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論地方稅制改革的路徑依賴
本文運(yùn)用路徑依賴的基本理論作為分析的出發(fā)點，對我國地方稅制改革中存在的路徑依賴問題進(jìn)行分析，指出了地方稅制改革中存在著三個方面的路徑依賴特征，以及其存在的負(fù)面影響，提出在新一輪制度創(chuàng)新中的對策思路。“路徑依賴”是制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中關(guān)于制度變遷的一個重要的分析方法。在制度變遷中，由于存在自我強(qiáng)化的機(jī)制，這種機(jī)制使得制度變遷一旦走上某一路徑，它的既定方向會在以后的發(fā)展中得到強(qiáng)化，即在制度選擇過程中，初始選擇對制度變遷的軌跡具有相當(dāng)強(qiáng)的影響力和制約力，人們一旦確定了一種選擇，就會對這種選擇產(chǎn)生依賴性，這種選擇本身也具有發(fā)展的慣性，具有自我積累放大效應(yīng)，從而不斷強(qiáng)化這種初始選澤。本文從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的這一基本理論出發(fā)，來探討我國地方稅制改革的路徑依賴的慣性特征。
地方稅制改革的路徑依賴分析
地方稅制是在1994年的分稅制財政管理體制改革框架中明確提出的。財政管理體制作為劃分各級政府之間財權(quán)和財力的根本制度，它受到國家治理結(jié)構(gòu)的制約。在國家的治理結(jié)構(gòu)中，一般來說是由中央政府和地方政府兩級政府構(gòu)成的，由于國情的差異，各個國家的治理結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出多樣性。在中國國家治理結(jié)構(gòu)中，中央政府是治理國家的主導(dǎo)，而地方政府只是中央政府的代理人。盡管隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，地方政府的事權(quán)和財權(quán)逐步相應(yīng)的擴(kuò)大，利益的獨立性獲得提高，但這一格局并未獲得實質(zhì)性的改變。作為代理人，地方政府要受到中央政府的約束，這種約束體現(xiàn)在，第一，地方可支配的收入受中央政府的整體性安排的約束，即地方可支配的收入受到財政管理體制的約束；第二，地方政府籌措收入的制度受中央政府約束，地方收入制度是由中央政府提供的制度選擇集組成的，地方政府基本上無權(quán)制定新的制度規(guī)則。在這些既定的約束下，地方稅制改革呈現(xiàn)以下幾個方面的路徑依賴特征：
（一）財政管理體制改革的路徑依賴特征對地方稅制改革的決定性影響。選擇財政制度改革作為中國經(jīng)濟(jì)體制改革的突破口，這是由財政主導(dǎo)型的經(jīng)濟(jì)體制內(nèi)在決定的。然而，在改革的初期，向何種制度改革，即改革的目標(biāo)是什么，對于治國者來說，可能是不確定的。為了維護(hù)改革的合法性和穩(wěn)定性，治國者選擇“試錯法”，也就是“摸著石頭過河”，通過在實踐中摸索出未來制度框架。因而，就決定了治國者從它最為熟悉的地方開始，這就是治國者在計劃經(jīng)濟(jì)體制下積累的調(diào)動微觀經(jīng)濟(jì)主體積極性的經(jīng)驗——通過權(quán)力下放來調(diào)動微觀主體的積極性，來促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和財政收入的增長。這一改革構(gòu)成了中國20年財政體制改革的主導(dǎo)。從財政管理體制來看，主要表現(xiàn)為通過不斷調(diào)整地方的收入基數(shù)和上繳的比例來調(diào)動地方政府理財?shù)姆e極性，并由中央政府把握最后的決定權(quán)。無論是1980年的以承包制度為核心的“分灶吃飯”體制，還是1994年的分稅制框架，都體現(xiàn)出中央政府對收支的決定權(quán)和調(diào)整權(quán)。這種決定權(quán)和調(diào)整權(quán)對于中央政府而言，可以通過收入的分成比例和稅種的調(diào)整而獲得在財政收入分配份額中的絕對優(yōu)勢，也就是說，在于不確定性、技術(shù)因素等作用下，當(dāng)中央政府在收入的份額下降的時候，它可以通過調(diào)整而重新獲得這種優(yōu)勢。這是因為中央政府作為改革的發(fā)起者和推動者，在整個杜會經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型還沒有完成之前，通過對地方收入和支出基數(shù)或增收的上繳比例的調(diào)整，保障中央政府對收入的整體控制，是實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)體制改革的平穩(wěn)順利推道和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的整體性要求的根本保證。從改革后財政收入的實際情況來看，自從放權(quán)讓利的改革推行以來，中央本級組織的財政收入的比重呈現(xiàn)出逐漸下降的趨勢，中央收入嚴(yán)重依賴于地方上解，而財政承包制所體現(xiàn)出的累退
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