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公眾參與環(huán)境保護(hù)存在的問題與發(fā)展現(xiàn)狀論文
1.我國公眾參與環(huán)境保護(hù)現(xiàn)狀
1.1 我國公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的發(fā)展現(xiàn)狀
環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度是環(huán)境影響評(píng)價(jià)活動(dòng)的法律化、制度化和程序化，是國家通過立法對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的主體、對(duì)象、范圍、內(nèi)容、程序等進(jìn)行規(guī)定而形成的有關(guān)環(huán)境影響評(píng)價(jià)活動(dòng)的一套規(guī)則。公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)是指在進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)、編制、審批環(huán)境影響報(bào)告書時(shí)，必須征求公眾對(duì)擬議行動(dòng)的意見，將公眾意見作為決策的一項(xiàng)依據(jù)，從而避免擬議行動(dòng)對(duì)環(huán)境可能造成的損害，保護(hù)相關(guān)利害關(guān)系人的環(huán)境權(quán)益。但是，我國環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度實(shí)行的前10多年中，相關(guān)法律、法規(guī)對(duì)公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)只字未提。中國公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)主要得益于國際金融組織的推動(dòng)，1991年我國實(shí)施了一個(gè)由亞洲開發(fā)銀行提供贈(zèng)款的環(huán)境影響評(píng)價(jià)培訓(xùn)項(xiàng)目，該項(xiàng)目首次在我國環(huán)境影響評(píng)價(jià)中引入公眾參與機(jī)制。隨后公眾參與開始得到重視。2002年通過的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》在第5條、第11條、第21條分別對(duì)國家鼓勵(lì)公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)、規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的公眾參與、建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)的公眾參與進(jìn)行了規(guī)定。但是，這些仍是比較原則性的規(guī)定，在實(shí)踐中缺乏可操作性。直至《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》的誕生。該辦法于2006年3月18曰起施行，對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)中公眾參與的具體范圍、參與程序、方式、期限以及保障公眾環(huán)境知情權(quán)和參與權(quán)的措施等做了更為細(xì)化的規(guī)定。至此我國公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作逐漸走向正規(guī)，有了更加明確的公眾參與程序，增強(qiáng)了公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作的可操作性。
1.2 我國公眾參與環(huán)境保護(hù)存在的問題
1.2.1 公眾參與意識(shí)淡薄、參與能力低
公眾能否參與到環(huán)境保護(hù)中來，很大程度上取決于他們的參與意識(shí)。當(dāng)前公眾對(duì)環(huán)境保護(hù)和環(huán)境問題認(rèn)識(shí)不足，公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的意識(shí)很弱。有些人不參與也不愿意表達(dá)自己的意見，有的甚至對(duì)環(huán)保措施和項(xiàng)目不管是否有危害都持抵制態(tài)度。有時(shí)候環(huán)境報(bào)告公示的內(nèi)容過于專業(yè)，很多公眾受教育程度較低，受環(huán)境保護(hù)知識(shí)水平的限制，無法或者很難正確表達(dá)自己的意思，造成參與質(zhì)量低下，達(dá)不到預(yù)期的效果。
1.2.2 公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)效力有限
公眾參與的時(shí)間滯后，一旦決策部門在審批時(shí)認(rèn)為公眾所提意見或者發(fā)現(xiàn)問題對(duì)于避免項(xiàng)目的重大環(huán)境影響有意義而導(dǎo)致項(xiàng)目或者行動(dòng)擱淺，項(xiàng)目投資者所付出的成本太大。審批項(xiàng)目的決策者極可能為了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和顧及投資者的利益而犧牲公眾的環(huán)境利益，使得環(huán)境影響報(bào)告書的編制流于形式4。發(fā)達(dá)國家的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度都要求在確定范圍階段就及早進(jìn)行公眾參與。因此我國應(yīng)該根據(jù)實(shí)際需要將制作環(huán)評(píng)大綱作為編制環(huán)境影響報(bào)告書的一個(gè)獨(dú)立程序，并明確規(guī)定在此階段就要引入公眾參與機(jī)制，這樣環(huán)評(píng)單位在編制報(bào)告書時(shí)，就可將公眾的意見和建議反映到環(huán)境影響報(bào)告書中去，有利于及早發(fā)現(xiàn)問題，從而避免發(fā)現(xiàn)問題太晚而影響決策。
1.2.3 環(huán)境保護(hù)非政府組織（NGO）力量薄弱
環(huán)境保護(hù)NGO作為公眾的一種組織形式，它以貼近公眾、熟悉公眾、能反映公眾的利益和愿望、并有專業(yè)技能參與為特征，因而對(duì)政府制定的專項(xiàng)規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)，環(huán)境保護(hù)NGO都可以充當(dāng)公眾的代言人，對(duì)專項(xiàng)規(guī)劃和項(xiàng)目的環(huán)境影響提出意見，以阻止可能危害公眾利益和國家長遠(yuǎn)環(huán)境利益的規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目的決策實(shí)施。但我國環(huán)保性的NGO多屬于政府支持的民辦組織，這種結(jié)構(gòu)在一定程度上會(huì)影響到公眾的利益，也不利于NGO自治性的發(fā)揮。
1.2.5 公眾參與環(huán)境保護(hù)組織體系和程序不完善
目前我國流域中的很多環(huán)境問題直接關(guān)系到公眾的切身利益，而公眾參與主要依賴于政府的扶植和資助，參與的內(nèi)在動(dòng)力未被充分調(diào)動(dòng)起來7。我國的公眾參與多為政府主導(dǎo)型的“自上而下”的形式，參與主體多為受影響的個(gè)人，沒有專門的代表公眾利益的團(tuán)體和組織，在環(huán)境權(quán)益受到侵害時(shí)往往沒有能力與之抗衡。這種政府主導(dǎo)下的公眾參與，只有涉及到公眾自身根本利益的時(shí)候，公眾才會(huì)表達(dá)一下自己的立場，如果不涉及公眾自身的根本利益，公眾很難將自己獨(dú)立的立場充分表達(dá)出來，使得公眾參與很容易流于形式，導(dǎo)致參與的效果不明顯。
2.澳大利亞公眾參與的成功經(jīng)驗(yàn)
在環(huán)境保護(hù)和自然資源管理方面，澳大利亞政府創(chuàng)造了鼓勵(lì)公眾參與的良好氛圍，公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)和流域水污染控制等環(huán)保項(xiàng)目中，社區(qū)參與和社區(qū)承諾是公認(rèn)最有效的方式。社區(qū)參與程序可以看作是在環(huán)保和自然資源管理的設(shè)計(jì)、實(shí)施和影響監(jiān)測中運(yùn)用的一個(gè)技術(shù)包，它起始于使目標(biāo)群體知情，繼之以對(duì)需要承諾的社區(qū)進(jìn)行賦權(quán)，直到社區(qū)能堅(jiān)持實(shí)現(xiàn)所希望的結(jié)果。這個(gè)技術(shù)包由五個(gè)行動(dòng)階段組成：告知階段、咨詢階段、參與階段、合作階段、賦權(quán)階段。
告知階段：社區(qū)知情的方式包括已經(jīng)準(zhǔn)備好的描述事實(shí)的傳單、出版物以及相關(guān)的報(bào)告，還包括互聯(lián)網(wǎng)、公共展覽、媒體傳播和官方公告等。
咨詢階段：當(dāng)對(duì)公眾進(jìn)行咨詢的時(shí)候，希望得到他們的反饋，可以采用焦點(diǎn)小組、實(shí)地調(diào)研、公眾會(huì)議、建立必要數(shù)據(jù)庫等方式，以便做出基于實(shí)據(jù)的決策和政策設(shè)計(jì)。
參與階段：通過研討會(huì)、投票表決，建立針對(duì)社區(qū)的傾聽渠道，最終社區(qū)各群體可以采用正式的書面或口頭的形式表達(dá)他們對(duì)目標(biāo)項(xiàng)目的支持。
合作階段：組建多個(gè)市民顧問小組對(duì)關(guān)鍵問題進(jìn)行深入的分析，對(duì)核心的利益相關(guān)者以及脆弱群體要組織單獨(dú)的小組會(huì)議進(jìn)行磋商和認(rèn)同，這個(gè)階段的目標(biāo)是確保最終決策是通過參與式的方式達(dá)成的，因此當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)的所有權(quán)擁有者將會(huì)支持這個(gè)項(xiàng)目。
賦權(quán)階段：社區(qū)可以成立公民評(píng)判委員會(huì)來代表社區(qū)進(jìn)行決策，采取投票方式讓人們支持他們各自的偏好。社區(qū)得到的賦權(quán)包括：更新關(guān)鍵數(shù)據(jù)庫，更新現(xiàn)象描述、更新進(jìn)展以及影響的指標(biāo)數(shù)據(jù)。就一些關(guān)鍵問題進(jìn)行決策、管理和政策實(shí)施行為。
在澳大利亞法律明確規(guī)定環(huán)境管理中公眾參與的必要性，以及對(duì)于公眾意見必須在規(guī)定期限、由規(guī)定級(jí)別的官員作出反饋的機(jī)制，從法律上保證了公眾參與的有效性和積極性。社區(qū)代表委員會(huì)在公眾參與中起到非常重要的作用，委員代表的產(chǎn)生過程必須公平和透明。社區(qū)代表委員會(huì)的活動(dòng)組織方式、權(quán)利、義務(wù)等必須明確。
3.社區(qū)磋商小組
3.1 社區(qū)磋商小組的建設(shè)體系
中國和澳大利亞在使用自然資源的制度和文化背景方面存在明顯的差別。在澳大利亞，政府沒有集權(quán)地位，其權(quán)力范圍被私有化的市場所制約，土地和水方面也是以私人所有權(quán)為主。盡管有上述的不同點(diǎn)，然而對(duì)環(huán)境負(fù)責(zé)的行為是全民的事業(yè)，在這一點(diǎn)上中澳之間沒有區(qū)別，同樣對(duì)于利益、目標(biāo)、戰(zhàn)略和個(gè)體行為方面的關(guān)注，在兩國也是共同的。澳大利亞社區(qū)參與的成功經(jīng)驗(yàn)是值得我們借鑒的。完善環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，應(yīng)該致力于提高公眾參與的主體性意識(shí)，使得公眾參與不再是一種義務(wù)，而是一種權(quán)利，公眾參與不再是一種被動(dòng)盲目的行為，而是一種主動(dòng)、自愿的行為。社區(qū)成員作為資源擁有者和使用者，他們自主擁有資源時(shí)的激勵(lì)力量是任何別的主體所不具備的優(yōu)勢(shì)，因此，在環(huán)境治理中將社區(qū)排除在外，將導(dǎo)致失敗。結(jié)合中國環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與的現(xiàn)狀，設(shè)計(jì)出一種新的公眾參與模式即社區(qū)磋商小組。
3.1.1 社區(qū)磋商小組人員的產(chǎn)生與組成
社區(qū)磋商小組成員可以是社區(qū)派出的代表，也可以是社區(qū)小組選舉產(chǎn)生的代表，一般3-5人組成。社區(qū)小組選舉代表的辦法是：以社區(qū)為單位，組織有利益相關(guān)的居民或每戶參加1名代表進(jìn)行民主推選或無記名投票選舉。
社區(qū)磋商小組人員應(yīng)具備以下條件：擁護(hù)國家法律法規(guī)，熱心為社區(qū)單位和居民服務(wù)；作風(fēng)正派，辦事公道；身體健康，有一定的議事能力和群眾威信；熟悉環(huán)境方面的法律法規(guī)，有一定的環(huán)境保護(hù)方面的專業(yè)知識(shí)背景。
3.1.2 社區(qū)磋商小組的職能
向所在社區(qū)單位和社區(qū)成員宣傳黨和國家的環(huán)境保護(hù)方面的方針政策、法律法規(guī)，提高群眾環(huán)境意識(shí)；密切聯(lián)系社區(qū)成員，傾聽群眾的意見、建議和要求，反映社區(qū)成員的共同意愿，做到上情下達(dá)，下情上達(dá)；對(duì)區(qū)域內(nèi)出現(xiàn)的環(huán)境問題進(jìn)行診斷，并提出應(yīng)對(duì)措施（如：居民手冊(cè)、規(guī)章制度等）；代表社區(qū)成員的意愿參與社區(qū)環(huán)境方面的議事，行使表決權(quán)。
3.1.3 社區(qū)磋商小組的運(yùn)行模式
�。�1）摸底調(diào)查。初步調(diào)查污染企業(yè)或規(guī)劃的基本情況，了解其對(duì)本社區(qū)影響程度與范圍，并了解國家相關(guān)的法律、法規(guī)。
�。�2）宣傳與征求意見。根據(jù)所了解的情況，向社區(qū)成員宣傳建設(shè)項(xiàng)目或規(guī)劃對(duì)社區(qū)的影響，聽取社區(qū)成員對(duì)建設(shè)項(xiàng)目或者規(guī)劃的意見和建議。
�。�3）對(duì)社區(qū)居民提出的意見和建議進(jìn)行歸并總結(jié)，形成書面意見和建議，并公示。
（4）代表社區(qū)參與多方利益協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)開展談判。
�。�5）向社區(qū)通告多方利益協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)談判過程及談判結(jié)果。
3.2 社區(qū)磋商小組的運(yùn)行模式
研究小組在常州市武進(jìn)區(qū)雪堰鎮(zhèn)雅浦村開展了CCG運(yùn)行模式的試點(diǎn)研究，以雅浦村衣業(yè)面源、生活污水、生活垃圾和水產(chǎn)養(yǎng)殖污染控制為切入點(diǎn)，開展了以衣民為主體的雅浦村CCG參與社會(huì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的試點(diǎn)活動(dòng)，并得到地方環(huán)保局、婦聯(lián)組織和社區(qū)的大力支持。
社會(huì)評(píng)價(jià)是分析擬建項(xiàng)目對(duì)當(dāng)?shù)兀ɑ虿暗貐^(qū)，乃至全社會(huì)）社會(huì)的影響和社會(huì)條件對(duì)項(xiàng)目的適應(yīng)性和可接受程度，評(píng)價(jià)項(xiàng)目的社會(huì)可行性10。目前在我國社會(huì)評(píng)價(jià)還未得到足夠的重視，而國家對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)有強(qiáng)制性要求，可以通過對(duì)評(píng)價(jià)人員進(jìn)行社會(huì)評(píng)價(jià)方面的培訓(xùn)，在項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)中實(shí)現(xiàn)對(duì)項(xiàng)目社會(huì)影響的評(píng)價(jià)。雅浦村試點(diǎn)項(xiàng)目在公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)中也引入了社會(huì)評(píng)價(jià)的內(nèi)容。
3.2.1 雅浦村CCG的組成和培訓(xùn)
項(xiàng)目組在常州召開了CCG成員征求意見小型會(huì)議，從雪堰鎮(zhèn)環(huán)保站及現(xiàn)有的雅浦村委、村小組組長和婦女隊(duì)長中推薦構(gòu)成CCG。項(xiàng)目組設(shè)計(jì)了CCG培訓(xùn)前工作調(diào)查表，設(shè)計(jì)相關(guān)問題，對(duì)培訓(xùn)人員的環(huán)境意識(shí)、環(huán)境能力建設(shè)和對(duì)培訓(xùn)的要求進(jìn)行調(diào)查。根據(jù)對(duì)CCG人員環(huán)境意識(shí)和能力建設(shè)現(xiàn)狀調(diào)查的基礎(chǔ)上，制定了雅浦CCG成員的培訓(xùn)工作方案。培訓(xùn)工作應(yīng)與CCG成員的生產(chǎn)、生活密切相關(guān)。為了保證學(xué)員學(xué)習(xí)的知識(shí)能得到很好的應(yīng)用，在培訓(xùn)工作中，我們加強(qiáng)了與CCG成員生產(chǎn)生活密切相關(guān)的公眾參與方式的培訓(xùn)，培訓(xùn)方式通俗易懂。
3.2.2 雅浦村CCG模式公眾參與的程序與方法
3.2.2.1 項(xiàng)目信息告知
通過培訓(xùn)使CCG成員對(duì)該地區(qū)的環(huán)境污染有所了解，并將雅浦村CCG人員分成4個(gè)項(xiàng)目活動(dòng)小組，包括生活垃圾組、生活污水組、水產(chǎn)養(yǎng)殖組和衣業(yè)面源組。項(xiàng)目組及CCG成員就擬開展的4個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目工作計(jì)劃、目標(biāo)、程序等內(nèi)容進(jìn)行了研討，制訂了詳細(xì)計(jì)劃，并考察了雅浦村柑橘種植、水產(chǎn)養(yǎng)殖、生活垃圾處置與生活污水處理項(xiàng)目現(xiàn)場。
3.2.2.2 問題診斷
4個(gè)項(xiàng)目組與雅浦村CCG成員一起開展行為與環(huán)境污染認(rèn)知、污染控制方法與措施方面的調(diào)查，對(duì)污染狀況進(jìn)行了分析，提出了目前雅浦村在這四個(gè)方面的環(huán)境保護(hù)中存在的主要問題。
3.2.2.3 編制行為手冊(cè)
在現(xiàn)場考察和調(diào)查結(jié)果的基礎(chǔ)上雅浦CCG4個(gè)活動(dòng)小組分別編制了衣業(yè)面源、水產(chǎn)養(yǎng)殖、生活污水和生活垃圾污染控制公眾參與行為手冊(cè)。
3.2.2.4 內(nèi)部通告，并征求意見和建議
在項(xiàng)目活動(dòng)小組內(nèi)部討論的基礎(chǔ)上，向CCG成員分發(fā)手冊(cè)，并征求他們對(duì)行為手冊(cè)的意見和建議，分別形成了衣業(yè)面源、水產(chǎn)養(yǎng)殖、生活污水和生活垃圾污染控制公眾參與行為手冊(cè)。
3.2.2.5 宣傳
在征求雅浦村CCG成員建議和意見的基礎(chǔ)上，雅浦村CCG對(duì)公眾參與行為手冊(cè)進(jìn)行了修改，向雅浦村村民分發(fā)項(xiàng)目研究成果，制作了宣傳展板，進(jìn)行公開展示。
3.3 雅浦村CCG試點(diǎn)項(xiàng)目的成果
3.3.1 雅浦村公眾參與程序
雅浦村的公眾參與程序是建立在當(dāng)?shù)匾旅窕蚓用竦幕A(chǔ)上，依托建立CCG來參與社會(huì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的程序。這些模式為太湖流域其他想建立社會(huì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)程序的地區(qū)提供了很好的模板。社會(huì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)程序如下：①信息告知；②CCG或者社區(qū)參與社會(huì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)；③CCG對(duì)社會(huì)環(huán)境影響評(píng)估結(jié)果的公示和反饋。
3.3.2 建立雅浦村環(huán)境污染控制和公眾參與行為手冊(cè)
在對(duì)雅浦村開展以村民為主體的CCG公眾參與社會(huì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)模式試點(diǎn)的同時(shí)，形成了衣業(yè)面源、水產(chǎn)養(yǎng)殖、生活污水和生活垃圾污染控制公眾參與行為手冊(cè)。手冊(cè)從污染現(xiàn)狀、污染危害、存在的主要問題及應(yīng)對(duì)措施等方面對(duì)衣業(yè)面源、水產(chǎn)養(yǎng)殖、生活污水和生活垃圾污染控制進(jìn)行了分析和總結(jié)，進(jìn)一步規(guī)范了居民的環(huán)境行為。
3.4 試點(diǎn)研究的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)
（1）由于中國的廣大衣村地區(qū)，居民的文化水平不高，缺乏相應(yīng)的基礎(chǔ)知識(shí)和人才的儲(chǔ)備。而CCG在運(yùn)行過程中，必須要有專業(yè)的技術(shù)人員提供技術(shù)支持，因此在環(huán)境保護(hù)意識(shí)和知識(shí)水平相對(duì)低下，缺乏技術(shù)支持的地區(qū)，建議CCG適當(dāng)引入專業(yè)人員或社會(huì)團(tuán)體人員進(jìn)入，為相關(guān)活動(dòng)提供技術(shù)支持。
（2）在CCG運(yùn)行過程中，需要一定的經(jīng)費(fèi)開展相關(guān)工作，但中國還未形成有效的支撐體系，缺乏相應(yīng)的機(jī)制，建議由地方政府提供必要的支持和引導(dǎo)。
4.結(jié)論和建議
經(jīng)實(shí)踐證明，試點(diǎn)項(xiàng)目成果能夠較為真實(shí)、廣泛地反應(yīng)出雅浦村在生活垃圾、生活污水、衣業(yè)面源和水產(chǎn)養(yǎng)殖方面存在的問題，讓公眾充分、及時(shí)地了解自身的環(huán)境行為可能帶來的環(huán)境影響，規(guī)范居民的環(huán)境行為，爭取將對(duì)環(huán)境的污染降低到最低限度。雅浦村CCG的環(huán)境意識(shí)和執(zhí)行能力以及雅浦村村民的環(huán)境意識(shí)得到了提高。從實(shí)踐上證明了，CCG公眾參與工作程序與方法是可行的、符合實(shí)際的。
由于中國的廣大地區(qū)，自然特征、經(jīng)濟(jì)特征及居民的文化水平存在很大差異，CCG在實(shí)際建設(shè)中應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展和主要環(huán)境問題等實(shí)際情況在具體實(shí)施過程中進(jìn)行調(diào)整，在不同環(huán)境問題上引入不同的利益相關(guān)者，例如可以充分發(fā)揮非政府組織的作用，建設(shè)以非政府組織為主體的磋商小組體系。
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