現(xiàn)付制逐步向部分積累制過(guò)渡，但是養(yǎng)老保險(xiǎn)資金的籌集與支出之間存在著巨大的資金缺口，嚴(yán)重制約了養(yǎng)老保險(xiǎn)體制改革的進(jìn)程。目前省級(jí)養(yǎng)老保險(xiǎn)金缺口約占省級(jí)全部財(cái)政收入的2．5％—3％。養(yǎng)老保險(xiǎn)金面臨嚴(yán)重的流動(dòng)性困難，地方財(cái)政不得不用養(yǎng)老保險(xiǎn)金的個(gè)人賬戶(hù)資金(個(gè)人繳費(fèi)加7％的企業(yè)繳費(fèi))和稅收收入來(lái)彌補(bǔ)目前養(yǎng)老保險(xiǎn)金的資金缺口，這就造成“統(tǒng)賬結(jié)合”的改革模式中個(gè)人賬戶(hù)的普遍空賬。即使如此，養(yǎng)老保險(xiǎn)金籌集仍是人不敷出，中央財(cái)政不得不進(jìn)行撥款予以解決，以保持地方財(cái)政和社會(huì)的穩(wěn)定�？梢哉f(shuō)，養(yǎng)老保險(xiǎn)金流動(dòng)性困難是當(dāng)前養(yǎng)老保險(xiǎn)體制改革面臨的最緊迫的問(wèn)題。
(二)養(yǎng)老保險(xiǎn)固態(tài)化，勞動(dòng)力市場(chǎng)分割。
養(yǎng)老保險(xiǎn)金流動(dòng)性困難，個(gè)人賬戶(hù)的普遍虛賬和空賬，養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面窄造成了養(yǎng)老保險(xiǎn)的固態(tài)化。改革開(kāi)放以前我國(guó)實(shí)行國(guó)有企業(yè)統(tǒng)包的養(yǎng)老保險(xiǎn)體制，職工的工作變動(dòng)，其養(yǎng)老保險(xiǎn)會(huì)由新的企業(yè)承擔(dān)，職工個(gè)人不因工作的變動(dòng)而蒙受損失，養(yǎng)老保險(xiǎn)不構(gòu)成勞動(dòng)力流動(dòng)的障礙。隨著改革開(kāi)放的不斷深化，所有制逐漸實(shí)現(xiàn)了多元化，要求勞動(dòng)力市場(chǎng)化以實(shí)現(xiàn)要素的合理配置。而非國(guó)有經(jīng)濟(jì)、私營(yíng)企業(yè)和三資企業(yè)職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)體制尚未建立，國(guó)有企業(yè)職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)不能隨受保障主體的流動(dòng)而流動(dòng)，養(yǎng)老保險(xiǎn)呈現(xiàn)固態(tài)化特征，造成國(guó)有企業(yè)和政府機(jī)關(guān)的下崗分流人員不愿到非國(guó)有經(jīng)濟(jì)部門(mén)工作。同時(shí)由于國(guó)有企事業(yè)單位職工養(yǎng)老保險(xiǎn)沒(méi)有個(gè)人賬戶(hù)積累，政府也沒(méi)有對(duì)這部分資金作出安排，使得國(guó)有企事業(yè)單位下崗分流人員的勞動(dòng)力成本明顯高于農(nóng)民工，非國(guó)有經(jīng)濟(jì)部門(mén)寧可雇傭農(nóng)民工也不愿意雇傭國(guó)有企事業(yè)單位的下崗分流人員。面對(duì)國(guó)有企事業(yè)單位下崗分流人員不斷增加和農(nóng)民工大量進(jìn)城的矛盾，政府不得不對(duì)勞動(dòng)力市場(chǎng)進(jìn)行干預(yù)，如北京市政府規(guī)定2001年外地務(wù)工人員在總量上不得超過(guò)95萬(wàn)人，而且附加了一些條件和繁瑣的手續(xù)；廣東省也出臺(tái)了類(lèi)似的措施。政府的干預(yù)進(jìn)一步扭曲勞動(dòng)力市場(chǎng)，加劇了市場(chǎng)分割，不利于勞動(dòng)力市場(chǎng)的健康發(fā)展。
二、產(chǎn)生問(wèn)題原因的初步分析
(一)養(yǎng)老保險(xiǎn)金清償能力不足。
過(guò)去我國(guó)職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)由企業(yè)統(tǒng)包，職工個(gè)人賬戶(hù)沒(méi)有養(yǎng)老金的積累，而國(guó)務(wù)院文件所確定的養(yǎng)老保險(xiǎn)體制改革目標(biāo)是建立一種“統(tǒng)賬結(jié)合”的部分積累制的養(yǎng)老保險(xiǎn)體制，使勞動(dòng)力市場(chǎng)真正具有流動(dòng)性。對(duì)過(guò)去國(guó)有企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)金的欠賬就造成政府資產(chǎn)負(fù)債表上的隱性直接負(fù)債，構(gòu)成政府規(guī)模巨大的轉(zhuǎn)制成本，目前關(guān)于這一成本的統(tǒng)計(jì)缺乏統(tǒng)一的口徑和標(biāo)準(zhǔn)，各種測(cè)算結(jié)果之間差距很大。但通過(guò)各種測(cè)算卻可以得到一個(gè)明確的結(jié)論，即中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)制成本非常高。如據(jù)世界銀行1997年估計(jì)，中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)制成本高達(dá)GDP的46％，如此規(guī)模的政府負(fù)債，在政府資產(chǎn)負(fù)債表中卻沒(méi)有相應(yīng)的資產(chǎn)予以平衡，使養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的轉(zhuǎn)制成本懸置，這就造成政府養(yǎng)老保險(xiǎn)負(fù)債的清償能力嚴(yán)重不足，成為養(yǎng)老保險(xiǎn)和國(guó)有企業(yè)改革的一大隱患。
(二)企業(yè)統(tǒng)籌和社會(huì)統(tǒng)籌占養(yǎng)老保險(xiǎn)金的比重低，財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重。
當(dāng)前我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金籌集的主要方式是財(cái)政籌集、企業(yè)籌集和社會(huì)籌集各占1／3，企業(yè)籌集和社會(huì)籌集不足部分由財(cái)政彌補(bǔ)的籌資方式。但目前因企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)金遵繳率低(約90％)，企業(yè)籌集只占全部養(yǎng)老金的20％—25％，養(yǎng)老保險(xiǎn)金欠繳嚴(yán)重，截至2000年11月欠費(fèi)10億元以上的省份有15個(gè)，欠費(fèi)1億元以上的企業(yè)有6家；同時(shí)社會(huì)籌集的養(yǎng)老保險(xiǎn)金只占全部養(yǎng)老保險(xiǎn)金籌集額的15％—20％，造成了養(yǎng)老保險(xiǎn)資金的籌集嚴(yán)重依賴(lài)財(cái)政籌集比重高達(dá)55％—60％的局面，嚴(yán)重加劇了當(dāng)前
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