解讀轉(zhuǎn)型期我國(guó)幼兒教育發(fā)展的體制問(wèn)題

　  “體制”是以所有制和資源配置方式為基礎(chǔ)建立起來(lái)的一系列基本制度的總稱。基本的體制類型有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制兩種，處于它們之間的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的混合體制。絕大多數(shù)國(guó)家的體制都處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)之間，有些國(guó)家更加依賴市場(chǎng)手段，而有些國(guó)家則更加依賴計(jì)劃手段。從中國(guó)國(guó)家層面上說(shuō)，“轉(zhuǎn)制”就是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變；對(duì)于具體的部門來(lái)說(shuō)，“轉(zhuǎn)制”就意味著為適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求而進(jìn)行一系列基本制度的調(diào)整。

    在上世紀(jì)90年代，我國(guó)確立了建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的體制改革總方向。從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型是一個(gè)巨大的社會(huì)工程，需涉及大規(guī)模制度變化，屬于人類所能想像的最復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)過(guò)程之列。孟德斯鳩在《羅馬盛衰原因論》一文中指出過(guò)，社會(huì)結(jié)構(gòu)中一個(gè)因素的改變，便會(huì)引起整個(gè)結(jié)構(gòu)的改變。在建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的過(guò)程中，涉及的絕不只是企業(yè)，幼兒教育作為社會(huì)體系的一部分不可能不受到經(jīng)濟(jì)體制改革的影響。因此，從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度分析幼兒教育的供給、需求和價(jià)格問(wèn)題，審視幼兒教育的體制問(wèn)題，符合在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下重構(gòu)新型幼兒教育體系的要求。

一、幼兒教育體系面臨的基本供給問(wèn)題

    為什么政府要提供幼兒教育?對(duì)這個(gè)問(wèn)題，從不同的角度看會(huì)有不同的答案。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度講，幼兒教育的供給在許多方面存在市場(chǎng)失靈(market failure)。具體來(lái)說(shuō)，幼兒教育具有很高的社會(huì)效益，如培養(yǎng)兒童的親社會(huì)行為、健康生活方式等，這已經(jīng)被許多研究成果所證實(shí)。但在價(jià)格機(jī)制的作用下，幼兒教育只能供給那些能夠支付費(fèi)用且有需求的人，市場(chǎng)不能向社會(huì)各個(gè)階層供給幼兒教育，如果政府不提供，則社會(huì)整體的幼兒教育會(huì)出現(xiàn)需求不足，民眾尤其是處于社會(huì)不利地位的群體會(huì)因?yàn)闊o(wú)力負(fù)擔(dān)幼兒教育的費(fèi)用而被排斥在外。政府有義務(wù)提供幼兒教育，但資源總是稀缺的，這是經(jīng)濟(jì)學(xué)得以建立的前提。如果沒(méi)有稀缺性，也就沒(méi)有必要進(jìn)行選擇的分析和決策。因此，要形成新的幼兒教育供給體系，必須回答形成教育供給的幾個(gè)基本問(wèn)題。

1．幼兒教育供給的渠道

    幼兒教育并不屬于義務(wù)教育，除政府之外，家庭也是承擔(dān)幼兒教育責(zé)任的當(dāng)然人選，家庭有責(zé)任為子女分擔(dān)教育成本。然而，對(duì)貧困和處境不利的群體，政府應(yīng)該提供幼兒教育，這既是社會(huì)穩(wěn)定的要求，也是人類道德和政府行政倫理的必然選擇。對(duì)不利群體提供公共服務(wù)，是預(yù)防和減少社會(huì)矛盾的重要措施，預(yù)防的效果要優(yōu)于對(duì)社會(huì)問(wèn)題的治療，其長(zhǎng)期收益是非常高的。

   在政府財(cái)政性供給的幼兒教育中，雖然主要矛盾表現(xiàn)為中央和地方政府的責(zé)任分配與財(cái)權(quán)不相匹配，但更加隱蔽和深層次的問(wèn)題是教育財(cái)政投入按照隸屬關(guān)系而非責(zé)任的類別加以分配。從目前看，有限的幼兒教育經(jīng)費(fèi)都從現(xiàn)行的政府、事業(yè)單位、教育部門預(yù)算的渠道撥付，政府辦園的經(jīng)費(fèi)預(yù)算在政府辦公經(jīng)費(fèi)中列支，企事業(yè)單位和教育部門辦園的經(jīng)費(fèi)也在各自的預(yù)算中列支，而不屬于這個(gè)體系的幼兒教育機(jī)構(gòu)卻缺乏納入經(jīng)費(fèi)預(yù)算的渠道。真正為一般民眾服務(wù)的幼兒教育機(jī)構(gòu)，如街道幼兒園、小區(qū)幼兒園、農(nóng)村幼兒園等無(wú)法得到政府的資助。即使增加幼兒教育投入，如果沒(méi)有理順投入體制，則增加部分仍然很難到達(dá)政府應(yīng)該支持的地方。因此，對(duì)中國(guó)來(lái)說(shuō)，首先要實(shí)現(xiàn)的是全部幼兒教育機(jī)構(gòu)的投入責(zé)任在不同層級(jí)政府間的劃分，而不是由不同層級(jí)政府分別負(fù)責(zé)各自幼兒園的投入。

2．幼兒教育供給的結(jié)構(gòu)

    幼兒教育供給結(jié)構(gòu)是指幼兒教育投入在城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、不同類型教育機(jī)構(gòu)之間的分配比例。在資源不足的情況下，要根據(jù)社會(huì)福利的改進(jìn)原則，確定有限幼兒教育資源配置的優(yōu)先順序，讓最需要社會(huì)公共服務(wù)的群體獲得幼兒教育。將幼兒教育資源配置給最需要政府幫助否則就無(wú)法接受幼兒教育的群體，是整個(gè)社會(huì)福利最大化的要求。

    在幼兒教育資源有限的條件下，資源配置目標(biāo)首先是向不利群體提供基本的幼兒教育和社會(huì)干預(yù)服務(wù)，但要實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，還需要以建立公共財(cái)政制度為前提，真正將財(cái)政的責(zé)任落實(shí)到為社會(huì)提供公共服務(wù)上來(lái)。為了實(shí)現(xiàn)這一階段性目標(biāo)，政府應(yīng)該在保持原有存量不變的前提下，在幼兒教育財(cái)政供給的增量部分體現(xiàn)自己的責(zé)任。也就是說(shuō)，考慮到改革的難度和制度變革的過(guò)程性特點(diǎn)，幼兒教育的財(cái)政供給暫時(shí)采用“雙軌制”，在原有的體制之外將政府增加的幼兒教育投入與政府幼兒教育供給的優(yōu)先順序結(jié)合起來(lái)。采用增量改革戰(zhàn)略，為的是減少改革阻力，積蓄改革力量，縮短改革進(jìn)程，最終目標(biāo)還是建立政府財(cái)政性幼兒教育供給與政府公共服務(wù)優(yōu)先順序相匹配的供給體系。

3．幼兒教育供給的形式

    在政府提供教育的情況下，采取怎樣的供給形式才能提高資源的使用效率呢?這是一個(gè)頗具挑戰(zhàn)性的問(wèn)題。目前，在美國(guó)引起廣泛爭(zhēng)論的學(xué)券制、特許學(xué)校運(yùn)動(dòng)，英國(guó)正在實(shí)踐的大學(xué)撥款體制改革，實(shí)際上都是在探討更加有效的教育供給形式。對(duì)這個(gè)問(wèn)題的探討，在短時(shí)期內(nèi)不可能達(dá)成共識(shí)，但有些原則已經(jīng)日益明確。

①在保證幼兒園教育的基礎(chǔ)上拓展社會(huì)服務(wù)職能

    在保證幼兒園教育正常進(jìn)行的情況下，對(duì)部分幼兒園進(jìn)行改造，提供兒童早期干預(yù)服務(wù)或社區(qū)活動(dòng)中心，通過(guò)關(guān)聯(lián)服務(wù)的開(kāi)發(fā)，提高幼兒教育投入的社會(huì)效益。在基層社區(qū)和農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行這種實(shí)踐，對(duì)于提高社會(huì)參與程度，建設(shè)和諧社會(huì)，推行健康生活方式都有巨大影響。這種通過(guò)拓展社會(huì)服務(wù)職能提高幼兒教育財(cái)政供給社會(huì)效益的做法，已經(jīng)在英國(guó)的“確保開(kāi)端”(sure start)項(xiàng)目中得以體現(xiàn)。

②完善相關(guān)制度，激勵(lì)更多的社會(huì)群體提供幼兒教育服務(wù)

   除了承擔(dān)社會(huì)公共服務(wù)的投入外，政府的根本責(zé)任是提供經(jīng)濟(jì)社會(huì)順利運(yùn)行所必需的制度基礎(chǔ)、制度服務(wù)和制度環(huán)境。和其他教育階段相比，幼兒教育階段民辦教育的比重非常大。2003年，公辦幼兒園總數(shù)為6．11萬(wàn)所，民辦園總數(shù)為5．55萬(wàn)所，幾乎占半壁江山；在園幼兒中，有24％在民辦幼兒教育機(jī)構(gòu)中。如何在價(jià)格管理、質(zhì)量監(jiān)控上既體現(xiàn)公共利益，又能為民辦教育的健康發(fā)展提供支持，需要在價(jià)格管制、質(zhì)量管制的框架下進(jìn)行長(zhǎng)期的政策調(diào)適。

    保持社會(huì)公正是轉(zhuǎn)型時(shí)期的一個(gè)尖銳問(wèn)題。政府到底承諾多大程度的幼兒教育責(zé)任?誰(shuí)來(lái)提供幼兒教育?在資源有限的情況下，首先為誰(shuí)提供幼兒教育?采取什么方式提供幼兒教育?這些都是幼兒教育體制重構(gòu)過(guò)程中政策制定者首先要面對(duì)的問(wèn)題，也是世界范圍內(nèi)各國(guó)政府普遍考慮的基本政策問(wèn)題。對(duì)這些問(wèn)題的回答已經(jīng)超越了幼兒教育的專業(yè)范圍，成為重要的政策問(wèn)題。

二、幼兒教育體系面臨的產(chǎn)權(quán)問(wèn)題

    在向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，除了要在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的框架下思考幼兒教育供給的幾個(gè)基本問(wèn)題，確定體制發(fā)展的方向外，還要考慮計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下幼兒教育體制如何轉(zhuǎn)型。這就涉及產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)和界定等問(wèn)題。根據(jù)中國(guó)現(xiàn)階段的實(shí)際情況，幼兒教育體制的重構(gòu)涉及的產(chǎn)權(quán)主要表現(xiàn)為企事業(yè)單位辦幼兒園的產(chǎn)權(quán)變更，新建小區(qū)配套幼兒園的產(chǎn)權(quán)界定。這兩個(gè)問(wèn)題一個(gè)是幼兒教育體系的存量改革問(wèn)題，另一個(gè)是幼兒教育體系增量部分的界定問(wèn)題。

1．企事業(yè)單位辦幼兒園轉(zhuǎn)制的產(chǎn)權(quán)問(wèn)題

    在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，我國(guó)通過(guò)四個(gè)渠道興辦幼兒教育：政府辦、企事業(yè)單位辦、集體辦和教育部門辦。除教育部門和部分集體辦幼兒園作為社會(huì)公共服務(wù)機(jī)構(gòu)存在外，其他渠道興辦的幼兒園大多以單位福利形式存在，幼兒園的經(jīng)費(fèi)預(yù)算列在后勤福利開(kāi)支中，其發(fā)展能力取決于所屬機(jī)構(gòu)獲得資源的能力。這樣，機(jī)構(gòu)能力的差別就成為幼兒園辦園水平差別的直接原因。在這種辦園體制下，雖然在建國(guó)之初的學(xué)制中就將幼兒教育作為基礎(chǔ)教育的初始階段歸口教育部管理，之后國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的教育部等部門(單位)《關(guān)于幼兒教育改革與發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》(國(guó)辦發(fā)2003 3號(hào))等文件中又多次強(qiáng)調(diào)教育部門對(duì)幼兒教育的管理職能，但在條塊分割的幼兒教育體制下，教育部門很難實(shí)現(xiàn)對(duì)幼兒教育事業(yè)的統(tǒng)一規(guī)劃和管理。

    企事業(yè)單位剝離社會(huì)服務(wù)職能，應(yīng)該說(shuō)為幼兒教育事業(yè)回歸社會(huì)公共服務(wù)性質(zhì)，打破幼兒教育服務(wù)的單位樊籬，建立起社會(huì)公共服務(wù)性的、開(kāi)放的幼兒教育體系提供了契機(jī)。然而，在轉(zhuǎn)制過(guò)程中進(jìn)行一系列制度調(diào)整，會(huì)面臨諸多問(wèn)題，引發(fā)諸多矛盾，而我國(guó)的社會(huì)基本制度，如產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)、利益博弈制度、社會(huì)保障制度的短缺也加深了轉(zhuǎn)制過(guò)程的復(fù)雜性和艱巨性。

① 幼兒園轉(zhuǎn)制的目標(biāo)首先要考慮公共服務(wù)功能的保持和改進(jìn)

    和商業(yè)資產(chǎn)流轉(zhuǎn)過(guò)程中尋求資本價(jià)值最大化不同的是，社會(huì)服務(wù)性資產(chǎn)的流轉(zhuǎn)首先考慮的是流轉(zhuǎn)后社會(huì)服務(wù)功能能否最大程度地保持和改進(jìn)，所以，社會(huì)服務(wù)性資產(chǎn)的流轉(zhuǎn)不一定給出價(jià)最高的機(jī)構(gòu)和個(gè)人。目前，在我國(guó)企事業(yè)單位辦幼兒園改制實(shí)踐中，人們對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的理解非常狹隘，往往分不清市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的應(yīng)用界線，將“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”擴(kuò)大為“市場(chǎng)社會(huì)”，將出價(jià)多少、小團(tuán)體利益凌駕于公共服務(wù)職能之上，甚至在政策上將資產(chǎn)的最大化作為企事業(yè)單位辦幼兒園轉(zhuǎn)制的目標(biāo)。雖然有些政策考慮到這一點(diǎn)，提出保持公有性質(zhì)等措施，但這些措施大多帶有強(qiáng)烈的“堵”的色彩，對(duì)轉(zhuǎn)制的目標(biāo)并沒(méi)有清晰的認(rèn)識(shí)。

② 幼兒園轉(zhuǎn)制最核心的內(nèi)容是程序正確和各種利益充分表達(dá)

    在企事業(yè)單位辦幼兒園轉(zhuǎn)制過(guò)程中，一些地方要么將經(jīng)濟(jì)利益作為目標(biāo)，要么將保持公有制作為解決問(wèn)題的最終方案，認(rèn)為只要是公有的，就是為公共服務(wù)的。實(shí)際上，公有制并不能自動(dòng)保證原有社會(huì)服務(wù)功能的保持和改進(jìn)，它需要一些具體的制度作為條件。沒(méi)有這些條件，一些公立幼兒園便會(huì)在辦學(xué)行為上只謀求公立幼兒園的利益，而規(guī)避公立幼兒園的責(zé)任�！爱a(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)”是伴隨資產(chǎn)轉(zhuǎn)移，各個(gè)利益相關(guān)者之間就責(zé)任、權(quán)利等進(jìn)行討價(jià)還價(jià)的過(guò)程。在這個(gè)過(guò)程中，最關(guān)鍵的因素是程序正確和各種利益能夠充分表達(dá)。各個(gè)利益相關(guān)者應(yīng)在明確的轉(zhuǎn)制目標(biāo)的引導(dǎo)下，在相互協(xié)商和妥協(xié)的過(guò)程中，充分表達(dá)各自的利益，在一定的程序下討論“轉(zhuǎn)制”設(shè)計(jì)。

2．小區(qū)配套幼兒園的產(chǎn)權(quán)問(wèn)題

    跟企事業(yè)單位辦幼兒園轉(zhuǎn)制涉及的產(chǎn)權(quán)問(wèn)題不同的是，小區(qū)配套幼兒園的產(chǎn)權(quán)問(wèn)題是幼兒教育體系中新出現(xiàn)的問(wèn)題。

    在城鎮(zhèn)化過(guò)程中，小區(qū)配套幼兒園是幼兒教育事業(yè)發(fā)展的增量，它既考驗(yàn)城市發(fā)展過(guò)程中社會(huì)公共服務(wù)的供給能力，也是企事業(yè)單位剝離幼兒園后解決體制轉(zhuǎn)換，重新布局幼兒教育供給體系的契機(jī)。然而，小區(qū)配套幼兒園的問(wèn)題卻暴露了我國(guó)整體推進(jìn)制度建設(shè)能力的缺陷。城市發(fā)展以小區(qū)建設(shè)為主要方向，然而對(duì)小區(qū)的配套幼兒園是由政府還是由民辦教育機(jī)構(gòu)承擔(dān)，怎樣決定等都缺乏足夠的研究和協(xié)調(diào)，各個(gè)職能部門對(duì)提供社會(huì)公共服務(wù)重視不夠，在涉及產(chǎn)權(quán)、收費(fèi)等問(wèn)題上相互扯皮，與民爭(zhēng)利，社會(huì)服務(wù)體系的建立和協(xié)調(diào)趕不上城市發(fā)展的步伐，公共服務(wù)的思想極度缺乏。小區(qū)配套幼兒園建設(shè)迫切需要各個(gè)部門協(xié)調(diào)，提出明確的指導(dǎo)意見(jiàn)和條例，以免在新的體系問(wèn)題成堆后再去調(diào)整。

    企事業(yè)單位轉(zhuǎn)制迫切要求改變單位福利供給思路，重構(gòu)我國(guó)的社會(huì)公共服務(wù)體系；小區(qū)配套幼兒園服務(wù)性質(zhì)和定位混亂，無(wú)疑從城市增長(zhǎng)角度對(duì)我國(guó)社會(huì)服務(wù)體系的單位供給形式提出了挑戰(zhàn)；而公共財(cái)政體系的建立是解決以上兩種混亂情況的根本方案。如果我們利用企事業(yè)單位改制、政府預(yù)算體制改革等機(jī)會(huì)，完成幼兒教育體系的重構(gòu)，幼兒教育的社會(huì)公共服務(wù)性質(zhì)就會(huì)凸現(xiàn)，社會(huì)服務(wù)的單位樊籬也才能被打破。