我國(guó)財(cái)政教育支出實(shí)證分析
摘 要：自從提出“科教興國(guó)”這一政策以來(lái)，國(guó)家對(duì)于教育的重視日益明顯。但是，國(guó)家對(duì)于教育的財(cái)政投入仍然不足。同時(shí)，由于我國(guó)人口眾多、人均收入差距大、存在城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)等一些問(wèn)題，使得教育存在許多不公平的現(xiàn)象。通過(guò)與美國(guó)的對(duì)比，得出我國(guó)對(duì)于教育的支出還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。最后，根據(jù)我國(guó)現(xiàn)在財(cái)政教育支出體制的現(xiàn)狀和問(wèn)題，提出可供參考和借鑒的政策建議。
關(guān)鍵詞：科教興國(guó)；財(cái)政教育支出；外溢性；轉(zhuǎn)移支付
中圖分類(lèi)號(hào)：F81 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2013）14-0148-03
引言
將“科教興國(guó)”作為我國(guó)一項(xiàng)基本國(guó)策，愈來(lái)愈能體現(xiàn)出受教育水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相輔相成的關(guān)系。教育作為一項(xiàng)公共產(chǎn)品，對(duì)其投入一直是政府財(cái)政支出的重點(diǎn)。在改革開(kāi)放的今天，我國(guó)的教育事業(yè)在財(cái)政的支持下不斷壯大，包括教育基礎(chǔ)設(shè)施的健全完善、師資隊(duì)伍的壯大、學(xué)生素質(zhì)不斷提升等等。但多年以來(lái)，盡管我國(guó)財(cái)政教育支出在絕對(duì)規(guī)模上不斷擴(kuò)大，但是相對(duì)規(guī)模明顯不足。如教育經(jīng)費(fèi)投入相對(duì)不足、支出結(jié)構(gòu)不合理、教育事業(yè)的發(fā)展欠缺公平，主要體現(xiàn)在不同年齡和不同性別（農(nóng)村地區(qū)比較普遍）、不同群體和不同地區(qū)之間存在教育差距的問(wèn)題。
隨著國(guó)家對(duì)于教育的日益重視，國(guó)內(nèi)許多學(xué)者將財(cái)政教育支出作為其研究重點(diǎn)。無(wú)論是研究的角度還是方法，都越發(fā)成熟與深入，為我國(guó)教育財(cái)政的研究和教育的發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。但同時(shí)，對(duì)于我國(guó)有關(guān)財(cái)政教育支出的研究也存在著一些問(wèn)題：一方面，用于支撐教育財(cái)政的理論體系尚不成熟，有待進(jìn)一步完善。由于我國(guó)對(duì)于教育財(cái)政的研究起步稍晚，目前并沒(méi)有形成一套符合我國(guó)國(guó)情的教育財(cái)政制度。同時(shí)，對(duì)于教育財(cái)政也沒(méi)有明確的立法，只是用通知、報(bào)告等進(jìn)行監(jiān)督和制約。另一方面，對(duì)于直接從財(cái)政教育支出結(jié)構(gòu)及其特征進(jìn)行探討分析的的研究還很少。
總之，本文在前人研究的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)實(shí)際國(guó)情，從大量數(shù)據(jù)入手，采用理論分析與實(shí)證分析的方法，其中實(shí)證部分主要運(yùn)用比較分析法，系統(tǒng)地對(duì)我國(guó)財(cái)政教育支出的狀況進(jìn)行客觀(guān)描述及分析，從而發(fā)現(xiàn)其不盡合理，并針對(duì)問(wèn)題提出具體的優(yōu)化對(duì)策及相關(guān)的配套措施。此外，基于大量研究國(guó)內(nèi)財(cái)政教育的基礎(chǔ)上，加入對(duì)美國(guó)財(cái)政教育的研究，從而發(fā)現(xiàn)存在于兩國(guó)之間的差距，并采取措施進(jìn)行完善。
一、我國(guó)財(cái)政教育投入的現(xiàn)狀及其原因分析
（一）總量上的不足
隨著經(jīng)濟(jì)的飛速增長(zhǎng)，財(cái)政收入在GDP中所占的比重也逐年提高。中央及地方相關(guān)部門(mén)對(duì)教育的重視程度明顯攀升，各級(jí)財(cái)政部門(mén)對(duì)教育的支出也不斷增加。然而，我國(guó)對(duì)于財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的投入量與預(yù)期相比依然存在著顯著的差距。蘭菲菲、諶薪羽（2011）認(rèn)為，我國(guó)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)及預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)支出均在相應(yīng)的增加，但將財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國(guó)民生產(chǎn)總值的比例與其他國(guó)家進(jìn)行橫向比較，便明顯看出我國(guó)對(duì)教育的投入仍顯不足[1]。相關(guān)數(shù)據(jù)表明，目前我國(guó)受教育人數(shù)占世界總?cè)藬?shù)的20%，但由于我國(guó)財(cái)政對(duì)于教育的投入明顯不足，使得教育經(jīng)費(fèi)只占世界教育經(jīng)費(fèi)總量的1%[2]。王愛(ài)民（2009）指出，在我國(guó)政治集權(quán)和經(jīng)濟(jì)分權(quán)的制度體制下，各級(jí)地方政府紛紛以GDP為主要指標(biāo)，甚至是唯一指標(biāo)進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，由此導(dǎo)致各級(jí)地方政府對(duì)于教育投入的動(dòng)機(jī)明顯不足，成為了我國(guó)財(cái)政教育支出水平整體偏低的重要原因[3]。
對(duì)于我國(guó)財(cái)政教育的投入不足，首先表現(xiàn)在財(cái)政投入與GDP在國(guó)際上均處于較低水平。早在1993年的《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》中就提出，在2000年我們應(yīng)該達(dá)到4%的占比目標(biāo)。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2010年全國(guó)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比例為3.66%，教育投入達(dá)到GDP的4%。然而即使我們已經(jīng)達(dá)到了2000年制定的這個(gè)目標(biāo)，但是經(jīng)濟(jì)是發(fā)展的，社會(huì)是進(jìn)步的，我們用了10年的時(shí)間才實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，已經(jīng)充分說(shuō)明了我國(guó)對(duì)于教育方面的支出遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。
根據(jù)《2010年國(guó)際統(tǒng)計(jì)年鑒》相關(guān)數(shù)據(jù)，1998年我國(guó)公共教育支出占財(cái)政支出的比重是 18.82%，而同一時(shí)期世界上很多國(guó)家都低于我國(guó)。但是到了2005年，除了印度尼西亞為2.86%，略低于3%外，其余國(guó)家公共教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比重都高于我國(guó)2.82%的水平，并且都在3%以上。不難發(fā)現(xiàn)，高收入國(guó)家（主要以美國(guó)為代表）的公共教育經(jīng)費(fèi)占GDP 的比重要高于中、低收入國(guó)家的比重。以美國(guó)為例，2005年美國(guó)公共教育經(jīng)費(fèi)支出占GDP的比重高達(dá)5.34%，以后基本上穩(wěn)定在5.5%以上（2006年為5.69%）。究其原因，主要是由于高收入國(guó)家的經(jīng)濟(jì)已經(jīng)相對(duì)發(fā)達(dá)，有足夠的財(cái)力支撐教育支出增長(zhǎng)的需求，另外這些國(guó)家的人口增長(zhǎng)率也相對(duì)較低，所以高收入國(guó)家公共教育經(jīng)費(fèi)可以長(zhǎng)期保持在較高、穩(wěn)定的水平。中等收入國(guó)家公共教育經(jīng)費(fèi)占GDP比重一般低于世界平均水平，而這一比重一般會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)而不斷提高。但是2005、2006年我國(guó)公共教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比重僅僅為3%左右，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于世界平均水平。新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)在教育財(cái)政體制和制度的改革等方面都做出了很多努力，使得我國(guó)對(duì)于教育財(cái)政的投入無(wú)論是在絕對(duì)量上還是在相對(duì)量上都取得了長(zhǎng)遠(yuǎn)的進(jìn)步，但是要盡快實(shí)現(xiàn)教育支出GDP 4%的目標(biāo)，政府做的還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。
（二）結(jié)構(gòu)性的不合理
由于我國(guó)歷史的特殊性，造成了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、東西部地域間的差距、群體間的差距等問(wèn)題。然而，同樣的問(wèn)題也相應(yīng)地表現(xiàn)在教育方面：城鄉(xiāng)二元差別、東西部地區(qū)間的差別、群體間教育層面的差別以及對(duì)于教育基礎(chǔ)設(shè)施的投入和研究投入等方面的缺失，這些都顯示出財(cái)政投入上的結(jié)構(gòu)性不合理。然而結(jié)構(gòu)上的不合理也從另一方面映射出公平性的缺失。張小燕、孫亦軍（2011），王家合、周金城、姚驚波（2011）等人的研究表明，存在于我國(guó)各地區(qū)及城鄉(xiāng)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異同時(shí)也導(dǎo)致了我國(guó)教育支出差異的巨大，從而進(jìn)一步加劇不公平現(xiàn)象 [4]。在我國(guó)當(dāng)前的財(cái)政機(jī)制體制下，我國(guó)的教育投入主要來(lái)源于中央政府的財(cái)政性支出，由中央政府將教育資金分到各級(jí)地方政府。在我國(guó)，由于存在明顯二元經(jīng)濟(jì)差異，造成了由地方政府承擔(dān)的教育投入也同樣存在著明顯的差異。王善邁、袁連生、劉澤云（2003）研究表明，中國(guó)各地區(qū)之間義務(wù)教育的公用經(jīng)費(fèi)水平已經(jīng)嚴(yán)重不均衡，其中人均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)的基尼系數(shù)已經(jīng)高于0.5 [5]。 1.城鎮(zhèn)與農(nóng)村之間的差異
由于我國(guó)一直存在城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，使得教育中也存在城鄉(xiāng)發(fā)展的不均等。當(dāng)下我國(guó)的教育體制是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下的教育體制，當(dāng)然這或多或少都與我國(guó)的歷史進(jìn)程有些關(guān)系。以2005年為分界線(xiàn)，雖然經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌正在努力縮小城鄉(xiāng)差距，糾正“重城市輕農(nóng)村”的扭曲格局，但是存在于城鎮(zhèn)和農(nóng)村之間的差距還是很大。如學(xué)生入學(xué)機(jī)會(huì)的不平等、師資力量不均，等等，這些歸根結(jié)底還是政府在財(cái)政投入的差別。城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)下的教育體制使得教育的普及和發(fā)展幾乎完全取決于各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度以及地方政府對(duì)于財(cái)政的支配力度。顯然，城鎮(zhèn)與農(nóng)村由于地理位置、觀(guān)念風(fēng)俗、生存方式等方面的原因，造成城鄉(xiāng)的經(jīng)濟(jì)、文化以及社會(huì)的發(fā)展方面存在的差距正在逐年增大，這使得作為其中之一的教育的不均等程度也愈演愈烈。同時(shí)，因?yàn)槌鞘行?yīng)的存在，大多數(shù)的人都集中在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，甚至從農(nóng)村走出來(lái)的高校畢業(yè)生也都不愿意回去工作，因?yàn)樵谒麄兛磥?lái)在城市的發(fā)展空間更大。
由《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》中數(shù)據(jù)經(jīng)計(jì)算整理求得表1。
由表1明顯看出，國(guó)家性財(cái)政教育經(jīng)費(fèi)、預(yù)算內(nèi)經(jīng)費(fèi)對(duì)于中小學(xué)城鎮(zhèn)與農(nóng)村的投入正在逐年遞增。此外，國(guó)家對(duì)于中學(xué)的資金投入，城鎮(zhèn)要大于農(nóng)村；而對(duì)于小學(xué)的資金投入，城鎮(zhèn)要小于農(nóng)村。這主要是因?yàn)槌藝?guó)家財(cái)政教育支出外，還有非國(guó)家直接投入，包括社會(huì)捐贈(zèng)、事業(yè)收入及其他收入。
然而，長(zhǎng)期以來(lái)教育的發(fā)展對(duì)于環(huán)境的實(shí)施和保障條件一直沒(méi)有形成統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，造成了城鄉(xiāng)之間在教學(xué)質(zhì)量、基礎(chǔ)設(shè)施等方面產(chǎn)生了巨大差異。要縮小城鄉(xiāng)教育之間的差距，就要大力扶持農(nóng)村的教育，加大對(duì)農(nóng)村教育資金的投入，完善師資隊(duì)伍，健全教育教學(xué)的基礎(chǔ)設(shè)施，力求做到縮小差距，當(dāng)然由于歷史的原因，不能確保在短時(shí)間消除這種差異，所以縮小城鄉(xiāng)二元教育結(jié)構(gòu)的道路，任重而道遠(yuǎn)。
2.東、中西部的差異
與城鄉(xiāng)之間的差異雷同，由于我國(guó)長(zhǎng)期處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期間，“轉(zhuǎn)型”，轉(zhuǎn)什么的型，其中之一就是要縮小東部沿海城市與中西部的差異。東部地區(qū)由于其地理位置的優(yōu)越，使其經(jīng)濟(jì)較中西部地區(qū)相對(duì)發(fā)達(dá)。改革開(kāi)放以來(lái)，也正是由于東部地區(qū)的極大貢獻(xiàn)拉動(dòng)了我國(guó)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展。然而，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)高度發(fā)展的今天，我們不應(yīng)該一味地追求經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，而忽略了公平問(wèn)題。很顯然，東中西部的差異已經(jīng)愈演愈烈，這其中當(dāng)然包括教育在地區(qū)間的差異問(wèn)題。根據(jù)2007年教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)及經(jīng)過(guò)計(jì)算所得數(shù)據(jù)表明，僅生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)及生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)兩項(xiàng)，在普通小學(xué)階段，東部地區(qū)平均為5 302元，中部地區(qū)平均為2 612元，西部地區(qū)平均為2 639元，很明顯，東部地區(qū)的平均水平超過(guò)了中部與西部之和；在普通中學(xué)階段，東部地區(qū)平均為6 627元，中部地區(qū)為2 966元，西部地區(qū)為3 128元，東部地區(qū)的平均水平同樣超過(guò)了中部與西部之和 [6]。東部地區(qū)相對(duì)比較發(fā)達(dá)，當(dāng)然其對(duì)教育的投入也相對(duì)較多，教育也相對(duì)更加受到重視；而中西部地區(qū)，尤其是西部地區(qū)，其經(jīng)濟(jì)較為落后，致使發(fā)展教育事業(yè)也比較落后。那么，長(zhǎng)此以往，經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)，教育越受重視，從而教育對(duì)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)作用越大，當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)就越發(fā)達(dá)；反之，其本地的經(jīng)濟(jì)就越落后。
本文將全國(guó)31個(gè)省市（除港澳臺(tái)）國(guó)家性教育經(jīng)費(fèi)經(jīng)過(guò)整理統(tǒng)計(jì)得到表2。
表2表明，國(guó)家對(duì)于東部地區(qū)教育的投入要高于中部和西部。2007—2009年，中部和西部的總和近似于和東部的數(shù)值相等，足以見(jiàn)得東部與中西部的差異。另外，東三省中，遼寧省對(duì)于教育的投入要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于吉林省和黑龍江省，也從一方面證實(shí)了沿海東部地帶的優(yōu)勢(shì)（遼寧部分地區(qū)沿海）。同時(shí)，從表2中顯見(jiàn)，2007—2010年，不論東部還是中西部地區(qū)，國(guó)家對(duì)于教育經(jīng)費(fèi)的支出一直在增加，這是與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)相適應(yīng)的，然而卻不同步。
二、對(duì)我國(guó)財(cái)政教育支出的政策及建議
鑒于我國(guó)財(cái)政對(duì)于教育支出不足的現(xiàn)狀及與國(guó)際上的差異，財(cái)政教育體制的完善和改革勢(shì)在必行。
（一）建立以政府為主、市場(chǎng)調(diào)節(jié)為輔的投資機(jī)制，拓寬投資融資渠道的教育投資體制
作為政府繼續(xù)加大對(duì)教育的投資力度，將教育支出的比重提高到與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)相適應(yīng)的程度。同時(shí)，做到宣傳到位，喚醒社會(huì)各界人士對(duì)于教育事業(yè)的熱忱。各級(jí)地方政府應(yīng)配合拓寬投資融資渠道，鼓勵(lì)有能力的熱心人士對(duì)民辦學(xué)校資助。教育本身作為一種公共物品，同時(shí)也是一項(xiàng)公益事業(yè)，它的社會(huì)回報(bào)率就是教育出更多優(yōu)秀的人才，使這項(xiàng)人力資本實(shí)現(xiàn)自我價(jià)值并為社會(huì)創(chuàng)造更大的'效益和財(cái)富。因此，我們應(yīng)該看到優(yōu)質(zhì)教育的價(jià)值，并積極為實(shí)現(xiàn)其價(jià)值而進(jìn)行投資，這樣經(jīng)濟(jì)與教育便相輔相成，互相促進(jìn)。
（二）完善政府轉(zhuǎn)移支付制度，縮小城鄉(xiāng)、東中西部的財(cái)政教育支出的差距
教育作為一種公共物品，本身具有很強(qiáng)的溢出性，這是與我國(guó)多年的經(jīng)濟(jì)體制和歷史背景分不開(kāi)的。即經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)更發(fā)達(dá)，而越貧困的地區(qū)越是無(wú)人問(wèn)津。因此，要解決教育的這種外溢性，就是要進(jìn)一步完善政府轉(zhuǎn)移支付制度，上級(jí)政府加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度，對(duì)具有外溢性的教育進(jìn)行內(nèi)在化的調(diào)節(jié)。同時(shí)，教育轉(zhuǎn)移支付作為財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的重要部分，更應(yīng)該注重公平合理，提高教育支出的透明度，地方各級(jí)政府要明確其職責(zé)，上級(jí)對(duì)下級(jí)負(fù)責(zé)，下級(jí)對(duì)上級(jí)監(jiān)督到位，這樣可以從一定程度上保證地方基層政府對(duì)于教育投入的力度。另外，政府轉(zhuǎn)移支付制度的完善將進(jìn)一步健全教育系統(tǒng)，確保每個(gè)孩子不論出身貴賤都可以享受到平等的受教育機(jī)會(huì)，削弱“擇優(yōu)入學(xué)”的現(xiàn)象。進(jìn)一步地，政府應(yīng)加大扶持經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的貧困地區(qū)，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)中西部及農(nóng)村落后地區(qū)的財(cái)政投入，其中包括對(duì)教育基礎(chǔ)設(shè)施的制備、師資力量的投入等。在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的今天，要做到教育轉(zhuǎn)型與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型同步。
（三）繼續(xù)加強(qiáng)對(duì)教育的投入與監(jiān)督，完善教育投入的結(jié)構(gòu)
近幾年，我國(guó)的財(cái)政收入與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)同步，同樣比較可觀(guān)，但是正如前文闡述，用于教育方面的支出卻只占其一小部分。雖然，現(xiàn)在越來(lái)越多的政府官員和學(xué)者已經(jīng)明確地了解到教育對(duì)一個(gè)人、一個(gè)家庭，乃至一個(gè)國(guó)家的重要性，漸漸將教育的重要性提上了日程，但是顯然力度不夠。理論與實(shí)踐都已經(jīng)驗(yàn)證，一個(gè)國(guó)家對(duì)于教育的投入越多，越重視受教育程度，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展就越好越快。所以，為了趕超國(guó)際財(cái)政教育支出水平，在適度加大收取教育經(jīng)費(fèi)的同時(shí)，各級(jí)地方政府也可以適當(dāng)?shù)脑黾诱魇沼糜诮逃矫娴亩愘M(fèi)。另外，國(guó)家為了縮小城鄉(xiāng)收入差距而進(jìn)行了稅改，取消了農(nóng)村教育稅附加，然而這一政策卻使得地方政府的財(cái)政收入減少了，尤其是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)。地方政府財(cái)政收入減少勢(shì)必會(huì)引起對(duì)于教育投入的減少。因此，國(guó)家有必要對(duì)稅改進(jìn)行一些說(shuō)明，開(kāi)征一些新的稅種，如對(duì)壟斷行業(yè)如鐵路、電力、金融等方面多征收一定的稅費(fèi)，也可以在房地產(chǎn)投資、固定資產(chǎn)投資等高利潤(rùn)行業(yè)征收一些稅費(fèi)，以彌補(bǔ)由于稅改造成的財(cái)政缺口，從而使得教育經(jīng)費(fèi)不至因?yàn)樨?cái)政的短缺而有缺口。
對(duì)于完善財(cái)政對(duì)于教育投入結(jié)構(gòu)方面，在法律法規(guī)的規(guī)定范圍內(nèi)，允許學(xué)校進(jìn)行一些適度適量的收費(fèi)，但要特別注意規(guī)定農(nóng)村及偏遠(yuǎn)落后地區(qū)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)做到減輕經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)在某些收費(fèi)項(xiàng)目上的負(fù)擔(dān)，同時(shí)配合適度的國(guó)家轉(zhuǎn)移支付制度力度，提高教育資金，尤其偏遠(yuǎn)落后地區(qū)資金的利用力度。
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[責(zé)任編輯 高惠琦]
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