歐盟碳排放交易體系改革的內(nèi)外制約及發(fā)展趨向
作者：劉慧譚艷秋
德國研究 2015年08期
中圖分類號：F205；X325.160.2；X511 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1005-4871(2015)01-0045-11
一、引言
2005年，歐盟推出碳排放交易體系(European Union Emissions Trading Scheme，簡稱EU ETS)，覆蓋了27個成員國和3個與歐盟有密切聯(lián)系的歐洲國家(冰島、挪威和列支敦士登)的約1.1萬家(電力、冶金和水泥等行業(yè)的)主要能源消費企業(yè)。2005年至2007年，這一體系正式進(jìn)入試驗性實施期(pilot phase)，2008年至2012年，該體系進(jìn)入《京都議定書》規(guī)定的減排承諾期(commitment phase)，2013年至2020年是該體系的第三期。歐盟碳排放交易體系建立之初是一個分權(quán)的體系，在第一、二期的實施過程中，這一體系表現(xiàn)出很多結(jié)構(gòu)性弊端，具體表現(xiàn)在以下方面：其一，“國家分配計劃”(National Allocation Plans，NAPs)導(dǎo)致總排放額超額。這一方案規(guī)定排放額的設(shè)定權(quán)在各成員國政府，成員國自主設(shè)定本國的排放額，并提交歐盟委員會審核批準(zhǔn)，配額總量是各國規(guī)定的配額的總和。這一方案導(dǎo)致最終排放配額超出實際排放量，引發(fā)2006年春季碳價急劇下滑。其二，免費分配排放配額扭曲了市場。在第一、二期，排放配額主要以免費方式分配給各成員國，為眾多企業(yè)尤其是電力行業(yè)帶來額外收益，而消費者所承擔(dān)的成本卻沒有改變。其三，歐盟碳排放交易體系與《京都議定書》中的靈活履約機制聯(lián)系起來，導(dǎo)致外部價格相對較低的碳排放信用被引進(jìn)歐盟，進(jìn)一步降低了歐盟內(nèi)部的碳價，由此無法激勵成員國發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)。①
2008年，歐盟碳排放交易體系改革將成員國的權(quán)力在一定程度上讓渡給歐盟委員會。2008年1月，歐盟委員會提出了一個歐盟碳排放交易體系改革方案，于同年12月經(jīng)歐盟理事會和歐洲議會通過，該方案將在第三期開始實施。2009年4月，歐盟正式通過了這一改革指令，即《改進(jìn)和擴(kuò)大歐盟溫室氣體排放配額交易機制的指令》(以下簡稱《2009年修改指令》)。②改革的核心內(nèi)容是引入更多的市場機制，并由歐盟委員會統(tǒng)一設(shè)定排放配額總量。2009年以后，隨著金融危機的爆發(fā)以及歐盟在哥本哈根氣候大會上的失利，體系的缺陷更多地暴露出來，歐盟在氣候政策上的決策力和領(lǐng)導(dǎo)力備受質(zhì)疑。經(jīng)濟(jì)衰退在歐洲引發(fā)了大量的碳排放配額過剩，碳價在過去的幾年里不斷下降。從2012年年底開始，歐盟就在成員國之間進(jìn)行了無數(shù)次的秘密磋商，討論涉及歐盟碳排放交易救市計劃，該提議的主要內(nèi)容包括停止2013～2015年度對碳排放額度的拍賣，這意味著將9億碳排放配額從碳排放交易體系中暫時取出，以幫助提高碳價，部分緩解大規(guī)模碳排放配額過剩的情況，這一行為被稱為“折量拍賣”。該提議最激烈的反對國家是波蘭，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展嚴(yán)重依賴于煤炭，波蘭一貫堅決反對任何推高排放價格的政策。2013年，歐盟碳排放交易市場的救市計劃沒有得到各成員國的批準(zhǔn)，歐洲深陷債務(wù)危機的泥沼，信用危機和失業(yè)率是比碳價更為重要的問題。
目前，歐盟碳排放交易體系正處在其關(guān)鍵的第三期，急需減少在碳信用額市場上的排放配額，提升碳價并控制污染。歐盟碳排放交易體系是歐盟實現(xiàn)《京都議定書》中所承諾的減排目標(biāo)的主要載體，也是激勵可再生能源投資發(fā)展的政策工具，這一體系能否有效運行，關(guān)系到歐盟在氣候問題上的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)能否穩(wěn)固。在歐盟碳排放交易體系的改革中，結(jié)構(gòu)性措施包括將歐盟2020年的減排目標(biāo)由減少20％提升為30％。其他措施包括永久性取消碳信用額度制度，讓其他一些行業(yè)也加入碳排放交易體系等。深度改革的難點在于歐盟的組織制度，在這一制度下，各國意見達(dá)成一致非常遲緩�？傊�，歐盟在氣候問題上的決策能力下降，面臨的內(nèi)外阻力也在上升，各國在改革方案上難以協(xié)調(diào)一致。
二、歐盟碳排放交易體系改革進(jìn)程
針對歐盟碳排放交易體系在實施的第一、二期中暴露出的結(jié)構(gòu)性缺陷，歐盟委員會出臺了《2009年修改指令》，提出了一個決策權(quán)更為集中、市場作用更明顯的體系。這一改革結(jié)束后，歐盟碳排放交易體系的進(jìn)一步改革面臨著更大的考驗，歐盟針對供給過剩的問題不僅采取了短期的應(yīng)對措施，也提出了長期的制度設(shè)計方案。
(一)出臺《2009年修改指令》
2009年，歐盟委員會出臺了《2009年修改指令》，決定從歐盟碳排放交易體系第三期(2013-2020年)開始，對該體系下受控設(shè)施排放配額分配方案在方法和規(guī)則上進(jìn)行重大變革，包括：其一，建立歐盟統(tǒng)一的總量限額制度，以取代原先的“國家分配計劃”。在歐盟委員會層面統(tǒng)一限定排放總量，將碳排放配額的設(shè)定權(quán)由成員國讓渡給歐盟委員會，以形成一個決策更為統(tǒng)一的體系。為實現(xiàn)2007年3月提出的減排目標(biāo)，即2020年排放量比1990年降低20％，比2005年減少14％，歐盟委員會將按照更為嚴(yán)格的線性遞減方式減少配額總量，每年減少1.74％，以確保排放總額的稀缺性。③其二，從2013年起，應(yīng)逐漸實現(xiàn)主要以拍賣方式分配配額。2013年要通過拍賣的方式分配40％的配額總量，到2020年，經(jīng)拍賣分配的配額必須達(dá)到總量的70％。但對于能源生產(chǎn)企業(yè)和能源集中型企業(yè)將區(qū)別對待，前者必須完全以拍賣的方式獲得其所需的配額，而后者能夠獲得一定比例的免費配額，但這一比例應(yīng)不斷降低。同時，給予經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對落后以及對碳排放依賴程度較高的國家一定的政策傾斜，如2013年波蘭可以獲得70％的免費配額，但這一比例必須逐漸下降，直至2020年下降為零。④其三，在引進(jìn)外部減排信用方面，歐盟碳排放交易體系與《京都議定書》的靈活機制(包括清潔發(fā)展機制、聯(lián)合履約機制等)的對接進(jìn)行了調(diào)整，在一定程度上限制了對外部信用的引進(jìn)。由于引進(jìn)的外部信用價格相對較低，會進(jìn)一步加劇歐盟內(nèi)部排放配額過剩的狀況，《2009年修改指令》規(guī)定限制使用清潔發(fā)展機制與聯(lián)合履約機制等項目的減排信用。在第二期，成員國能夠通過使用這些項目的減排信用來兌現(xiàn)減排承諾，第二期未使用完的信用額度可以在第三期繼續(xù)使用，一些最不發(fā)達(dá)國家的項目信用仍可以引進(jìn)，除此之外，在第三期不允許再使用外部信用。⑤
(二)減少碳排放配額
2009年改革之后，歐盟碳排放交易體系依舊不完善，最突出的問題是歐盟內(nèi)部碳排放配額依然供應(yīng)過量，配額價格持續(xù)走低。碳排放交易市場供求不平衡的原因是多方面的，從需求來看，金融危機導(dǎo)致各國生產(chǎn)水平下降，各國對排放配額的需求減少，這是抑制配額價格的重要原因。同時，隨著可再生能源的增長以及其他減排政策的出臺，市場總體需求進(jìn)一步降低。⑥從供給來看，大量外部減排信用流入，減少了對內(nèi)部排放配額的需求，進(jìn)入第三期后，第二期的排放盈余在第三期仍可繼續(xù)使用，使供給過量的局面持續(xù)下去。供需不平衡使排放配額的價格持續(xù)走低，低價格將至少持續(xù)到2020年，消極的市場預(yù)期進(jìn)一步阻礙碳價的回升，這樣的價格已失去了激勵減排的效應(yīng)，嚴(yán)重影響體系的正常運行。⑦
對此，歐盟不僅提出了臨時的應(yīng)對方案，也積極推進(jìn)結(jié)構(gòu)性改革，以可持續(xù)的方案來應(yīng)對供應(yīng)過量問題。從短期措施來看，歐盟委員會提出，通過折量拍賣部分配額或推遲部分配額的拍賣，減少排放配額的'拍賣量，來實現(xiàn)供求平衡并提升配額價格，但歐盟委員會的各項提議能夠最終通過并得以實施的并不多。2011年，歐盟擬出臺一項新的能源效率指令，能效的提高無疑會進(jìn)一步壓低碳價，因此，歐洲議會倡議同時削減排放配額總量，從市場中抽出14億配額以配合這一能源效率指令，但最終能源效率指令獲得通過，但關(guān)于碳配額總量的削減的談判卻終止了，其中的主要原因仍是成員國之間的利益分歧。⑧歐盟委員會還建議歐洲理事會推遲碳排放配額拍賣，凍結(jié)2013年至2015年期間歐盟內(nèi)部9億噸的碳排放配額，以提高碳價，部分緩解大規(guī)模碳排放配額過剩的情況。但在2013年4月16日，歐洲議會以334票對315票否決了這一提議，此決策結(jié)果進(jìn)一步影響市場預(yù)期，導(dǎo)致碳價下降至每噸2.63歐元。⑨在全球金融危機和歐洲債務(wù)危機的影響下，各國利益沖突加劇，一系列的改革措施在成員國之間更難以達(dá)成協(xié)議，使歐盟“減量提價”的目標(biāo)一再落空。
從長期措施來看，2014年1月，歐盟委員會提議，自2021年開始建立一個市場穩(wěn)定儲備機制(market stability reserve)，即把一定量的過剩碳排放權(quán)在儲備(積累額度)中進(jìn)出，以起到穩(wěn)定碳價的作用。這一儲備機制不僅是為了解決排放配額過剩的問題，也旨在通過體系自動調(diào)節(jié)拍賣配額的供應(yīng)量，提升體系應(yīng)對環(huán)境變化的能力。然而，這一提議仍有待歐洲議會和歐盟理事會的通過，才能成為具有法律效力的文件。與此同時，歐盟提出2030年溫室氣體排放量比1990年減少40％的目標(biāo)，為實現(xiàn)這一目標(biāo)，從2021年開始，每年需將總配額削減2.2％，而這一數(shù)值在第三期是每年1.74％。這些提議表明歐盟力求以更為技術(shù)性的、去政治化的長遠(yuǎn)方案來解決問題。⑩
三、歐盟碳排放交易體系改革的內(nèi)外制約
改革勢在必行，但歐盟委員會出臺有約束力的改革措施日益艱難。歐盟碳排放交易體系改革受制于成員國政府、歐盟機構(gòu)、企業(yè)等內(nèi)部因素以及國際氣候談判、環(huán)境制度、其他國家的政策動向等外部因素。歐盟內(nèi)部的三個影響因素并非互相孤立，而且，內(nèi)外因素也不是彼此獨立，而是互相影響的。歐盟碳排放交易體系改革作為一項重要的決策內(nèi)容，其進(jìn)程不僅受到全球氣候政治的影響，也在很大程度上取決于歐盟內(nèi)部因素，成員國之間的協(xié)調(diào)、歐盟的行動力以及企業(yè)對政策的影響和回應(yīng)是影響歐盟碳排放交易體系改革的重要因素。
第一，成員國之間的協(xié)調(diào)。在歐盟碳排放交易體系的改革過程中，成員國政府的立場至關(guān)重要。在體系的建立過程中，成員國的利益和立場是影響該體系發(fā)展進(jìn)程的關(guān)鍵因素。在體系建立之初，歐盟之所以采納一種權(quán)力分散的運作方式，在于以英國為代表的大多數(shù)成員國認(rèn)可的是由主權(quán)國家規(guī)定各自的碳排放量，以保證在進(jìn)入一個新興的制度體系時，本國政府可以自主控制體系運作過程中的不確定性。(11)《2009年修改指令》將成員國規(guī)定排放量的權(quán)力收歸歐盟委員會，似乎表明主權(quán)國家權(quán)力式微而歐盟委員會的作用增強。然而，歐盟委員會之所以能夠采取這樣的措施，是因為成員國政府通過成本收益分析，認(rèn)為由歐盟委員會限定排放總額更有效率，由此看來，改革仍然受成員國立場的主導(dǎo)。首先，在“國家分配計劃”下，各國規(guī)定的排放量的總和已經(jīng)超過了實際的總排放量，這一分配計劃在實際操作過程中不能發(fā)揮減排作用。更關(guān)鍵的是，“國家分配計劃”的操作過程非常低效，實施成本非常高，且實施的過程缺乏透明度和協(xié)調(diào)性，如果各國政府將權(quán)力讓渡給歐盟委員會，可以在一定程度上減輕成員國的負(fù)擔(dān)。隨著“國家分配計劃”的弊端日益顯現(xiàn)，作為歐盟碳排放交易體系改革的先行者，英國最先表示這一分權(quán)體系需要改革，推動歐盟委員會確認(rèn)改革的必要性。(12)可以看出，在歐盟碳排放交易體系的發(fā)展過程中，決定其發(fā)展方向并推動其改革的關(guān)鍵主體是主權(quán)國家。就目前的改革內(nèi)容而言，如削減配額總量，制定更嚴(yán)格的減排標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大歐盟碳排放交易體系的覆蓋范圍等，一般來說，表示支持的國家有英國、法國、意大利、斯洛伐克等國，表示反對的有波蘭、塞浦路斯，而德國、西班牙和捷克則是立場不確定的國家。(13)
第二，歐盟的行動能力。歐洲議會、歐盟委員會、歐盟理事會等機構(gòu)能夠影響改革進(jìn)程。2008年以后，正是歐盟內(nèi)部分歧增加和協(xié)調(diào)能力下降，阻礙了歐盟碳排放交易體系改革的進(jìn)程。(14)在歐盟碳排放交易市場的發(fā)展過程中，歐盟的三個機構(gòu)發(fā)揮了重要作用，其中居于首要地位的是歐盟委員會。體系建立初始，歐盟委員會就掌握了主動權(quán)，《2009年修改指令》出臺后，其協(xié)調(diào)者的角色更為重要，對設(shè)計規(guī)則并修正這一體系發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，在掌握了規(guī)定總排放配額的決策權(quán)后，歐盟委員會在管理碳價方面的作用也凸顯出來。(15)歐洲議會在環(huán)境政策的決策過程中也發(fā)揮著關(guān)鍵作用，它與歐盟理事會共同決定氣候政策，歐盟委員會提出的建議必須經(jīng)歐洲議會和理事會以“有效多數(shù)”的表決機制通過，才具有法律效力。然而，隨著時間的推移，歐盟內(nèi)部的分歧加深，這不僅表現(xiàn)在議會內(nèi)部各成員國難以對改革措施形成有效多數(shù)，也表現(xiàn)在歐盟內(nèi)機構(gòu)之間意見不一。在2009年出臺的指令中，歐盟內(nèi)部各機構(gòu)對于新的改革措施基本上是支持的。2009年之后，各機構(gòu)內(nèi)部以及機構(gòu)之間的分歧加深，這些分歧尤其表現(xiàn)在改革力度及改革方向上。例如，在歐盟委員會的各個總司中，氣候行動總司是改革的積極推動者，致力于達(dá)成更高的改革目標(biāo)，主張減少總配額，并相對減緩以拍賣方式分配配額的步伐。而能源總司對減少排量總配額的提議持遲疑態(tài)度，企業(yè)總司對氣候行動總司提出的改革計劃持懷疑和消極立場。(16)歐盟委員會內(nèi)部的分歧無益于歐盟委員會協(xié)調(diào)者角色的發(fā)揮，也不利于制定統(tǒng)一有效的改革方案。
第三，企業(yè)對政策改革的影響及回應(yīng)。歐盟碳排放交易體系政策最終影響到的主體是企業(yè)，企業(yè)不僅能夠通過影響政府的決策而影響改革進(jìn)程，企業(yè)對政策變化的回應(yīng)也能反映政策的有效性，并決定改革的方向。一方面，企業(yè)能夠影響改革的進(jìn)程。企業(yè)并非改革的發(fā)起者，它們關(guān)注的是改革的內(nèi)容及對自身經(jīng)濟(jì)利益的影響。企業(yè)利益在很大程度上反映了成員國的經(jīng)濟(jì)利益，企業(yè)能夠借助國內(nèi)政治制度，通過游說等方式在很大程度上影響本國政府的立場，因而成員國利益訴求與其國內(nèi)的經(jīng)濟(jì)狀況、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是相輔相成的。以瑞典為例，瑞典的瓦騰福能源公司(Vattenfall)的立場決定了瑞典對于歐盟碳排放交易體系的積極態(tài)度。(17)相關(guān)企業(yè)往往對本國政府施加壓力以實現(xiàn)自身利益訴求，如在實施“國家分配計劃”的時候，由于成員國政府能夠規(guī)定本國的排放配額，很多企業(yè)通過向本國政府施壓，為自己爭取更多的排放配額。(18)企業(yè)通過大量的游說活動反對更為嚴(yán)格的氣候政策，這在能源密集型企業(yè)中表現(xiàn)最為突出，如一些鋼鐵水泥制造業(yè)、造紙業(yè)、化工業(yè)的企業(yè)以及這些行業(yè)的聯(lián)盟等。這些行業(yè)的經(jīng)濟(jì)利益在短期內(nèi)離不開溫室氣體的排放，往往基于眼前的實際利益來表達(dá)自身的訴求。(19)
另一方面，企業(yè)對政策的回應(yīng)能夠反映政策效果，并決定改革的方向。很多學(xué)者對于碳排放交易對企業(yè)投資行為的影響進(jìn)行了實證研究，用以評價歐盟碳排放交易體系的政策效果及其推動長期減排的潛力。歐盟碳排放交易體系的目標(biāo)并不局限于將排放量控制在一定數(shù)額，更深遠(yuǎn)的目標(biāo)是激勵企業(yè)對可再生能源進(jìn)行投資，推動低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展。例如，以瑞典為案例的實證研究，分析了歐盟碳排放交易體系對企業(yè)投資決策的影響，指出歐盟碳排放交易體系對于瑞典企業(yè)的投資決策并無實質(zhì)影響，企業(yè)并沒有因歐盟碳排放交易體系的實施而增加對減排技術(shù)和生產(chǎn)方式變革的資金投入。(20)需要提及的是，企業(yè)自身的特征影響其投資決策，特別是企業(yè)的規(guī)模對于企業(yè)是否進(jìn)行低碳經(jīng)濟(jì)投資有顯著影響。企業(yè)的規(guī)模越大，融資能力越強，對技術(shù)知識的獲得也更為容易，歐盟碳排放交易體系對規(guī)模較大的企業(yè)會產(chǎn)生更大的影響。很多學(xué)者的研究都支持這一結(jié)論，但這并不意味著采用歐盟碳排放交易體系以外的其他政策來推動新能源投資，也不能因此低估歐盟碳排放交易體系的政策潛力。歐盟碳排放交易體系未能對企業(yè)的投資決策產(chǎn)生實質(zhì)影響，一方面由于多數(shù)學(xué)者采用的研究數(shù)據(jù)主要集中在2008年之前，在歐盟碳排放交易體系第一期，配額一直處于超額的狀態(tài)，這顯然不利于激勵企業(yè)對低碳經(jīng)濟(jì)進(jìn)行投資。隨著碳價的不斷降低，這一激勵作用更難發(fā)揮。而且，改革初期，歐盟并沒有意圖將歐盟碳排放交易體系作為激勵減排的唯一工具，在一定程度上削弱了其作為政策信號的作用。(21)
從外部環(huán)境來看，全球氣候政治對于歐盟碳排放交易體系改革有著關(guān)鍵的影響，主要包括全球氣候談判的成效、全球氣候機制的發(fā)展，以及歐盟之外的一些關(guān)鍵國家如中國和美國在氣候政策上的動向。(22)歐盟委員會將歐盟碳排放交易體系視為完成《京都議定書》中所承諾減排量的途徑，也是鞏固歐盟氣候政策領(lǐng)導(dǎo)地位的重要機制。2008年，在哥本哈根氣候大會尚未召開之際，歐盟碳排放交易體系的改革者們希望以一個革新了的體系作為基石，推動達(dá)成更多的會議成果。然而，2009年的哥本哈根會議未能通過一項具有法律效力的協(xié)議，這使歐盟委員會大失所望，也使歐盟在氣候政策上的領(lǐng)導(dǎo)力受到質(zhì)疑。(23)此外，主要國家如美國在氣候行動方面進(jìn)展緩慢，使歐盟得不到外部國家的積極回應(yīng)，反而承受更大的經(jīng)濟(jì)競爭壓力。美國應(yīng)對氣候變化的努力主要停留在州級層次上，聯(lián)邦的努力僅停留在行政部門，而行政部門受到最高法院、國會以及排放量高的州(如德克薩斯州)的潛在挑戰(zhàn)，并不能完全發(fā)揮作用。(24)總之，諸多外部因素都沒有為歐盟提供深化改革的動力或增加其改革措施的合法性，反而挫傷了其銳氣。
四、發(fā)展趨向
歐盟一直是全球領(lǐng)先的氣候變化行動倡導(dǎo)者之一，并且沒有辜負(fù)自己的信譽，超額完成了其在《京都議定書》中承諾的責(zé)任——到2020年溫室氣體排放量降低20％以上。歐洲面臨的挑戰(zhàn)是保持其進(jìn)度，以期就低碳、促進(jìn)增長的政策立場達(dá)成共識，從而形成巴黎氣候大會上強有力的談判立場。(25)總體來看，歐盟的作用在于提出改革方案，堅持改革的總體方向以實現(xiàn)減排的總體目標(biāo)，而改革措施能否順利通過并實施主要取決于成員國的立場和利益�；诖�，歐盟碳排放交易體系未來的發(fā)展趨向主要體現(xiàn)在以下方面：
第一，合理設(shè)置階段性減排目標(biāo)，增強歐盟的行動力。碳價問題引發(fā)了人們對歐盟碳排放交易體系穩(wěn)定性及其營造的投資環(huán)境的反思。良好的投資環(huán)境離不開長期而又相對固定的減排目標(biāo)，需要穩(wěn)定的可預(yù)期的碳價以減少投資風(fēng)險。合理的碳價能夠鼓勵可再生能源的研發(fā)和生產(chǎn)技術(shù)的發(fā)展，對新能源投資的收益很大程度上受政策因素的影響，政策的不確定性和不可預(yù)見性會影響價格的穩(wěn)定性，增加投資風(fēng)險。因此，歐盟未來將以減排為目標(biāo)，努力為投資者提供穩(wěn)定可靠的政策信號，引導(dǎo)資金的流向。(26)2014年1月，歐盟委員會提出了2030年氣候和能源政策框架，要求成員國在2030年之前，將溫室氣體排放量削減至比1990年減少40％，并且要求可再生能源在歐盟能源結(jié)構(gòu)中所占比例不低于27％。由于成員國之間的意見分歧，直至2014年10月14日，歐洲理事會才同意了這一減排方案。(27)該框架統(tǒng)一了歐洲內(nèi)部的意見，為巴黎全球氣候談判相關(guān)問題定下了歐洲的基調(diào)，同時也為全球有關(guān)應(yīng)對氣候變化的目標(biāo)設(shè)立了新標(biāo)準(zhǔn)，有助于推動全球氣候談判進(jìn)程。
此外，規(guī)定未來10年至15年內(nèi)的減排目標(biāo)也增強了歐盟立場的穩(wěn)定性，有助于形成穩(wěn)定的市場預(yù)期，增強投資者對新能源領(lǐng)域的投資意愿。同時，它對歐盟尤其是歐盟委員會的主動性和有效性提出了更高的要求。在配額總量的調(diào)整上，歐盟委員會要在法律框架內(nèi)，以充分的信息為基礎(chǔ)進(jìn)行科學(xué)決策，需要較高的技術(shù)和專業(yè)保障將碳價控制在合理范圍內(nèi)。同時，歐盟還要保證既定減排路線的有效實施。(28)歐洲理事會同意成立一個可靠透明的管理體系，幫助歐盟實現(xiàn)其能源政策目標(biāo)。為了建立功能完善和溝通緊密的內(nèi)部能源市場，歐盟還將在成員國支持下推動現(xiàn)有電網(wǎng)實現(xiàn)10％的互聯(lián)。歐洲理事會還同意進(jìn)一步采取行動，降低歐盟對化石能源的依賴程度，提升電力和天然氣領(lǐng)域的能源安全。
第二，協(xié)調(diào)成員國之間的利益分歧，充分考慮成員國在國內(nèi)政治制度、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)利益等方面的差異，在政策的制定和實施過程中與成員國形成充分的互動。在歐盟28個成員國中，以德法為核心的大多數(shù)成員國支持在歐盟范圍內(nèi)實現(xiàn)較高的減排目標(biāo)(例如40％)，而波蘭和英國等少數(shù)國家對此持消極態(tài)度。尤其是波蘭，十分憂慮過高的減排目標(biāo)將影響其經(jīng)濟(jì)發(fā)展，因為波蘭目前還很依賴燃煤發(fā)電和重工業(yè)。這里以碳泄漏為例進(jìn)行討論。區(qū)域內(nèi)減排政策的實施會給成員國帶來一定的實施成本，如高碳價、高電價、高稅收等帶來的成本，這些成本是導(dǎo)致碳泄漏形成的主要動因。(29)其中，反彈泄漏反映了區(qū)域整體的氣候政策對區(qū)域外國家的影響，常常發(fā)生在能夠影響全球市場的區(qū)域中。而重點是產(chǎn)業(yè)泄漏，它與成員國經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系密切，造成區(qū)域外國家碳排放增加的原因可以是多方面的，一方面，區(qū)域內(nèi)國家為了達(dá)到減排目標(biāo)，會減少能源密集產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)，轉(zhuǎn)而增加相關(guān)產(chǎn)品的進(jìn)口。另一方面，國內(nèi)產(chǎn)業(yè)向外轉(zhuǎn)移，也增加了區(qū)域外碳排放。為克服上述弊端，從國家的層面來講，制定更有效的國家援助方案是必要的。而從歐盟的角度來看，需充分考慮政策可能帶來的反彈效應(yīng)對政策預(yù)期效果的抵消，完善應(yīng)對碳泄漏的機制，以保證企業(yè)和國家之間的公平競爭。
第三，擴(kuò)大歐盟碳排放交易體系的覆蓋范圍，降低企業(yè)的履約成本。現(xiàn)行體系覆蓋了能源產(chǎn)業(yè)鏈末端的企業(yè)，因此是一個下游體系(downstream system)，即承擔(dān)減排義務(wù)的是化石燃料的最終使用者，也是溫室氣體的直接排放者。這些企業(yè)需要記錄化石燃料的購買量、使用量以備檢查與核實，這些都是氣候政策實施的履約成本。同時，一個下游體系無法覆蓋所有的排放終端，許多小型企業(yè)不受歐盟碳排放交易體系管轄，這反過來要求成員國實施輔助性政策來彌補碳泄露，以確保完成本國的減排任務(wù)。(30)這就進(jìn)一步增加了成員國的履約成本�；诖�，一個上游體系(upstream system)備受關(guān)注。在這樣的體系中，化石能源原料的生產(chǎn)商以及進(jìn)口商(如大型石油提供商、煤炭提供商等)是承擔(dān)減排義務(wù)的主體。而大型企業(yè)以及小型企業(yè)同樣都被覆蓋在歐盟碳排放交易體系的管轄范圍之內(nèi)，該體系所覆蓋的行業(yè)將更為全面，包含更多的排放源，能夠?qū)⒌缆方煌ㄐ袠I(yè)納入管轄范圍之內(nèi)。其最大優(yōu)點是實際的市場參與者將減少，大大降低了履約成本，也降低了成員國政府的監(jiān)測與管理成本。當(dāng)然，在一個上游體系中，由于市場參與者減少，市場競爭可能不充分而導(dǎo)致市場效率降低。并且，這些企業(yè)不能得到直接的市場信號，需要通過碳價推算自身的生產(chǎn)成本和收益，在市場信號的反應(yīng)上可能遲滯。(31)上游體系的設(shè)計已被納入歐盟的討論議程，如何規(guī)避這一體系存在的潛在弊端是一個尚待解決的問題。此外，由于企業(yè)投資決策并沒有受到歐盟碳排放交易體系的實質(zhì)影響，未來改革的重點趨向于增強歐盟碳排放交易體系對企業(yè)低碳經(jīng)濟(jì)投資的激勵作用，推動低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；通過逐漸確定歐盟碳排放交易體系在減排政策上的主導(dǎo)地位，增強歐盟碳排放交易體系的政策信號的作用。此外，小型企業(yè)的生產(chǎn)方式如何才能得到歐盟碳排放交易體系的政策約束，也是今后必須考慮的問題。
第四，重視新能源開發(fā)與能效提高，加強歐盟作為氣候政策先行者的地位。當(dāng)前的政治經(jīng)濟(jì)因素為歐盟碳排放交易體系發(fā)展提供了新的動力。受烏克蘭局勢影響，歐洲國家的能源安全受到威脅，加劇了歐洲經(jīng)濟(jì)的脆弱性和不穩(wěn)定性，減少能源進(jìn)口依賴已經(jīng)成為歐洲各國的共識。同時，即將召開的2015年巴黎氣候大會，將為確立全球減排方案帶來機遇。2013年的華沙氣候大會，要求各國為巴黎氣候大會以及全球性減排協(xié)議的出臺做出準(zhǔn)備，歐盟意欲在這一氣候大會上起到領(lǐng)導(dǎo)作用。出于經(jīng)濟(jì)安全的考慮，各成員國將更加重視開發(fā)新能源，其他國家對溫室氣體減排的關(guān)注也為歐盟碳排放交易體系的進(jìn)一步改革提供了機遇。從長期來看，歐盟碳排放交易體系為新能源和新技術(shù)的開發(fā)提供了動力和資金支持。2014年7月8日，歐盟為19個清潔能源項目提供了共10億歐元的獎勵資金，這些資金來自歐盟碳排放交易收入，用以支持新能源開發(fā)，并通過這些示范項目推動新能源和新技術(shù)投資。這些領(lǐng)域包括聚光太陽能發(fā)電、地?zé)崮茉�、海洋能源、風(fēng)能開發(fā)、智能電網(wǎng)的建設(shè)以及碳捕捉和儲存系統(tǒng)的啟動。(32)2014年10月28日，歐盟發(fā)布了減排進(jìn)度的年度報告。報告顯示，2013年，歐盟溫室氣體排放比2012年減少1.8％，碳排放交易拍賣獲利36億歐元，其中的30億歐元將投入于一系列的研發(fā)領(lǐng)域，如可再生能源、能源效率以及交通運輸領(lǐng)域的能效提升等。(33)
注釋：
①Jon Birger / Wettestad,"Fixing the EU Emissions Trading System? Understanding the Post-2012 Changes",Global Environmental Politics,Vol.10,Issue 4,Nov.2010,pp.101-123.
②周茂榮、譚秀杰：《歐盟碳排放交易體系第三期改革研究》，載《武漢大學(xué)學(xué)報》，2013年第5期，第5-11頁。
③ Wettestad,"European Climate Policy:Toward Centralized Governance",Review of Policy Research,Vol.26,Issue 3,2009,pp.311-328.
④Jon Birger / Wettestad,"Fixing the EU Emissions Trading System? Understanding the Post-2012 Changes",pp.101-123.
⑤同上，pp.117-118.
⑥ Wettestad,"Rescuing EU Emissions Trading:Mission Impossible",Global Environmental Politics,Vol.14,Issue 2,May 2014,pp.64-81.
⑦Luca Taschini et al.,"System Responsiveness and the European Union Emissions Trading System",Centre for Climate Change Economics and Policy Grantham Research Institute on Climate Change and the Environment,Jan.2014,pp.1-19.
⑧ Wettestad,"Rescuing EU Emissions Trading:Mission Impossible",p.72.
⑨段乃山：《歐洲議會投票否決扶持碳排放市場》，http://www.mofcom.gov.cn/article/i/jyjl/m/201304/20130400096471.shtml，訪問日期：2013-04-19.
⑩ Wettestad,"Rescuing EU Emissions Trading:Mission Impossible",p.74.
(11) Wettestad,"European Climate Policy:Toward Centralized Governance",p.318.
(12)同上，pp.318-319.
(13)Nicholas Newman,"Implications of EU ETS Reform Proposals",The Official Journal of World Coal Industry,Vol.1,Issue 4,2013,pp.27-30.
(14) Wettestad,"Rescuing EU Emissions Trading:Mission Impossible",p.66.
(15)Elin Lerum Boasson/ Wettestad,EU Climate Policy:Industry Policy Interaction and External Environment,London,UK:Ashgate Publishing Group,2013,p.55.
(16) Wettestad,"Rescuing EU Emissions Trading:Mission Impossible",pp.71-75.
(17)Elin Lerum Boasson,EU Climate Policy:Industry,Policy Interaction and External Environment,p.68.
(18) Wettestad,"European Climate Policy:Toward Centralized Governance",p.320.
(19)"Crying Wolf:Industry Lobbying and Climate Change in Europe",Oxfam International Media Briefing,21 Nov.2010,pp.1-13,http://www.oxfam.org/sites/www.oxfam.org/files/crying-wolf-eulobbying-climate-change-media-briefing-231110.pdf，訪問日期：2014-12-10.
(20) et al.,"Why The EU ETS Needs Reforming:An Empirical Analysis of the Impact on Company Investments",Climate Policy ,Vol.14,No.5,2014,pp.537-558.
(21)同上，pp.544,553.
(22) Wettestad,"Rescuing EU Emissions Trading:Mission Impossible",pp.66 -67.
(23)Lisanne Groen/Arne Niemann,"The European Union at the Copenhagen Climate Negotiations:A Case of Contested EU Actorness and Effectiveness",International Relations,Vol.27,No.3,September 2013,pp.308-324.
(24)Barry Rabe,"Contested Federalism and American Climate Policy",The Journal of Federalism,Vol.41,Issue 3,2011,pp.1-28.
(25)中國電力網(wǎng)：《巴黎2015：達(dá)成全球氣候變化協(xié)議方能永葆繁榮——氣候變化大臣愛德華·戴維講話》，http://www.chinapower.com.cn/newsarticle/1220/new1220433.asp，訪問日期：2014-09-28.
(26)Sigurd -Schmidt et al.,"Reform of the EU ETS System",Forum for Reforms,Entrepreneurship and Sustainability(FORES Study),April 2012,pp.1-45.
(27)European Commission,"Climate Action,EU Leaders Agree 2030 Climate and Energy Goals",http://ec.europa.eu/clima/news/articles/news_2014102401_en.htm，訪問日期：2014-11-02.
(28)同上，p.18.
(29)碳泄漏分為兩類情況，其一，區(qū)域外國家出于成本差異的優(yōu)勢而擴(kuò)大生產(chǎn)，導(dǎo)致區(qū)域外碳排放量的增加，而區(qū)域內(nèi)國家將產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到區(qū)域外，同時將碳排放轉(zhuǎn)移到區(qū)域外，這種情況屬于產(chǎn)業(yè)泄漏(industrial leakage)；其二，區(qū)域內(nèi)碳價上升導(dǎo)致對碳排放需求減少，從而進(jìn)一步拉低全球碳價，導(dǎo)致區(qū)域外碳排放量的增加，這屬于反彈泄漏(rebound leakage)。參見Sigurd -Schmidt et al.,"Reform of the EU ETS System",p.28.
(30)Sigurd -Schmidt et al.,"Reform of the EU ETS System",p.40.
(31)Sigurd -Schmidt et al.,"Reform of the EU ETS System",pp.40-41.
(32)European Commission,"Climate Action,Commission Awards 1 Billion to Kick-Start 19 Clean Energy Projects",http://ec.europa.eu/clima/news/articles/news_2014070801_en.htm，訪問日期：2014-11-02.
(33)European Commission,"Climate Action,EU Gears Up for 2030 Targets",http://ec.europa.eu/clima/news/articles/news_2014102801_en.htm，訪問日期：2014-11-02.
作者介紹：劉慧，南京大學(xué)政府管理學(xué)院副教授，南京 210023；譚艷秋，南京大學(xué)霍普金斯中美中心碩士研究生，南京 210093
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