可供選擇的失業(yè)保障改革思路—組合式失業(yè)保障體系

　　 [放棄失業(yè)保險制度，將對失業(yè)者的生活救濟(jì)、就業(yè)指導(dǎo)與培訓(xùn)服務(wù)等項保障職能進(jìn)行分解，由雇主、政府及社會公益組織等不同責(zé)任主體分別承擔(dān)，形成社會力量共同支撐的組合式保障體系。]

　　

　　 組合式失業(yè)保障體系——一種可供選擇的改革思路?

　　

　　基于中國國情以及失業(yè)保險制度難以回避甚至無法解決的矛盾，我們提出一種新的失業(yè)保障思路供研究討論：放棄失業(yè)保險制度，將對失業(yè)者的生活救濟(jì)、就業(yè)指導(dǎo)與培訓(xùn)服務(wù)等項保障職能進(jìn)行分解，由雇主、政府及社會公益組織等不同責(zé)任主體分別承擔(dān)，形成社會力量共同支撐的組合式保障體系。我們所建議的基本體制框架是：?

　　

　　 1.全面推行雇主補(bǔ)償制度?

　　

　　 雇主（用人單位）是產(chǎn)生失業(yè)問題的責(zé)任主體之一。放棄失業(yè)保險后，雇主不必再繳納保險費用，但雇主仍必須承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。我們的意見是全面推行解雇補(bǔ)償制度。即，如果雇主要解雇員工并使之成為失業(yè)者進(jìn)入社會，則必須按照職工的服務(wù)期限等條件支付被解雇職工一定數(shù)量的補(bǔ)償費用。鑒于目前已經(jīng)比較全面地實施了勞動合同制，解雇存在合同到期解雇（不再續(xù)簽）及合同不到期解雇兩種基本情況。我們的意見是，合同到期，只要雇主不愿繼續(xù)續(xù)簽合同，均應(yīng)給予補(bǔ)償；雇員個人不愿續(xù)簽合同的不予補(bǔ)償。合同未到期時，因雇主原因提前解雇員工的，除給予解雇補(bǔ)償外，還應(yīng)另外追加雇主違約責(zé)任賠償。當(dāng)然，雇員違約也應(yīng)承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。?

　　

　　全面推行雇主補(bǔ)償制度的意義有二：一是通過給予失業(yè)人員一定數(shù)量的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，可以對失業(yè)者及其家庭的生活水平變化起到一定的緩沖作用。二是要求雇主承擔(dān)解雇補(bǔ)償責(zé)任，可以在一定程度上約束雇主隨意解雇員工的行為，有助于緩解失業(yè)壓力。?

　　

　　毫無疑問，雇主補(bǔ)償制度的實施必須以修改現(xiàn)行法律為基礎(chǔ)。1994年7月通過的《勞動法》及某些具體政策，如1994年12月由原勞動部制定的《違反和解除勞動合同的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償辦法》等，只涉及到合同未到期的解雇問題，而且也不夠規(guī)范。因此，《勞動法》的有關(guān)條文需要修改。在此基礎(chǔ)上才可以制訂出具體的雇主補(bǔ)償實施條例。將來出臺《勞動合同法》時，也應(yīng)當(dāng)將雇主非違約補(bǔ)償作為重要內(nèi)容寫入；對解雇程序、賠償責(zé)任、賠償標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定要盡可能細(xì)化，使之具有可操作性。雇主補(bǔ)償及違約賠償?shù)木唧w標(biāo)準(zhǔn)可以進(jìn)一步研究。?

　　

　　除雇主應(yīng)對被解雇人員進(jìn)行補(bǔ)償外，政府還可以研究制定其他對雇主裁員行為有約束的政策，比如對集中過量裁員的企業(yè)給予一定的經(jīng)濟(jì)處罰，對有較大就業(yè)貢獻(xiàn)的企業(yè)則給予一定的減免稅優(yōu)惠等等。?

　　

　　 2.失業(yè)人員的生活保障由社會救濟(jì)體系承擔(dān)?

　　

　　對失業(yè)人員的生活保障是失業(yè)保障的核心問題。根據(jù)中國的國情，有關(guān)問題可以通過強(qiáng)化社會救濟(jì)體系來解決。即放棄失業(yè)保險后，進(jìn)一步完善現(xiàn)有的城鎮(zhèn)最低生活保障制度，形成一套面向全體社會成員（目前主要是城鎮(zhèn)居民）的制度化、規(guī)范化的社會救濟(jì)體系。只要社會成員因失業(yè)陷入貧困，就由社會救濟(jì)體系提供救助。與失業(yè)保險有區(qū)別的是，社會救濟(jì)體系所提供的救助只以家庭人均實際生活（收入）水平為標(biāo)準(zhǔn)，而不以就業(yè)狀態(tài)為依據(jù)。?

　　

　　其實在保留失業(yè)保險的情況下，社會救濟(jì)制度也是必不可少的、而且也是必須組織好的最后一道安全網(wǎng)。因此，放棄失業(yè)保險，在生活保障方面代之以社會救濟(jì)，突出的意義在于它能夠在持續(xù)的高失業(yè)水平下，避免失業(yè)保險可能面臨的收支不平衡危機(jī)；同時還能夠確保包括失業(yè)者在內(nèi)的城鎮(zhèn)所有居民的基本生活。雖然由社會救濟(jì)體系承擔(dān)對失業(yè)人員的最低生活保障職能，會提高對社會救濟(jì)體系的壓力，但與失業(yè)保險、社會救濟(jì)并存的體制相比較，總支出水平應(yīng)當(dāng)會大幅度降低。這是因為失業(yè)保險通常只根據(jù)受益標(biāo)準(zhǔn)為失業(yè)者提供保險金，并不考慮失業(yè)者事實上貧困不貧困；社會救濟(jì)則以居民家庭實際生活水平為根據(jù)，實際需要救濟(jì)的人員數(shù)量較少，支付標(biāo)準(zhǔn)通常也低于失業(yè)保險金的水平。?

　　

　　推崇失業(yè)保險的人士通常強(qiáng)調(diào)失業(yè)保險的緩沖作用，即通過給付一定時期高于社會救濟(jì)金的失業(yè)保險金，可以避免失業(yè)人員家庭生活水平的急劇下降。我們認(rèn)為：第一，通過雇主補(bǔ)償制度可以在一定程度上解決這一問題；第二，考慮到中國勞動力參與率較高的現(xiàn)實，對這一點沒有必要過分強(qiáng)調(diào)。西方很多國家居民家庭通常是一個人就業(yè)，如果這個人失業(yè)，就會導(dǎo)致家庭收入水平的急劇下降。中國家庭成員不工作的很少，家庭成員之間的相互保障意識較強(qiáng)，失業(yè)家庭的

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