獨(dú)立規(guī)制:含義、實(shí)踐及中國(guó)的選擇

網(wǎng)絡(luò)型產(chǎn)業(yè)指需要基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)來(lái)向用戶(hù)傳輸物品或服務(wù)的產(chǎn)業(yè),包括電信、電力、燃?xì)狻⒆詠?lái)水、鐵路、航空等行業(yè)。大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家都設(shè)立獨(dú)立規(guī)制機(jī)構(gòu)對(duì)這些行業(yè)實(shí)施規(guī)制,該思想對(duì)我國(guó)的網(wǎng)絡(luò)型產(chǎn)業(yè)的改革產(chǎn)生了一定的影響,需要深入研究�！　∫�、網(wǎng)絡(luò)型產(chǎn)業(yè)需要實(shí)施政府規(guī)制

　　網(wǎng)絡(luò)型產(chǎn)業(yè)的特點(diǎn)是產(chǎn)業(yè)中存在自然壟斷環(huán)節(jié),一般來(lái)說(shuō),基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)具有自然壟斷特性,產(chǎn)業(yè)上游或下游利用基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)開(kāi)展的業(yè)務(wù)具有潛在競(jìng)爭(zhēng)特性,如表1。

表1　　網(wǎng)絡(luò)型產(chǎn)業(yè)的特性

資料來(lái)源:OECD。

　　競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)于規(guī)制,世界各國(guó)網(wǎng)絡(luò)型產(chǎn)業(yè)改革的目標(biāo)都是在具有潛在競(jìng)爭(zhēng)特性的環(huán)節(jié)引入競(jìng)爭(zhēng)。自然壟斷環(huán)節(jié)由于難以引入實(shí)質(zhì)性的競(jìng)爭(zhēng),政府一般實(shí)施必要的規(guī)制,以達(dá)到兩個(gè)目的:一是提高社會(huì)福利,減少壟斷的弊端。二是防止基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)的所有者將壟斷延伸到競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)。

　　二、獨(dú)立規(guī)制的發(fā)展背景

　　過(guò)去20年中,大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家和少量發(fā)展中國(guó)家在網(wǎng)絡(luò)型產(chǎn)業(yè)的規(guī)制中采取了獨(dú)立規(guī)制的模式。所謂“獨(dú)立”,指規(guī)制機(jī)構(gòu)既與被規(guī)制企業(yè)、消費(fèi)者等利益相關(guān)者保持一定的距離,又與政府行政部門(mén)保持一定的距離。

　　網(wǎng)絡(luò)型產(chǎn)業(yè)的私有化和開(kāi)放浪潮是獨(dú)立規(guī)制的直接動(dòng)因。80年代以前,大多數(shù)國(guó)家解決網(wǎng)絡(luò)型產(chǎn)業(yè)“市場(chǎng)失靈”的方法是國(guó)有化,少數(shù)國(guó)家采取私人擁有加政府規(guī)制的模式。由于規(guī)模經(jīng)濟(jì)和范圍經(jīng)濟(jì)特性,行業(yè)內(nèi)企業(yè)一般采取一體化的經(jīng)營(yíng)模式。過(guò)去20年中,實(shí)踐和理論研究使越來(lái)越多的政府認(rèn)識(shí)到過(guò)去模式的缺陷和產(chǎn)業(yè)內(nèi)引入競(jìng)爭(zhēng)的重要意義,并引發(fā)了全球范圍的私有化和產(chǎn)業(yè)開(kāi)放改革。許多國(guó)家的政府全部或部分退出了網(wǎng)絡(luò)型產(chǎn)業(yè),對(duì)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行重組(包括對(duì)一體化的企業(yè)進(jìn)行結(jié)構(gòu)上或財(cái)務(wù)上的縱向分離),對(duì)規(guī)制進(jìn)行改革,鼓勵(lì)私有企業(yè)進(jìn)行投資。在此背景下,建立獨(dú)立的規(guī)制機(jī)構(gòu)成為多數(shù)國(guó)家的選擇。

　　建立獨(dú)立規(guī)制機(jī)構(gòu)的理論基礎(chǔ)是“規(guī)制俘虜”(Regula?tionCapture)和“規(guī)制勒索”(Hold-upProblem)。“規(guī)制俘虜”理論認(rèn)為,傳統(tǒng)的規(guī)制理論的基本前提假設(shè)即規(guī)制者以社會(huì)利益最大化為目標(biāo)是不能成立的。該理論強(qiáng)調(diào)規(guī)制者存在尋求經(jīng)濟(jì)利益或政治利益的動(dòng)機(jī),相關(guān)利益集團(tuán)在決策過(guò)程中會(huì)積極活動(dòng)以形成對(duì)自己有利的決定,由此可能出現(xiàn)規(guī)制者被利益集團(tuán)俘虜?shù)默F(xiàn)象。有關(guān)學(xué)者的研究表明,規(guī)制改革前發(fā)達(dá)國(guó)家廣泛存在規(guī)制俘虜現(xiàn)象。如Laf?font和Tirole于1993年的研究證明,美國(guó)在規(guī)制改革前在公路貨運(yùn)、電信、航空等行業(yè)存在規(guī)制俘虜問(wèn)題。“規(guī)制勒索”理論認(rèn)為,網(wǎng)絡(luò)型產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施投資金額巨大,回收期長(zhǎng),投資具有沉淀性,一旦投資完成,投資者處于非常被動(dòng)的地位,規(guī)制者有可能在利益集團(tuán)的壓力下對(duì)被規(guī)制企業(yè)進(jìn)行擠壓,例如政府為爭(zhēng)取選票而降低服務(wù)價(jià)格。投資者在投資前也會(huì)認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn),從而導(dǎo)致投資不足或提高投資成本。這些理論都支持建立獨(dú)立的規(guī)制機(jī)構(gòu)。

　　實(shí)踐中,政府部門(mén)直接參與規(guī)制面臨利益沖突。首先,政府與私有化或部分私有化的主導(dǎo)企業(yè)存在千絲萬(wàn)縷的利益關(guān)系,主導(dǎo)企業(yè)常常受到政府的照顧,特別是在企業(yè)出現(xiàn)危機(jī)的時(shí)候。第二,網(wǎng)絡(luò)型產(chǎn)業(yè)的服務(wù)價(jià)格是高度政治敏感的,價(jià)格可能成為政治交易的工具。這些都與政府鼓勵(lì)私人投資和引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的目標(biāo)相沖突。

　　經(jīng)濟(jì)一體化也是推動(dòng)獨(dú)立規(guī)制的重要力量。歐盟和OECD等組織積極推動(dòng)規(guī)制改革,建立獨(dú)立規(guī)制機(jī)構(gòu)有利于貿(mào)易和投資自由化。

　　三、獨(dú)立規(guī)制的實(shí)踐

　　在獨(dú)立規(guī)制的實(shí)踐中,各國(guó)模式的基本特征相同,但是受到本國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和傳統(tǒng)的影響,也存在一定的差別。

　　(一)獨(dú)立規(guī)制的基本特征

　　設(shè)立獨(dú)立規(guī)制機(jī)構(gòu)有兩個(gè)出發(fā)點(diǎn):一是減少外部干預(yù),二是建立專(zhuān)業(yè)技能。二

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