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小城鎮(zhèn)建設中土地利用問題
小城鎮(zhèn)建設中土地利用問題1
一、科學制定規(guī)劃，并使其與土地利用總體規(guī)劃保持一致 科學規(guī)劃是建設的龍頭，是保證合理利用土地的前提。小城鎮(zhèn)規(guī)劃不僅僅是建筑物的排列及道路、水、電等公用設施的規(guī)劃，還要結合人口聚居特點、交通情況和社會發(fā)展預期的布局規(guī)劃，結合當地經濟情況的'產業(yè)區(qū)規(guī)劃，結合當地民居文化傳統(tǒng)的……
作 者： 鄭婭 劉永紅 作者單位： 華中農業(yè)大學土管學院 刊 名： 南京社會科學 PKU CSSCI 英文刊名： SOCIAL SCIENCES IN NANJING 年，卷(期)： 20xx ""(z2) 分類號： F29 關鍵詞：小城鎮(zhèn)建設中土地利用問題2
鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化是繼農村工業(yè)化之后的農村經濟又一熱點問題。城鎮(zhèn)化的實質是指隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，相應產生產業(yè)集中的需求，與之相應帶動農村人口的集聚，從而在農村某區(qū)域形成其經濟、政治、文化、金融、交通中心的過程。從某種程度上講，城鎮(zhèn)化的過程也就是小城鎮(zhèn)的設立和擴充的過程。而小城鎮(zhèn)要發(fā)展，不可避免的會導致大量土地供需矛盾的產生。大量土地問題的出現，與小城鎮(zhèn)的發(fā)展機理缺乏必然的有機聯系，在很大程度上屬于人們的認識問題。積極探討小城鎮(zhèn)認識上存在的誤區(qū)及相應出現的一些問題，對于矯正當前的小城鎮(zhèn)發(fā)展思路、積極探求小城鎮(zhèn)建設中土地的可持續(xù)利用具有較強的理論和現實指導意義。
1.當前小城鎮(zhèn)建設中若干認識上的誤區(qū)
1.1過度強調小城鎮(zhèn)的人口集中，混淆小城鎮(zhèn)建設的產業(yè)載體和外在形式
在小城鎮(zhèn)建設和推進的過程中，產業(yè)集聚才是城鎮(zhèn)化的實質和內容，正是隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，剌激與之配套的第三產業(yè)的擴容，在產業(yè)擴展的吸力下，才帶動農村人口向城鎮(zhèn)的集中。從新制度經濟學的角度講，城鎮(zhèn)化是屬于一種誘致型的制度變遷，是從下而上的過程。從某種程度上講，人口的轉移只是城鎮(zhèn)化的外在表現形式。從現行的小城鎮(zhèn)運作實踐來看，往往決策部門熱衷于通過強制性的命令，拉動農村人口向某區(qū)域的遷移，而不注重小城鎮(zhèn)產業(yè)的集聚和輻射效應的發(fā)揮。這樣造成的結果是，小城鎮(zhèn)荒棄和半荒棄并存，大量的國家固定資產投資分散在數以萬計的小城鎮(zhèn)上，資源的規(guī)模和協同效應難以發(fā)揮,造成資源的荒棄和浪費。
1.2過度強調小城鎮(zhèn)建設的外延擴展，忽略城鎮(zhèn)內涵性的調整
1999年以來，在城市規(guī)模論的影響下，隨著我國大城市內城市病”的蔓延，小城鎮(zhèn)建設被提到至高無上的地位。各地的小城鎮(zhèn)建設項目如火如荼。但在我國的建設實踐中，過度強調小城鎮(zhèn)的外延擴展，而忽略城鎮(zhèn)的內涵性增長。大部分的小城鎮(zhèn)注重單純的縱向延伸，大量呈井字型擴展。新土地管理法》實施后，國土資源部門嚴格控制用地，也是基于小城鎮(zhèn)發(fā)展對土地的大量侵蝕的前提。小城鎮(zhèn)發(fā)展不是簡單的用地擴張，關鍵是城鎮(zhèn)內部資本和要素的優(yōu)化配置。從城鎮(zhèn)經濟學的角度講，當小城鎮(zhèn)發(fā)展趨于成熟時，城鎮(zhèn)內的產業(yè)分區(qū)非常明顯，經濟處于良性循環(huán)。遍地開花和盲目擴張的發(fā)展，嚴重忽略了集聚和資源配置的經濟和社會意義,會造成用地上的很大浪費。
1.3對耕地的保護和小城鎮(zhèn)用地的合理需求量兩種概念有所混淆
在城鎮(zhèn)管理部門的實踐運作過程中，似乎耕地的保護和小城鎮(zhèn)用地是永遠矛盾的。只想到建設用地對耕地的占用，而沒有考慮土地的整理以及土地復墾所增加的耕地。實際上，農村人口進城，使得居住和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向小城鎮(zhèn)適度集中，節(jié)約了大量的宅基地和建設用地。從目前我國人均占用的建設用地來看，村莊約為180平方米，城鎮(zhèn)約為120平方米。這意味著，每位農民的進城，能節(jié)余60平方米建設用地。從節(jié)余的條件來看，必須交出舊宅基地，對舊宅基地和工業(yè)廢棄地進行復墾利用。如埃及在城市人口率由25)升至60)時，耕地面積反而增加了1/4。
1.4過度強調小城鎮(zhèn)建設會降低土地利用率和產出率，忽略土地的規(guī)模效應
一些人認為，農村剩余勞動力向小城鎮(zhèn)的移居，會影響留在農村的勞動力對耕地的高投入，甚至會撂荒閑置耕地，從而降低土地的利用率。從實踐中看，剩余勞動的轉移，使得土地適當轉移到種植能手手中，通過土地規(guī)模經營和連片種植，從而提高農業(yè)的勞動生產率。從我國的土地利用的實踐看，1.9萬建制鎮(zhèn)占用了土地16萬平方公里左右，占國土的近2)，但提供了10)?15)的國內生產總值。土地的適度集中，為實現農業(yè)現代化，從而形成種養(yǎng)、加工、銷售一條龍的社會化生產提供了契機。
2.小城鎮(zhèn)建設中實際存在的問題
2.1城鎮(zhèn)中心區(qū)的.產業(yè)空心化，使得小城鎮(zhèn)發(fā)展缺乏相應的產業(yè)支撐
由于長期以來，人們過度強調小城鎮(zhèn)建設中的人口轉移問題，對城鎮(zhèn)化過程中產業(yè)載體和外在形式有所混淆。在小城鎮(zhèn)建設的實踐中，對小城鎮(zhèn)的產業(yè)發(fā)展缺乏科學指導和宏觀規(guī)劃，從而使得小城鎮(zhèn)的產業(yè)體系仍以農業(yè)為主，能大量吸納剩余勞力的二、三產業(yè)發(fā)展不足。這樣就造成三產業(yè)的聚集效益和成熟體系所形成的輻射效應，制約了小城鎮(zhèn)經濟總體效益的提高。
2.2在土地利用上過于粗放，耕地增長型的外延擴展現象突出
在認識上，人們過于注重小城鎮(zhèn)的外延性擴展，忽略了城鎮(zhèn)內部產業(yè)分區(qū)和內涵性的延伸，從而產生了小城鎮(zhèn)建設中攤大餅”式的粗放用地。如蘇北一小鎮(zhèn)在近5年的時間里，將原來鎮(zhèn)區(qū)面積擴大了12倍，而其增長方式無非是向四周無邊界的蔓延。據悉，1998年，全國1.9萬個建制鎮(zhèn)用地已達17161.1平方公里，是1990年1萬個建制鎮(zhèn)用地8250.83平方公里的2.08倍。從表1中可以看出，村鎮(zhèn)的人均建設用地為155平方米,遠遠高于設市城市。
與此同時，在小城鎮(zhèn)土地利用結構方面，存在著散”、亂”等不合理現象。如鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)主要散布在交通干線上，有些污染嚴重的工業(yè)用地與住宅商業(yè)用地混雜，有些城鎮(zhèn)工業(yè)用地在城鎮(zhèn)用地結構中的比例超出30.，高于合理比例的2倍以上，造成了土地利用率低下。
2.3土地利用缺乏科學規(guī)劃，耕地和建設用地的矛盾仍很突出
小城鎮(zhèn)的建設用地有一個合理利表1我國城市和村鎮(zhèn)人均用地表用的規(guī)模。只有城鎮(zhèn)的規(guī)模維持在一個既能夠抵御來自外部和內部各種沖擊，又不至于因規(guī)模過大而出現城鎮(zhèn)管理費用的不經濟的水平，小城鎮(zhèn)才能實現經濟的良性循環(huán)。因此,建設用地和耕地完全可以兩相兼顧。從實踐中看，在1999年10月批準的鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃中，由于基層認識不足，使得土地利用中小城鎮(zhèn)建設用地與基本農田、一般農田在用地上存在矛盾。導致有些小城鎮(zhèn)在發(fā)展中大量占用耕地，任意擴大規(guī)模,使發(fā)展以犧牲耕地為代價。相反,而有些有發(fā)展?jié)摿Φ男〕擎?zhèn)由于得不到土地的適度支撐，發(fā)展趨于萎縮狀態(tài)或停滯不前。
2.4對土地效益認識不足，導致小城鎮(zhèn)建設用地超標
由于對土地的規(guī)模效益認識不足，一些城鎮(zhèn)的決策機構為了發(fā)展經地，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)用地指標數只一年就用完了，導致計劃指標與發(fā)展用地脫節(jié)比較大。如：浙江省臺州市計劃按20xx年的行政區(qū)域人口城鎮(zhèn)化達35.-50%的水平，按城鎮(zhèn)人均用地100平方米測算，扣除已占有面積，共需新增用地17925畝，與土地利用總體規(guī)劃安排的耕地占用數1843畝,超標近1萬多畝地。
3.關于小城鎮(zhèn)建設中合理利用土地的若干對策
3.1積極實施土地集約型的二、三產業(yè)導向型戰(zhàn)略，構建小城鎮(zhèn)成熟的產業(yè)體系
集約使用土地既是小城鎮(zhèn)發(fā)展既定的戰(zhàn)略選擇，也是適應可持續(xù)發(fā)展大背景的需要。根據產業(yè)結構原理，產業(yè)體系越高級，則土地的利用越節(jié)約，土地的產出效益越大。而產業(yè)結構高級化的標志是二、三產業(yè)的發(fā)達。因此，我國的小城鎮(zhèn)建設，一要針對人口過剩和資本失衡的矛盾，積極推進產業(yè)結構的升級，發(fā)展二、三產業(yè)，首先通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向工業(yè)小區(qū)的集中，發(fā)揮企業(yè)間的產業(yè)相關的服務業(yè)的發(fā)展；二是在第二產業(yè)的選擇上，要注重與本地的資源優(yōu)勢相結合，積極實施以資源為原料的農產品加工業(yè)再造工程；三是在傳統(tǒng)如飲食等服務業(yè)趨于飽和的基礎上，積極開拓與工業(yè)相關的服務業(yè)的發(fā)展空間。
3.2積極開展土地整理，推行三位體改造”模式積極開展土地整理，是實現土地
利用集約化的重要措施。我們所談到的三位一體改造”模式，是指在小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設中，統(tǒng)一規(guī)劃布局村和鎮(zhèn)，并同鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改造、自然村莊的合并改造相結合。從具體運作上，首先，要在建設與完善鎮(zhèn)區(qū)基礎設施的基礎上，吸引各村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)逐步向鎮(zhèn)內開辟的工業(yè)小區(qū)”集中；其次，在地理區(qū)域內集中鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的同時，把零散的自然村進行合并改造，將村民集中在新建的農民新村”，并將原宅基地復墾還田，增加耕地面積；第三，重點建設集鎮(zhèn)，特別是建制鎮(zhèn)，在改造舊鎮(zhèn)區(qū)的同時，相對集中建設新居區(qū)，安置進鎮(zhèn)農民，使鎮(zhèn)區(qū)人口相對集中，加快農村城市化。
3.3在盤活存量土地的基礎上，走內涵挖潛型的可持續(xù)發(fā)展道路
根據我國國情，小城鎮(zhèn)建設應該走舊城改造為主、新增用地為輔的發(fā)展道路。一方面，要抓好舊城改造，積極轉變土地利用方式，變粗放型利用為集約型利用；另一方面，要對現有閑置未利用的集體土地開發(fā)利用，宜農則農，宜林則林，同時結合當地經濟條件及土地資源條件，對能開發(fā)成耕地的要全面開發(fā)，提高耕地資源的存量水平。土地管理部門可以考慮每年從年度建設用地計劃中留出一部分用于配套舊鎮(zhèn)舊村改造的周轉用地，保證舊村鎮(zhèn)）改造順利進行。另外，對于人均用地超過130m2的集鎮(zhèn)，可以暫時凍結新增建設用地的審批。從具體實踐來看，湖南大瑤鎮(zhèn)通過內涵挖潛，改造舊村鎮(zhèn)），挖掘利用節(jié)余土地，近4年來，不占一分耕地，卻保證了城鎮(zhèn)發(fā)展的需要。
3.4科學制定土地利用規(guī)劃，同時兼顧建設用地和耕地的雙重需求
小城鎮(zhèn)規(guī)劃不能僅僅停留于建筑物的排列及道路、水、電等公用設施的規(guī)劃，還要對人口聚居、交通設置和社會發(fā)展預期等進行合理的布局規(guī)劃。諸如結合當地經濟情況的產業(yè)區(qū)規(guī)劃，結合當地民居文化傳統(tǒng)的住宅區(qū)規(guī)劃，結合當地傳統(tǒng)習慣和產出品特點的集市建設規(guī)劃，結合當地資源情況的用地規(guī)劃等等。這一切的規(guī)劃必須納入當地土地利用總體規(guī)劃當中。第一，從點和面、局部和整體的高度，實施村鎮(zhèn)、小城鎮(zhèn)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃；第二，從可持續(xù)發(fā)展及縣域耕地總量平衡的角度，對一定時期的小城鎮(zhèn)可供發(fā)展的用地總量進行數量的界定；第三，從城鎮(zhèn)體系角度，根據當地的經濟發(fā)展需要，提出城鎮(zhèn)發(fā)展的適度規(guī)模，同時根據土地整理及耕地占補平衡的狀況綜合確定小城鎮(zhèn)用地合理規(guī)模。
3.5構建成熟完善的金融支持體系，積極解決各鎮(zhèn)以地生財的窘境
要從根本上解決以地生財的窘境，必須構建完善的金融支持體系：一是實施宏觀政府金融支撐，實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)收取的城鎮(zhèn)稅全部或部分返回鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行再建設；二是收取的土地出讓金應該專款專用，全部用于發(fā)展建設小城鎮(zhèn)，不得挪用于其它建設；三是招商引資，通過良好的基礎設施投資方式如BOT)及優(yōu)惠政策，吸引外商進行投資建設；四是鼓勵社會集資，本著有錢出錢、有力出力的原則，通過宣傳教育，加強農民對小城鎮(zhèn)生活方式的認識，鼓勵農民出資興建公益事業(yè)、公共設施、以吸納閑散資金；五是實施商業(yè)金融支撐，鼓勵金融部門介入，開展如中長期貸款、無息貸款等方式；六是實施市場化運作，鼓勵企業(yè)投資改造基礎設施，投資企業(yè)對基礎設施的使用可實行一定時期的費用減免或價格優(yōu)惠，促使小城鎮(zhèn)的基礎設施建設上檔次、上水平。
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