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關(guān)于財(cái)政性學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)在幼兒園之間的分配問題
[摘要]在當(dāng)前的財(cái)政性學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)分配體制下，重點(diǎn)幼兒園往往會(huì)分到較多的財(cái)政性經(jīng)費(fèi)，而普通幼兒園獲得的財(cái)政性經(jīng)費(fèi)比較少。這樣分配的目的是通過重點(diǎn)建設(shè)一部分示范幼兒園，以帶動(dòng)整個(gè)學(xué)前教育質(zhì)量的提高。但是這樣做是否能真正提高學(xué)前教育的質(zhì)量?是否有利于實(shí)現(xiàn)教育公平?是否有利于提高教育經(jīng)費(fèi)的利用效益?本文試著在對(duì)這些問題進(jìn)行探討基礎(chǔ)上提出改進(jìn)財(cái)政性學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)分配的建議。[關(guān)鍵詞]財(cái)政性學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)；分配；效率；公平
一、現(xiàn)狀
財(cái)政性學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)在幼兒園之間的分配是學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)管理體制的一個(gè)重要內(nèi)容，關(guān)系到整個(gè)學(xué)前教育質(zhì)量的提高和學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展，也影響到社會(huì)各個(gè)群體的切身利益。
財(cái)政性學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)是指各級(jí)政府的財(cái)政支出中用于學(xué)前教育的經(jīng)費(fèi)，在我國(guó)還包括用于學(xué)前教育的教育附加費(fèi)。這些費(fèi)用一般由財(cái)政或稅務(wù)部門轉(zhuǎn)撥給教育主管部門，然后由教育行政部門根據(jù)需要按照一定的比例劃出用于學(xué)前教育的經(jīng)費(fèi)，并把這些經(jīng)費(fèi)分配到各個(gè)幼兒園和學(xué)前教育部門。
目前在我國(guó)，整體上，財(cái)政性學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)在幼兒園之間分配的特點(diǎn)是：在市區(qū)，財(cái)政性學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)一般由區(qū)教育局負(fù)責(zé)分配；在郊區(qū)，一般由鎮(zhèn)一級(jí)的教育主管單位負(fù)責(zé)分配。這些經(jīng)費(fèi)一般只分配給公立幼兒園(至于公立轉(zhuǎn)制的幼兒園，由于我們得到的資料不一致，并且這類幼兒園作為改革實(shí)驗(yàn)的產(chǎn)物數(shù)量不多，我們?cè)谶@里不進(jìn)行討論)。除以上情況外，財(cái)政性學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)分配體制的最大的一個(gè)特點(diǎn)，就是對(duì)重點(diǎn)幼兒園進(jìn)行重點(diǎn)資助，分給他們的經(jīng)費(fèi)比較多，對(duì)辦學(xué)條件及質(zhì)量相對(duì)比較落后的幼兒園則進(jìn)行補(bǔ)償性投入，對(duì)普通幼兒園進(jìn)行一般性投入。我們把這種分配機(jī)制暫且稱作傾斜性分配體制。
傾斜性分配體制造就了一小部分設(shè)備先進(jìn)的幼兒園和一大批相對(duì)比較落后的幼兒園并存的局面。為什么要對(duì)重點(diǎn)幼兒園進(jìn)行重點(diǎn)投入呢?有學(xué)者提出，實(shí)行這種分配體制，目的是要重點(diǎn)建設(shè)一批示范幼兒園，使示范幼兒園的設(shè)施、配置和師資等都達(dá)到一個(gè)非常高的水平，以這些示范幼兒園為樣版，為其他幼兒園樹立一個(gè)奮斗的目標(biāo)，以帶動(dòng)整個(gè)學(xué)前教育質(zhì)量的提高。(姜瑾：《當(dāng)前學(xué)前教育存在的問題及改革的思路》，《早期教育》2001年第12期)
二、存在的問題
現(xiàn)行的傾斜性的分配體制對(duì)促進(jìn)學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展發(fā)揮了一定的作用，但是也存在著許多問題。
(一)不利于提高學(xué)前教育的整體質(zhì)量
傾斜性分配體制確實(shí)能迅速提高重點(diǎn)幼兒園的質(zhì)量，但是對(duì)提高普通幼兒園的質(zhì)量的作用不明顯。它對(duì)普通幼兒園有積極的影響，也有消極的影響，且消極的影響要遠(yuǎn)大于積極的影響。
1．傾斜性分配體制對(duì)普通幼兒園的積極影響。
首先，在傾斜性分配體制下，重點(diǎn)幼兒園獲得的經(jīng)費(fèi)較多，普通幼兒園的經(jīng)費(fèi)較少，人為地造成了兩類幼兒園之間的距離拉大，這會(huì)對(duì)普通幼兒園造成壓力，使他們產(chǎn)生緊迫感，能夠調(diào)動(dòng)他們努力提高幼兒園質(zhì)量的積極性，想方設(shè)法改進(jìn)幼兒園的質(zhì)量。
其次，重點(diǎn)幼兒園獲得充裕的經(jīng)費(fèi)之后，有能力裝修園舍，添置先進(jìn)的教學(xué)設(shè)備，聘用優(yōu)秀的幼兒園教師，將幼兒園建成符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)甚至大大超過國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的幼兒園，這樣就為普通幼兒園樹立了樣板，為他們指明了發(fā)展的方向。
2．傾斜性分配體制對(duì)普通幼兒園的消極影響。
首先，傾斜性分配體制在給普通幼兒園帶來壓力的同時(shí)也使他們喪失了參與競(jìng)爭(zhēng)的動(dòng)力。通過對(duì)一些實(shí)際情況分析之后，我們發(fā)現(xiàn)，在傾斜性分配體制下，不少普通幼兒園努力提高辦園水平和幼兒園質(zhì)量的動(dòng)力往往不是與重點(diǎn)幼兒園競(jìng)爭(zhēng)的壓力帶來的，他們?cè)谶@種情況下往往并不想與重點(diǎn)幼兒園競(jìng)爭(zhēng)，因?yàn)楝F(xiàn)行的經(jīng)費(fèi)分配體制使他們獲得的財(cái)政性經(jīng)費(fèi)與重點(diǎn)幼兒園相比少得可憐，他們很清楚他們與重點(diǎn)幼兒園根本不在同一起跑線上，他們?cè)僭趺磁σ糙s不上重點(diǎn)幼兒園，也就是說傾斜性的分配體制使他們喪失了競(jìng)爭(zhēng)的信心；并且，這些幼兒園的管理者也明白：競(jìng)爭(zhēng)不過重點(diǎn)幼兒園也不是他們的過錯(cuò)——這是分配體制造成的。他們要辦好幼兒園的動(dòng)力并不是來自于傾斜性的分配體制，而是來自于教育管理部門的評(píng)級(jí)和獎(jiǎng)勵(lì)。即使他們競(jìng)爭(zhēng)不過重點(diǎn)幼兒園，他們還有獲得較好的評(píng)級(jí)和各種獎(jiǎng)勵(lì)的機(jī)會(huì)，這些就成了他們實(shí)際的奮斗目標(biāo)。所以，與其用傾斜性的經(jīng)費(fèi)分配體制還不如用評(píng)級(jí)和獎(jiǎng)勵(lì)的辦法來激勵(lì)幼兒園發(fā)展。
其次，普通幼兒園與重點(diǎn)幼兒園籌措其他經(jīng)費(fèi)的能力的差距也大大地拉開了。對(duì)公立幼兒園來說，學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)除了大部分來自于財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)外，幼兒園向幼兒家長(zhǎng)收取的學(xué)雜費(fèi)、贊助費(fèi)也是一個(gè)重要來源。以上海市浦東新區(qū)為例，在1998年，浦東新區(qū)的學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)有31．5％來自于事業(yè)性收費(fèi)。而各個(gè)幼兒園的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是不同的，重點(diǎn)幼兒園憑借高質(zhì)量的園舍和高水平的師資制定的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)較高，但富裕階層的幼兒家長(zhǎng)仍趨之若騖，爭(zhēng)著把子女送進(jìn)重點(diǎn)幼兒園；而收入一般的家長(zhǎng)只能把子女送進(jìn)收費(fèi)較低的普通幼兒園，這樣重點(diǎn)幼兒園和普通幼兒園的事業(yè)性收費(fèi)又產(chǎn)生了較大差距，更加劇了普通幼兒園在競(jìng)爭(zhēng)中的不利境況。
(二)不利于提高學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)的使用效率和效用
1．對(duì)學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)使用效率的影響。
效率在本文中是指幼兒園管理人員在一定時(shí)間內(nèi)將一定的資金恰當(dāng)?shù)貞?yīng)用到最需要的地方，它強(qiáng)調(diào)的是資金使用的過程。對(duì)于重點(diǎn)幼兒園來說，他們有充裕的資金，相比普通幼兒園有著絕對(duì)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，不用擔(dān)心普通幼兒園與他們競(jìng)爭(zhēng)，他們可以從容地安排資金的使用，但是，正是這種寬松的環(huán)境使得重點(diǎn)幼兒園不能像普通幼兒園一樣在資金的使用上精打細(xì)算，他們建造豪華的園舍，引進(jìn)高級(jí)的教學(xué)設(shè)備，往往會(huì)造成奢侈浪費(fèi)現(xiàn)象，這種現(xiàn)象在許多重點(diǎn)幼兒園都已經(jīng)產(chǎn)生了。另外，對(duì)一些普通幼兒園來說，他們失去參與競(jìng)爭(zhēng)的信心后，使用經(jīng)費(fèi)的效率也會(huì)受到影響。但是，他們?nèi)匀幌Ｍ軌颢@得較好的評(píng)級(jí)和盡可能多的獎(jiǎng)勵(lì)，他們也仍需要與同類幼兒園展開競(jìng)爭(zhēng)。因此，他們?nèi)杂刑岣呓?jīng)費(fèi)使用效率的壓力和動(dòng)力。如此看來，傾斜性的教育經(jīng)費(fèi)分配體制對(duì)重點(diǎn)幼兒園的經(jīng)費(fèi)使用效率的影響更大。
2對(duì)學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)使用效用的影響。
效用與效率是不同的概念。效用在本文中是指教育經(jīng)費(fèi)在使用后對(duì)社會(huì)和個(gè)人來說所產(chǎn)生的收益，它強(qiáng)調(diào)的是結(jié)果。為了更好地說明傾斜性教育經(jīng)費(fèi)分配體制對(duì)經(jīng)費(fèi)使用效用的影響，我們先來舉一個(gè)西方經(jīng)濟(jì)學(xué)里常用的例子：有這么兩個(gè)人，一個(gè)已經(jīng)兩天沒吃飯了，而另外一個(gè)剛剛吃過飯，并且吃得很飽了�，F(xiàn)在有一份食物要給他們，如果給已經(jīng)吃飽的這個(gè)人，他可能會(huì)感到痛苦，然而，如果給已經(jīng)兩天沒吃飯的這個(gè)人，這個(gè)人會(huì)感到莫大的滿足，而另一個(gè)也會(huì)減輕痛苦。顯然，后一種分配方法使得這份食物發(fā)揮的效用大得多。這種差別是由兩個(gè)人不同的基礎(chǔ)所造成的。
現(xiàn)在，我們來看看幼兒園經(jīng)費(fèi)的使用效用問題。假設(shè)有兩家幼兒園，一家是資金充裕的重點(diǎn)幼兒園，另一家是資金相對(duì)缺乏的普通幼兒園，再假設(shè)兩家幼兒園的管理者能力和積極性都相同，因此他們使用經(jīng)費(fèi)的效率是相同的�，F(xiàn)在有一筆資金，如果給重點(diǎn)幼兒園，重點(diǎn)幼兒園會(huì)把這筆資金用在最需要進(jìn)行的多媒體改造上，而如果給普通幼兒園，普通幼兒園會(huì)把這筆資金用在最需要進(jìn)行的廚房衛(wèi)生改造上。顯然，如果這筆資金給普通幼兒園使用，它發(fā)揮的效用將更大，如同前面的例子一樣，這是由這兩家幼兒園的不同的基礎(chǔ)造成的。重點(diǎn)幼兒園所擁有的資金比普通幼兒園多，它對(duì)基本設(shè)施的需要已經(jīng)得到滿足，而普通幼兒園仍需要對(duì)基本設(shè)施進(jìn)行投資，而造價(jià)相同的基本設(shè)施所發(fā)揮的效用遠(yuǎn)比高級(jí)設(shè)施大。在傾斜性分配體制下，重點(diǎn)幼兒園將大量的經(jīng)費(fèi)用來購買高級(jí)設(shè)施，而普通幼兒園卻缺乏購買基本設(shè)施的經(jīng)費(fèi)，這樣，重點(diǎn)幼兒園的經(jīng)費(fèi)使用效用就不如普通幼兒園高，從而降低了財(cái)政性學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)的使用效用。
(三)不利于實(shí)現(xiàn)教育平等
在現(xiàn)行的教育經(jīng)費(fèi)分配體制下，在幼兒人數(shù)相等的條件下，重點(diǎn)幼兒園的生均經(jīng)費(fèi)必然要高于普通幼兒園，并且差距往往是比較大的。而進(jìn)入重點(diǎn)幼兒園的幼兒的家庭大多是高收入家庭，進(jìn)入普通幼兒園的幼兒的家庭大多是低收入家庭，也就是說高收入階層的人消費(fèi)了較多的教育經(jīng)費(fèi)，而低收入階層只能消費(fèi)較少的教育經(jīng)費(fèi)。在稅收體制平等的條件下，就相當(dāng)于拿窮人的錢補(bǔ)助富人的教育，或者說把窮人的部分收入轉(zhuǎn)移給了富人。在資本主義社會(huì)里，政府為了改進(jìn)國(guó)民的福利，往往是將富人的部分收入轉(zhuǎn)移支付給窮人。我們?cè)趯W(xué)前教育領(lǐng)域里的做法卻與他們相反，這顯然是不公平的�？赡苡腥苏J(rèn)為我國(guó)的稅收體制并不是平等的，富人繳的稅多，理應(yīng)消費(fèi)較多的教育經(jīng)費(fèi)。但是我國(guó)的累進(jìn)稅收制執(zhí)行得并不理想，并且，稅收平等與否并不是我們所要討論的問題，我們?cè)谶@里只能假設(shè)稅收平等，然后來討論學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)分配的問題。
三、改進(jìn)的建議
針對(duì)現(xiàn)行的財(cái)政性學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)分配體制存在的問題，下面提出若干改進(jìn)的建議并對(duì)可能遇到的問題作點(diǎn)探討。
(一)關(guān)于財(cái)政性學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)分配權(quán)的建議
目前的分配權(quán)的安排結(jié)構(gòu)是比較合理的，應(yīng)該繼續(xù)維持這種安排結(jié)構(gòu)。目前，在市區(qū)由區(qū)教育局掌管分配權(quán)，在郊區(qū)，由鎮(zhèn)一級(jí)的教育主管單位掌管分配權(quán)。在市區(qū)，分配權(quán)不可能放在市級(jí)教育主管單位，但也不能放在比區(qū)級(jí)更低的教育主管單位上。幼兒父母一般都會(huì)將幼兒送進(jìn)家庭所在區(qū)的幼兒園，跨區(qū)的不多，這樣就是由各個(gè)區(qū)負(fù)責(zé)本區(qū)內(nèi)的學(xué)前教育。而在郊區(qū)，家長(zhǎng)一般會(huì)將幼兒送進(jìn)家庭所在鎮(zhèn)的幼兒園，這樣就由各個(gè)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)的學(xué)前教育，并且由于各個(gè)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一致，各個(gè)鎮(zhèn)對(duì)學(xué)前教育的需求也會(huì)有所不同，經(jīng)濟(jì)水平較高的鎮(zhèn)，學(xué)前教育需求高，教育經(jīng)費(fèi)就需要多投入，反之，則少投入。這樣，按照“誰受益，誰付費(fèi)”的原則，分別由區(qū)級(jí)和鎮(zhèn)級(jí)教育主管單位負(fù)責(zé)學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)的分配就比較合理了。
(二)關(guān)于分配對(duì)象的建議
目前，財(cái)政性學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)的分配對(duì)象主要是公立幼兒園。私立幼兒園所需要的經(jīng)費(fèi)由舉辦者自行籌集。這兩類幼兒園的區(qū)別之一是公立幼兒園是非盈利性單位，私立幼兒園是可以盈利的，所以有人認(rèn)為私立幼兒園不應(yīng)該得到政府的資助。但是，私立幼兒園也為社會(huì)學(xué)前教育做出了貢獻(xiàn)，彌補(bǔ)了公共學(xué)前教育的不足，因此，在適當(dāng)?shù)那闆r下，政府也應(yīng)拿出一部分專項(xiàng)資金支持私立幼兒園的發(fā)展。
(三)關(guān)于分配原則的建議
財(cái)政性學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)在幼兒園之間的分配原則是分配體制的最重要、最核心內(nèi)容。我們認(rèn)為財(cái)政性學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)在幼兒園之間應(yīng)該按照幼兒園的幼兒人數(shù)平均分配，我們暫且把這種分配方法稱之為平均分配體制。財(cái)政性學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)的主管單位按照市場(chǎng)價(jià)格和實(shí)際需要計(jì)算出各類幼兒的人均教育經(jīng)費(fèi)，然后按照每個(gè)幼兒園所擁有的各類幼兒人數(shù)計(jì)算出該幼兒園所需要的經(jīng)費(fèi)進(jìn)行分配。其計(jì)算公式如下：E=∑CīNī,其中，E表示分配給一個(gè)幼兒園的經(jīng)費(fèi)，Cī表示第ī類幼兒所需要的人均財(cái)政性經(jīng)費(fèi)，Nī表示該幼兒園所擁有的第ī類幼兒數(shù)，n表示該幼兒園的幼兒種類數(shù)。這里的幼兒種類數(shù)主要是按照幼兒的在園時(shí)間劃分的，如有半日的，有全日的，還有寄宿的，等等。種類不同，所需要的經(jīng)費(fèi)是不同的。在這里還需要對(duì)C解釋一下，C是指第ī類幼兒所需要的人均財(cái)政性經(jīng)費(fèi)，是第ī類幼兒所需要的人均經(jīng)費(fèi)的一部分。因?yàn)�，前面已�?jīng)提到過，幼兒園所需要的經(jīng)費(fèi)并不是全部來自于財(cái)政性學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)，還有一部分來自于幼兒園向幼兒家長(zhǎng)收取的學(xué)雜費(fèi)、贊助費(fèi)以及社會(huì)的捐助。所以，每個(gè)幼兒園中，Cī在人均全部所需經(jīng)費(fèi)中的比例應(yīng)與所有公辦幼兒園的財(cái)政性經(jīng)費(fèi)總和所占全部經(jīng)費(fèi)的比例相一致。
對(duì)財(cái)政性學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)在幼兒園之間的分配體制進(jìn)行上述改革之后，也會(huì)產(chǎn)生一些問題，下面對(duì)這些可能產(chǎn)生的問題做出適當(dāng)?shù)慕忉尅?/p>
第一個(gè)問題是，在平均分配體制下，如何給幼兒園提供激勵(lì)機(jī)制?平均分配有點(diǎn)像吃大鍋飯，但是，這并沒有消滅競(jìng)爭(zhēng)，也沒有消除差別。由于幼兒園經(jīng)費(fèi)的一部分來自于幼兒園的收費(fèi)，他們可以想方設(shè)法提高財(cái)政性經(jīng)費(fèi)的使用效率，只要自己的經(jīng)費(fèi)使用效率高于其他幼兒園，本幼兒園的質(zhì)量仍可以超過其他幼兒園，從而有實(shí)力提高本幼兒園的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，這樣本幼兒園所獲得的經(jīng)費(fèi)就可以超過其他幼兒園，也就有更充裕的資金進(jìn)一步提高辦園質(zhì)量，從而形成良性循環(huán)。并且，在平均分配體制下，所有的幼兒園的競(jìng)爭(zhēng)起點(diǎn)都是相同的，在競(jìng)爭(zhēng)中落后的幼兒園的管理者就不能再把幼兒園的落后歸咎于不公平的經(jīng)費(fèi)分配體制。這樣，他們不僅參與競(jìng)爭(zhēng)的信心和能力得到了提高，他們參與競(jìng)爭(zhēng)的動(dòng)力也大大增強(qiáng)。此外，還應(yīng)繼續(xù)執(zhí)行對(duì)幼兒園的評(píng)級(jí)制度和對(duì)取得優(yōu)秀成績(jī)的管理者進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)那些教育經(jīng)費(fèi)使用效率高、辦園質(zhì)量好的幼兒園給予較好的評(píng)級(jí)和較多的獎(jiǎng)勵(lì)，使幼兒家長(zhǎng)能夠容易地區(qū)分質(zhì)量高的幼兒園和質(zhì)量低的幼兒園，引導(dǎo)幼兒家長(zhǎng)將子女送進(jìn)評(píng)級(jí)好的幼兒園，從而擴(kuò)大這些幼兒園的生源，也就擴(kuò)大了他們的經(jīng)費(fèi)來源，使得這些幼兒園的管理者得到了回報(bào)，更提高了他們辦好幼兒園的積極性。同時(shí)，還應(yīng)減少教育主管單位對(duì)幼兒園工作的直接干涉，給幼兒園更多的自主權(quán)，讓他們自由地參與競(jìng)爭(zhēng)。也就是要弱化教育主管單位和幼兒園的關(guān)系，使幼兒園成為獨(dú)立的法人，而不是政府的附屬機(jī)構(gòu)，使教育主管單位起到更多的監(jiān)督的作用。
第二個(gè)問題是，在平均分配體制下，如何保證學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)使用的高效率?從前面的討論中，我們可以看出，在平均分配體制下，幼兒園之間的競(jìng)爭(zhēng)將會(huì)更加激勵(lì)，在激烈的競(jìng)爭(zhēng)中，每個(gè)幼兒園都會(huì)盡可能提高經(jīng)費(fèi)的使用效率，從而整個(gè)學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)的作用效率都會(huì)大大提高，所以，提高經(jīng)費(fèi)的使用效率，關(guān)鍵是要讓幼兒園積極地參與競(jìng)爭(zhēng)，而在平均分配體制下，讓幼兒園參與競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)鍵是必須使幼兒園的收費(fèi)在幼兒園的經(jīng)費(fèi)中保持一定的比例，這個(gè)比例既不能太高，也不能太低。太高了幼兒家長(zhǎng)將難以承受，太低了又起不到激勵(lì)幼兒園的作用，目前這個(gè)比例在30％到40％之間，這樣的比例是比較合適的。
至于教育平等的問題，且不討論平均分配體制自身是否公平，同現(xiàn)行的傾斜性的分配體制相比，不論是對(duì)幼兒園還是對(duì)幼兒家庭來說，平均分配體制無疑要公平得多。
當(dāng)然，平均分配體制一旦應(yīng)用到實(shí)際當(dāng)中，還會(huì)遇到很多問題，必須對(duì)這些問題進(jìn)行更多的研究，才能使平均分配體制順利地執(zhí)行下去。
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