土地承包制實(shí)施中出現(xiàn)一些新問(wèn)題
我國(guó)農(nóng)村土地制度的核心是農(nóng)村集體所有和農(nóng)戶長(zhǎng)期承包使用。據(jù)筆者2003年對(duì)湖北省5個(gè)縣市20個(gè)村的調(diào)查，集體土地的所有者主體由村集體和組集體。近年來(lái)，村集體所有的土地所占比重呈現(xiàn)增加趨勢(shì)。隨著農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)和土地非農(nóng)化使用的增加，從村土地承包使用制度實(shí)施中出現(xiàn)的一些問(wèn)題應(yīng)該引起有關(guān)方面的充分重視。 隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，農(nóng)村土地承包使用制度出現(xiàn)的新問(wèn)題，具體表現(xiàn)在兩個(gè)方面： 第一，村民和鄉(xiāng)村干部之間分配出現(xiàn)不公平。據(jù)筆者2003年對(duì)湖北省20個(gè)村的調(diào)查，一些村集體通過(guò)出賣和（或）出租集體土地獲得了大量收入，但大多沒(méi)有用于農(nóng)村公共事業(yè)，而是流入了村干部的個(gè)人腰包。其中的一部分又被鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部占有。出賣的集體土地大多是農(nóng)民的承包地，但承包農(nóng)民只能得到土地出賣收入的很小的小部分，大頭則歸。村里出租的土地一半是沒(méi)有承包給農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)的，主要有三個(gè)來(lái)源，一是開(kāi)荒。仙桃市X村屬湖區(qū)，20世紀(jì)80年代初實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是有大片地勢(shì)較低的荒地沒(méi)有被農(nóng)民納入承包范圍。后來(lái)這些皇帝陸續(xù)被農(nóng)民開(kāi)墾，村級(jí)組織也收取了承包費(fèi)，并隨著最初的墾荒者的外出打工等人口流動(dòng)，村級(jí)組織確定的承包費(fèi)也在不斷增加。但這些土地一直沒(méi)有被計(jì)入納稅地面積，其承包收入也一直由村干部處置。二是村集體留用地。集體農(nóng)業(yè)時(shí)期，許多地方的生產(chǎn)大隊(duì)都直接掌握著一塊耕地，主要用于補(bǔ)貼村干部和小學(xué)教師的工資，有的生產(chǎn)大隊(duì)還擁有林地和水面。這些土地在實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后直接由村干部發(fā)包，但沒(méi)有被計(jì)入納稅地面積，后期應(yīng)納稅父輩分?jǐn)偟搅似渌r(nóng)戶的承包地上，這些土地的承包收入自然也歸村干部支配。在一些地方，為了增加集體收入，村干部該不惜將本該用于農(nóng)民承包的土地收歸集體后，提高承包費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)在行發(fā)包村外人。三是土地重新張亮后多出的部分。集體農(nóng)業(yè)是其一些地方為了搞包產(chǎn)亮，實(shí)行的是每畝1000平方米的大面積。實(shí)行責(zé)任制后，村集體組織在向農(nóng)民發(fā)包土地時(shí)，又改按每畝660平方米的小畝計(jì)算，多出來(lái)的土地法保收入自然就屬于村級(jí)組織所有。在許多地方，村集體收入首先以多種形式被村干部（主要是村支書(shū)）占有，然后村支書(shū)會(huì)將其中的一部分先給鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，以確保得到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的連續(xù)任命。村干部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部共同占有和瓜分村集體收入導(dǎo)致了鄉(xiāng)村干部和農(nóng)民之間的巨大矛盾，成為社會(huì)沖突的根源之一。 第二，降低了土地利用率。一些地方的村干部不降低集體土地的承包費(fèi)導(dǎo)致了耕地的大量拋荒。土地拋荒是家庭承包責(zé)任制后一個(gè)相當(dāng)普遍的問(wèn)題，其主要原因是承包費(fèi)太高，而承包費(fèi)則是有作為村集體土地所有者代理人身份出線的村干部決定的。 一般認(rèn)為，農(nóng)村土地承包使用制度有三點(diǎn)好處：第一，可防止農(nóng)民的絕對(duì)貧困。農(nóng)村集體土地承包使用制度可保證農(nóng)民都有土地使用權(quán)。只要有土地，農(nóng)民就有飯吃，就不會(huì)餓肚子。至一制度還可對(duì)流入城市的農(nóng)村勞動(dòng)力發(fā)揮著蓄水池的作用，這些農(nóng)民如在城市逮捕先驅(qū)，客飯向種田。第二，在土地集體所有制和“易統(tǒng)則統(tǒng)，易分則分”原則指導(dǎo)下，村級(jí)組織通過(guò)統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，可克服小規(guī)模農(nóng)戶分散經(jīng)營(yíng)的不足。第三，有利于土地的流動(dòng)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)。但這些新的情況使得農(nóng)村土地承包使用制度設(shè)計(jì)的這些目標(biāo)往往難以達(dá)到。第一，不能保證農(nóng)民都有迪克中，以防止農(nóng)民的絕對(duì)貧困。首先，盡管在一段時(shí)間內(nèi)放棄了土地的使用權(quán)，其向農(nóng)民返鄉(xiāng)后一般都可以在獲得一定數(shù)量的土地使用權(quán)，但大多不是以其作為集體陳谷燕的身份通過(guò)村級(jí)組織的俄安排獲得的，而是按照習(xí)俗在村民間私下調(diào)劑的道德。其次，種田之所以可以維持生活，是因?yàn)榧Z食價(jià)格較高。如果兩家降低，種田恐怕不能保證農(nóng)民的基本生活，一些種植經(jīng)濟(jì)作物的農(nóng)民因價(jià)格太低而陷入貧困的事實(shí)就是明證。此外，在目前的農(nóng)村治理體制下，土地的處分權(quán)及收益權(quán)并不都在農(nóng)民的手中。在一些城市近郊地區(qū)，農(nóng)民的責(zé)任田被賣掉了，但卻沒(méi)有得到足夠的補(bǔ)償，因而陷入了貧困。另一方面，許多進(jìn)城時(shí)間較長(zhǎng)的農(nóng)民放棄（或是永遠(yuǎn)放棄）了土地的使用權(quán)。第二，為了克服小規(guī)模經(jīng)營(yíng)的不足，大多數(shù)村都留有一塊集體所有的土地。這些旨在通過(guò)“易統(tǒng)則統(tǒng)”的方式幫助分散經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶的土地并沒(méi)有發(fā)揮其應(yīng)有的作用，目前實(shí)行了集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的村級(jí)組織實(shí)屬鳳毛麟角。第三，在《農(nóng)村土地承包法》下，不論土地是否私有，土地的集中都取決于農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的規(guī)模效益。如果沒(méi)有規(guī)模效益，既是實(shí)行土地的集體所有制，土地也不會(huì)流動(dòng)和集中。此外，土地的規(guī)模本身并不是目的，只是提高土地使用效率的手段。而且，規(guī)模經(jīng)營(yíng)與上述土地的農(nóng)民生存保障功能是相矛盾的�？傊�，面對(duì)各種新情況，我們認(rèn)為在進(jìn)行農(nóng)村土地制度設(shè)計(jì)師，就不應(yīng)拘泥于其所承擔(dān)的社會(huì)目標(biāo)，而是應(yīng)從其作為一種生產(chǎn)要素的屬[1] [2]