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為什么教育難以成為公共品？
為什么教育難以成為公共品？ 2007-02-15 14:38:57 來(lái)源: 南方周末 作者: 笑蜀
———張路雄、楊鵬訪談錄
張路雄：中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)副秘書(shū)長(zhǎng)
楊鵬：中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)研究員
編者按：教育亂收費(fèi)問(wèn)題在連續(xù)6年成為價(jià)格違法舉報(bào)之首后，2006年又雄居榜首，達(dá)11387件。本報(bào)記者采訪了相關(guān)專家，解析教育亂收費(fèi)背后的特殊利益機(jī)制，教育理應(yīng)成為公共品卻無(wú)法讓公眾普遍受益的成因與困境。
教育亂收費(fèi)為何屢禁不止？
人大頒布的義務(wù)教育法只設(shè)了學(xué)費(fèi)一個(gè)名目，而且規(guī)定免學(xué)費(fèi)；教育部頒布的《義務(wù)教育法實(shí)施細(xì)則》卻另設(shè)一個(gè)“雜費(fèi)”名目，學(xué)費(fèi)可免但雜費(fèi)不能免。這道口子一開(kāi)，越來(lái)越多的收費(fèi)項(xiàng)目被納入“雜費(fèi)”，教育亂收費(fèi)從此打開(kāi)了潘多拉盒子。
笑蜀：教育公平問(wèn)題是中國(guó)教育的一個(gè)突出問(wèn)題。因?yàn)樯鐣?huì)各界的強(qiáng)烈呼吁，近年中國(guó)的教育公平問(wèn)題有了一些明顯的改進(jìn)。據(jù)教育部統(tǒng)計(jì)，截至2004年，全國(guó)累計(jì)審批助學(xué)貸款153萬(wàn)多人，資助高校貧困家庭學(xué)生約420萬(wàn)人次。對(duì)農(nóng)村中小學(xué)生實(shí)施“兩免一補(bǔ)”政策，為中西部地區(qū)近3000萬(wàn)貧困家庭學(xué)生提供了免費(fèi)教科書(shū)；進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女就學(xué)情況得到顯著改善；對(duì)全國(guó)義務(wù)教育階段的學(xué)校普遍實(shí)行了“一費(fèi)制”，進(jìn)一步減輕了農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。教育公平問(wèn)題上的這些改進(jìn)，得到了良好的社會(huì)反響。
但不能不看到，所有這些改進(jìn)，離全面解決問(wèn)題仍有很大距離。教育亂收費(fèi)到底從老百姓的腰包里掏了多少錢，這是有賬可查的：國(guó)家財(cái)政教育支出與全國(guó)教育總支出的差額，已經(jīng)從1993年的192億，增加到2004年的2776億，12年間漲了差不多15倍。這里的所謂差額，主要就是老百姓的稅外教育開(kāi)銷。一個(gè)最新的事例是，教育亂收費(fèi)在連續(xù)六年雄踞價(jià)格舉報(bào)之首后，2006年又雄踞價(jià)格違規(guī)榜首。
這當(dāng)然是前進(jìn)當(dāng)中出現(xiàn)的問(wèn)題。本來(lái)國(guó)家為制止教育亂收費(fèi)做了不少努力，但為什么教育亂收費(fèi)一直屢禁不止？
張路雄：教育亂收費(fèi)確實(shí)一直非常嚴(yán)重，但相當(dāng)一部分普通學(xué)校教師，尤其是農(nóng)村教師，其實(shí)受益有限，沒(méi)多少賺錢的路子。而且現(xiàn)在很多地方，為了吃空額，故意缺編，自己請(qǐng)一些廉價(jià)的臨時(shí)教師代課，那些人什么保障都沒(méi)有。只是重點(diǎn)學(xué)校的教師受益較多，他們不僅收入高，而且權(quán)力大。
笑蜀：具體怎么個(gè)大法？
張路雄：舉個(gè)例子。我的一個(gè)朋友，他的身份在香港，但他女兒在那個(gè)名校讀初中，已經(jīng)給它贊助了幾十萬(wàn)，今年升高中。這孩子不僅成績(jī)好，而且全面發(fā)展，任課老師都喜歡她，副校長(zhǎng)早就承諾，只要考試合格，肯定錄取。結(jié)果考試不但合格，而且考得相當(dāng)不錯(cuò)。但學(xué)校不認(rèn)賬，不錄取她了。最后這個(gè)事怎么解決呢？就找一個(gè)副部長(zhǎng)給該市主管教育的副市長(zhǎng)寫(xiě)信，副市長(zhǎng)批到學(xué)校，校長(zhǎng)看了之后，不理這個(gè)茬。副部長(zhǎng)就通過(guò)某個(gè)元老的親戚，再把信送到市長(zhǎng)手上。市長(zhǎng)批示嚴(yán)辦，這時(shí)學(xué)校才認(rèn)了賬，才錄取了她。
笑蜀：這個(gè)校長(zhǎng)真牛。但我想不是他本人有多牛，而是他所在的位置讓他那么牛。
張路雄：這里邊有各種原因，其中一點(diǎn)就是部門法規(guī)的作用所致。比如，人大頒布的義務(wù)教育法只設(shè)了學(xué)費(fèi)一個(gè)名目，而且規(guī)定免學(xué)費(fèi)；教育部頒布的《義務(wù)教育法實(shí)施細(xì)則》卻另設(shè)一個(gè)“雜費(fèi)”名目，學(xué)費(fèi)可免但雜費(fèi)不能免。這道口子一開(kāi)，越來(lái)越多的收費(fèi)項(xiàng)目被納入“雜費(fèi)”，教育亂收費(fèi)從此打開(kāi)了潘多拉盒子。亂收費(fèi)大概是個(gè)什么規(guī)模呢？從1993年到2004年，國(guó)家財(cái)政教育支出與全國(guó)教育總支出的差額，總計(jì)高達(dá)14200億。這14200億不都是雜費(fèi)，但肯定相當(dāng)部分是雜費(fèi)。
再舉個(gè)例子。2004年人大出臺(tái)民辦教育促進(jìn)法，教育部又搞一個(gè)民辦教育促進(jìn)法的實(shí)施細(xì)則，民辦教育促進(jìn)法沒(méi)說(shuō)公立學(xué)校可以辦民辦學(xué)校，但實(shí)施細(xì)則明確規(guī)定公立學(xué)�？梢宰雒褶k學(xué)校的法人主體。這就成了名校辦民校的法律依據(jù)了，原來(lái)名校辦民校是沒(méi)有法律依據(jù)的。
公辦名校那么好的師資，那么好的設(shè)備，沒(méi)有幾十年的積累是不可能做到的。更重要的是他們可以利用名校的品牌資源。真正的民辦學(xué)校沒(méi)法跟他們競(jìng)爭(zhēng)，完全不對(duì)等。
楊鵬：有些地方，名校辦民校甚至連獨(dú)立校園、獨(dú)立師資都沒(méi)有。所謂民校學(xué)生，全部跟本部學(xué)生混編，在一個(gè)教室上課。等于什么資產(chǎn)都無(wú)須投入，全部動(dòng)用公共資源，民校學(xué)生上繳的高額學(xué)費(fèi)卻并沒(méi)有歸公而是全部進(jìn)了小金庫(kù)。所謂民校，只不過(guò)是名校額外收取高額學(xué)費(fèi)的一個(gè)由頭而已。
笑蜀：這事都怪名校也未必公平，很大程度上名校是為教育局打工。前不久有個(gè)省會(huì)城市的外國(guó)語(yǔ)學(xué)校校長(zhǎng)被抓，理由是擇校費(fèi)去向不明。但教育局很快就把他保釋出來(lái)。教育局為什么要出面保釋？因?yàn)榻逃肿钋宄�，擇校費(fèi)不是去向不明而是很明確，百分之六十都上繳給教育局了。
張路雄：1997年教育部出臺(tái)了一個(gè)文件，明確規(guī)定擇校費(fèi)收入歸國(guó)家所有，但這一條很少兌現(xiàn)。像某市，擇校費(fèi)有一部分是交區(qū)教育局的，至于給市教育局交不交，我不知道。他們收錢的理由是抽肥補(bǔ)瘦，要補(bǔ)那些差校、破校，也就是轉(zhuǎn)移支付。我想不至于一點(diǎn)轉(zhuǎn)移支付沒(méi)有，但實(shí)際上教育局的獎(jiǎng)金肯定也是從這里開(kāi)支的。
楊鵬：豈止獎(jiǎng)金，甚至辦公樓、員工住房、官員座駕，都從這里解決。我們?cè)谀硞�(gè)省會(huì)城市做過(guò)調(diào)查，以學(xué)校名義收的錢，學(xué)校自己拿不到，直接進(jìn)教育局的賬，再?gòu)慕逃趾藫艹鰜?lái)。
張路雄：名校辦民校利潤(rùn)太大，于是蜂擁而上。像我知道的那個(gè)名校，前幾年本來(lái)只辦高中不辦初中，現(xiàn)在發(fā)現(xiàn)辦初中有這么多的利潤(rùn)，就把周圍辦的不大好的中學(xué)收過(guò)來(lái)，統(tǒng)統(tǒng)改成初中部，而且都成了民校，進(jìn)來(lái)的學(xué)生一律高收費(fèi)。
笑蜀：公立教育按道理不能市場(chǎng)化，是非盈利的；因?yàn)楣裣蛘{的稅已經(jīng)包含了公立教育的全部成本，政府有義務(wù)把公立教育資源等額分配給每一個(gè)公民。
張路雄：我研究了半天，發(fā)現(xiàn)根本問(wèn)題就在這里。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，公立教育必須是非盈利的。按經(jīng)濟(jì)學(xué)的說(shuō)法叫公共品。
楊鵬：免費(fèi)享受公立教育，這是一種公民權(quán)利。所以在發(fā)達(dá)國(guó)家，比如我搬家搬到這個(gè)地方，我就自動(dòng)進(jìn)入了這個(gè)學(xué)區(qū)，我的孩子就要到你這個(gè)學(xué)校免費(fèi)上學(xué)，你是無(wú)權(quán)拒絕的。只有私立學(xué)校才能收費(fèi)。為什么？因?yàn)橛行┤藢?duì)公立教育不滿足。
笑蜀：他需要個(gè)性化教育，差異化教育。公立教育難以提供這種服務(wù)，就讓民間來(lái)提供。這部分可以市場(chǎng)化，但這種市場(chǎng)化不允許公立教育涉足，教育市場(chǎng)只能向民間開(kāi)放，公權(quán)力不得進(jìn)入教育市場(chǎng)，這樣才不會(huì)產(chǎn)生特殊利益集團(tuán)。
公共財(cái)政分配應(yīng)改由人大決定
我們可以想象，公共財(cái)政的分配由人大決定，只要這一條兌現(xiàn)，地方政府還能把教育的位置放那么低嗎？不可能。
笑蜀：公共產(chǎn)品無(wú)論是質(zhì)還是量，都不能滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的需要。這在教育上表現(xiàn)尤其突出。
張路雄：首要因素是投入不足。我對(duì)中央政府和地方政府的財(cái)政收支情況做過(guò)調(diào)研，并與國(guó)外比較。我發(fā)現(xiàn)差別最大的不是中央政府對(duì)教育的投入，差別最大的是地方政府對(duì)教育的投入。
笑蜀：怎么個(gè)差別法？
張路雄：其他國(guó)家義務(wù)教育基本上都是地方政府掏錢。但我們的地方政府不愿為教育掏錢，讓中央政府背起來(lái)，最大的差別就在這里。
楊鵬：但地方政府這么做也有理由，比如稅收結(jié)構(gòu)不合理，中央政府拿大頭，地方政府拿小頭，地方政府無(wú)力滿足義務(wù)教育的需要等等。
張路雄：這只是一個(gè)說(shuō)法而已。地方政府稅收份額少，不等于地方政府一定沒(méi)錢。
有統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，地方政府僅賣地一項(xiàng)，全國(guó)加起來(lái)每年都在1萬(wàn)億以上。可見(jiàn)未必是財(cái)力問(wèn)題。而且有些經(jīng)濟(jì)狀況好的省，給教育的投入也有限。
笑蜀：就是說(shuō)，地方政府把本來(lái)應(yīng)該投入教育的那部分公共財(cái)政，用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，變成工程投資、項(xiàng)目投資了。這實(shí)際上是一個(gè)公共財(cái)政分配的決策機(jī)制問(wèn)題。很多領(lǐng)域的微觀問(wèn)題，稍微想深一點(diǎn)，就會(huì)遇到這個(gè)問(wèn)題。
楊鵬：我們可以想象，公共財(cái)政的分配由人大決定，只要這一條兌現(xiàn)，地方政府還能把教育的位置放那么低嗎？不可能。人大是最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，最高權(quán)力機(jī)構(gòu)應(yīng)該干什么？首先應(yīng)該決定公共財(cái)政怎么收，怎么用，這是最重要的。你說(shuō)什么叫主權(quán)？當(dāng)家不理財(cái)，等于瞎胡來(lái)。如果人大能管預(yù)算、管決算，哪些錢給義務(wù)教育，哪些錢給公共衛(wèi)生，哪些錢用來(lái)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，人大可以充分討論，每個(gè)人大代表都有表決權(quán)，這就夠了。
笑蜀：地方財(cái)政分配不是人大決策，而是行政系統(tǒng)決策。行政系統(tǒng)決策的特點(diǎn)就是高度集權(quán)，民意很難影響決策過(guò)程。公共財(cái)政的流向也就不可能根據(jù)老百姓的實(shí)際需要去安排。
楊鵬：行政直接決定公共財(cái)政分配，公共財(cái)政的流向就不能不取決于行政系統(tǒng)對(duì)自己的利益的理解，行政系統(tǒng)的特殊利益就不免影響公共財(cái)政分配。結(jié)果就導(dǎo)致稅收以遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于GDP的增速直線增長(zhǎng)，公共品的稀缺卻日益凸顯出來(lái)。
行政系統(tǒng)直接決定教育投入，而教育能夠給行政系統(tǒng)帶來(lái)的直接利益不多，因此教育在行政系統(tǒng)心目中的地位不可能很高。這就注定公共財(cái)政切給教育的那一塊本來(lái)就小。這塊本來(lái)就小的蛋糕切給教育之后，教育系統(tǒng)又按照行政集權(quán)的模式進(jìn)行再分配，一個(gè)一個(gè)利益集團(tuán)都來(lái)爭(zhēng)奪這塊小蛋糕的分配權(quán)，這就不能不扭曲公共教育資源。結(jié)果這塊小蛋糕就主要切給重點(diǎn)學(xué)校了。
公共行政應(yīng)該履行促進(jìn)公平正義的職能。教育最根本的任務(wù)，就是給公平競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)造一個(gè)底線，我不管你是哪個(gè)社會(huì)階層出來(lái)的孩子，你只要受了基本教育，在未來(lái)的競(jìng)爭(zhēng)中，你就有了相對(duì)均等的機(jī)會(huì)，教育公平是機(jī)會(huì)均等的前提。但現(xiàn)在這種公共財(cái)政的分配方式，不僅不促進(jìn)教育公平，不促進(jìn)機(jī)會(huì)均等，反而導(dǎo)致特權(quán)和腐敗。所以說(shuō)到底，還是公共資源配置的行政集權(quán)模式出的問(wèn)題。
笑蜀：切給義務(wù)教育的蛋糕本來(lái)就小。再分配權(quán)又被教育行政部門壟斷，沒(méi)有把有限的公共資源都轉(zhuǎn)化成公共品，而是當(dāng)作資本金，拿去搞效益。
楊鵬：他們沒(méi)辦法不創(chuàng)收。因?yàn)榈胤秸畬?shí)際上把教育當(dāng)包袱，往往只給政策不給錢。公校本來(lái)應(yīng)該全額撥付，但實(shí)際撥付的主要是教師人頭費(fèi)。其他運(yùn)行成本，包括教師的福利、獎(jiǎng)金，財(cái)政都不管。
張路雄：這一塊原來(lái)靠雜費(fèi)，也就是靠學(xué)生掏腰包解決。但現(xiàn)在不許學(xué)校收雜費(fèi)，這一塊誰(shuí)來(lái)解決就沒(méi)下文了。我給你舉個(gè)例子，我原來(lái)插隊(duì)的那個(gè)縣，學(xué)校可以收雜費(fèi)的時(shí)候，老師冬天的取暖費(fèi)都是學(xué)校掏錢，學(xué)校買了煤發(fā)給大家�，F(xiàn)在取消雜費(fèi)之后，從今年冬天起學(xué)校不發(fā)煤了，沒(méi)這筆錢了。學(xué)校沒(méi)有相應(yīng)收入來(lái)源，財(cái)政又不補(bǔ)償，教師的這個(gè)福利就沒(méi)有了。
關(guān)鍵是不允許學(xué)校收費(fèi)
怎么切斷公立學(xué)校跟特殊利益集團(tuán)之間的利益鏈條？關(guān)鍵是不允許學(xué)校收費(fèi)。義務(wù)教育階段，任何費(fèi)用都不能收。其他的，像大學(xué)可以收費(fèi)，但不允許賺一分錢，教師的收入不能和任何收費(fèi)掛鉤。
笑蜀：回到前面講的話題，公共教育資源不是均衡分配。不同類型的學(xué)校，財(cái)政撥付的水平不一樣。重點(diǎn)中學(xué)爭(zhēng)取撥款的能力肯定是普通中學(xué)沒(méi)法比的。
張路雄：不同學(xué)校的老師，工資標(biāo)準(zhǔn)都是一樣的。差別只在于其他費(fèi)用，比如基建費(fèi)用。
楊鵬：除了撥款有差別，其他公共資源分配的差別多著呢。比如老師有個(gè)職稱問(wèn)題，為什么重點(diǎn)學(xué)校能把最好的老師搶來(lái)？因?yàn)橹攸c(diǎn)學(xué)校的高級(jí)職稱名額特多，你到我這來(lái)，高級(jí)職稱好解決，你要在一般學(xué)校，就沒(méi)這個(gè)指標(biāo)。職稱這么一傾斜，普通學(xué)校的優(yōu)秀師資不都流向重點(diǎn)學(xué)校了？而且招生也是重點(diǎn)學(xué)校優(yōu)先，最好的生源都給了重點(diǎn)學(xué)校。
笑蜀：總之是把公共教育資源盡可能集中到盈利能力最強(qiáng)的重點(diǎn)學(xué)校身上，造成重點(diǎn)學(xué)校學(xué)位供不應(yīng)求，人為制造優(yōu)質(zhì)教育資源的緊缺局面。按照市場(chǎng)規(guī)律，越緊缺越高價(jià)，附加值越高。如果公共資源在所有公校之間進(jìn)行平均分配，就沒(méi)這種緊缺現(xiàn)象，價(jià)錢就抬不起來(lái)。你想你的孩子稍微有一點(diǎn)尊嚴(yán)、有一點(diǎn)機(jī)會(huì)，你就必須不惜擠破腦袋把孩子塞進(jìn)名校。要么進(jìn)名校成龍升天，要么進(jìn)差校自生自滅。但是哪個(gè)家長(zhǎng)不想讓自己的孩子接受最好的教育呢？那么你們就比著掏錢吧。
楊鵬：重點(diǎn)學(xué)校奇貨可居，造成賣方市場(chǎng)，就不愁家長(zhǎng)不奔競(jìng)而來(lái)。無(wú)錫一個(gè)企業(yè)家要把孩子塞進(jìn)北京某高校附中，你猜花多少錢？20萬(wàn)，而且送錢時(shí)還哆哆嗦嗦的，生怕人家不收。
而且重點(diǎn)學(xué)校收這種錢，也不說(shuō)雜費(fèi)，也不說(shuō)擇校費(fèi)，他早把文稿給你擬好，說(shuō)“本人熱衷于教育事業(yè)，認(rèn)為只有發(fā)展教育國(guó)家才有前途。因此本人愿意捐錢給某某學(xué)�！�。都是這種東西，你要不服氣，打官司盡管打去。你自己捐的錢，自己簽的字，看你到法庭上能說(shuō)什么？
笑蜀：必須取消重點(diǎn)學(xué)校制度，實(shí)行均衡發(fā)展，擇校以及擇校帶來(lái)的公立教育市場(chǎng)化的問(wèn)題才可能解決。
張路雄：均衡發(fā)展是近幾年才出現(xiàn)的新概念，教育部什么時(shí)候才提出均衡發(fā)展？2002年才第一次有這個(gè)提法。這時(shí)義務(wù)教育法已經(jīng)實(shí)行整整16年了。今年修改的義務(wù)教育法明確要取消重點(diǎn)學(xué)校制度。
笑蜀：接下來(lái)的問(wèn)題是，怎么切斷公立學(xué)校跟特殊利益集團(tuán)之間的利益鏈條？
張路雄：關(guān)鍵是不允許學(xué)校收費(fèi)。義務(wù)教育階段，任何費(fèi)用都不能收。其他的，像大學(xué)可以收費(fèi)，但不允許賺一分錢，教師的收入不能和任何收費(fèi)掛鉤。
笑蜀：收費(fèi)即違法，賺錢即違法，這樣來(lái)保證教育百分之百的公共品屬性。要通過(guò)立法來(lái)解決這個(gè)問(wèn)題。這是根本問(wèn)題。
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