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公共租賃住房法律關(guān)系的特征探析
摘 要：公租房法律關(guān)系指法律主體因參與公共租賃房的投資、建設(shè)、出租、使用、管理等活動所形成的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，其具有多方主體參與、強烈的行政性和封閉性、司法的有限介入等特征。揭示公租房法律關(guān)系特征，旨在析清公租房法律關(guān)系主體的權(quán)利義務(wù)，進而促進公租房的立法和規(guī)范運行。
關(guān)鍵詞：公租房；法律關(guān)系；特征
中圖分類號：D92 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）06-0108-04
一、引言
作為多層次住房保障體系中的一環(huán)，與主要解決城鎮(zhèn)低收入家庭住房的廉租房和主要解決城市中低收入住房的經(jīng)濟適用房相比，公租房更多的是滿足“既不能享受廉租房和經(jīng)濟適用房，也無力購買商品房“夾心層”①這一群體的居住需求[1] 。公共租賃住房因其“覆蓋人群廣泛，補貼對象明確、操作透明，適于建立退出機制”等優(yōu)點[2]，得到了各級政府以及民眾的普遍認同與支持，也引發(fā)了社會各界的關(guān)注。此前的討論更多的關(guān)注公共租賃住房的政治倫理和價值導向，或者較為集中的關(guān)注公共租賃住房的建設(shè)、運作機制以及管理體制等問題，而忽略了從權(quán)利義務(wù)的角度對公共租賃住房法律關(guān)系予以分析。在筆者看來，建設(shè)公共租賃住房已經(jīng)成為地方政府必須完成的責任，② 隨著政府主導下公共租賃住房的大規(guī)模開建，財政資金的籌集與投入、征地用地、規(guī)劃與許可（審批）以及政府采購等行政行為的廣泛使用，加之可以預料到的各種糾紛的產(chǎn)生，公共租賃住房的規(guī)范運行和制度建設(shè)已是迫切需要解決的事情。我們應(yīng)當從關(guān)注公共租賃住房的政治意義轉(zhuǎn)為關(guān)注其法律意義，要通過理念轉(zhuǎn)換和制度設(shè)計確保公共租賃住房的制度化、規(guī)范化、程序化和責任化，提高其建設(shè)、運行和監(jiān)管的民主度、開放度和規(guī)范度，制度建設(shè)和規(guī)范運行的核心要素在于首先析清公共租賃住房法律關(guān)系的特征。
二、公共租賃住房法律關(guān)系的特征
（一）多方主體
盡管關(guān)于政府在公共租賃住房建設(shè)中究竟應(yīng)當承擔何種義務(wù)和扮演何種角色存在爭議，但是，考察各地公租房的建設(shè)、租賃以及監(jiān)督管理情況，不難發(fā)現(xiàn)政府行為貫穿整個流程，其在不同環(huán)節(jié)履行建設(shè)規(guī)劃、資金籌集、準入與退出機制安排、租金設(shè)定、工程建設(shè)、對申請的審批以及監(jiān)督管理等職責。作為具有強烈公益性質(zhì)的公共租賃住房，其建設(shè)、運行以及監(jiān)督管理中的一個鮮明特色是存在三方法律主體，政府及其下屬部門或者受其委托的國有企業(yè)，始終作為一方法律主體參與并貫穿其中，而承租戶則依據(jù)一定條件變化（如下頁圖1至圖4所示）：
掌握了公共資源的政府作為一方主體介入公共租賃住房法律關(guān)系，可以充分利用自己的資源控制和調(diào)配能力，確保公共租賃建房的公共性和有效性，彌補市場不愿意管的缺陷，同時確保各個環(huán)節(jié)的規(guī)范運行，及時發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)甚至是違約行為，有效解決糾紛。另一方面，政府全面介入公租房的建設(shè)建設(shè)、融資、管理，也會引發(fā)民眾對公共資金使用、公共資源分配的擔憂。
（二）建設(shè)和運行的封閉性和行政性
公共租賃住房建設(shè)和運行的封閉性和行政性主要是指政府在整個建設(shè)、運行和監(jiān)督管理過程中占據(jù)著排他性的主導地位，具體可以從以下幾個方面予以分析。
1.從建設(shè)主體、施工單位、管理主體以及資金來源等方面看，各地的公共租賃住房基本上都是以政府或者政府相關(guān)職能部門作為主要的建設(shè)主體，社會參與度不夠，民間資本和力量介入的空間比較狹窄，各地還未探索出政府與民間共同建設(shè)公共租賃住房的有效路徑。目前各地的實踐從資金來源、建設(shè)主體方面，主要都是政府或者政府下屬部門、國有企業(yè)參與出資、建設(shè)、施工和運行管理，公租房的資金籌集、施工等，體現(xiàn)了強烈的行政色彩。以重慶的公租房建設(shè)為例，該市確定“公共租賃住房的建設(shè)主體是市政府和區(qū)縣政府，公共租賃住房產(chǎn)權(quán)有國有企業(yè)重慶地產(chǎn)集團或者區(qū)縣政府性投資公司持有。公共租賃住房建設(shè)資金受限通過財政性投入和各項優(yōu)惠政策解決，不足部分由國有集團等操作主體以國有資本托底”[3]。盡管政府到底應(yīng)該直接出資參與公共租賃住房的建設(shè)還是提供政策政策或以其他方式參與建設(shè)，各地做法不一。但是政府應(yīng)當成為公共租賃建設(shè)住房的主體是沒有爭議的，爭議主要集中在政府的建設(shè)方式上�？疾熘貞c和北京的情況可以看出，重慶強調(diào)公共租賃住房由政府提供資金并提供政策支持，而北京則強調(diào)政府的政策支持，并未提及政府的資金供給義務(wù)。①
2.從制度建設(shè)方面看，目前有關(guān)公共租賃住房的規(guī)范性文件大都是地方政府制定的規(guī)章或者其他規(guī)范性文件，而且大多依據(jù)國務(wù)院及相關(guān)部委的意見、通知制定[4]，尚無立法機關(guān)制定的法律、法規(guī)對其予以規(guī)范，這些規(guī)章與規(guī)范性文件的制定、實施和執(zhí)行均由行政機關(guān)主導，帶有強烈的行政管理色彩和濃厚的政策導向。
3.司法的有限介入。目前公共租賃住房建設(shè)中，包括糾紛解決、對于申請公租房落選者等情形均未有明確的法律依據(jù)可以尋求司法救濟。司法的有限介入主要是存在于出租人與承租人之間的租賃合同糾紛中，而對于公共租賃住房的規(guī)劃、選址、建設(shè)施工、申請審核等，均未有明確的依據(jù)可以提起訴訟。尤其是申請落選者能否尋求司法救濟，目前確無任何依據(jù)。即便是公共租賃房屋的租賃合同糾紛，也因性質(zhì)的不同可能會產(chǎn)生不同的救濟后果。
司法有限介入的原因主要有幾個方面：一是缺少在全國統(tǒng)一適用的調(diào)整公共租賃住房的法律、法規(guī)等規(guī)范性文件，②即無法可依；二是對于公共租賃住房的性質(zhì)存有爭議，比如公租房租賃合同究竟是行政合同還是民事合同存在分歧，影響爭議當事人的救濟途徑；三是對于以經(jīng)濟和社會權(quán)利為基礎(chǔ)的公共租賃住房，國家究竟負有什么樣的法律義務(wù)以及是否可以訴訟，目前尚存在較大爭議；四是考慮到公共租賃住房的供給的強烈的政治倫理屬性、與國家經(jīng)濟社會發(fā)展水平的緊密關(guān)聯(lián)性、公共資源的有限性等因素，司法全面介入公共租賃住房顯然不太合適。
（三）以“經(jīng)濟社會權(quán)”為權(quán)利基礎(chǔ)
1991年，聯(lián)合國經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利委員會專門發(fā)表了《關(guān)于獲得適當住房權(quán)的第四號一般性意見》。該《意見》第1條規(guī)定：“適足的住房之人權(quán)由來于相當?shù)纳钏疁手畽?quán)利，對享有所有的經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利是至關(guān)重要的”。1996年6月，聯(lián)合國第二次人類住區(qū)大會通過《伊斯坦布爾宣言》承諾：“人人享有適當?shù)淖》俊薄覍褡》繖?quán)享有尊重義務(wù)、保護義務(wù)、促進義務(wù)和實施義務(wù)[5]。 中國《憲法》第33條第3款規(guī)定“國家尊重和保障人權(quán)”，第45條第1款明確規(guī)定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會保障、社會救濟和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)”。第14條第4款規(guī)定：“國家建立健全同經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障制度”。筆者認為，上述規(guī)定，應(yīng)當是有關(guān)公共租賃住房的憲法依據(jù)和權(quán)利基礎(chǔ)。
（四）對象的特定性
公共租賃住房作為國家住房保障體系中的新興方式，主要是滿足特定群體的最基本生存條件，其對象主要集中于暫時無力購買商品房且因客觀原因無法享受現(xiàn)有住房保障的特定群體，大致可以細分為以下幾類：
1.在戶籍地或者居住地無住房或者居住面積狹窄、未達到標準的住房困難戶。重慶關(guān)于公共租賃住房的申請人條件放的最為寬泛，與其他省市相比，重慶取消了戶籍限制，在該市有穩(wěn)定工作和收入來源即可，③ 其他省市基本上都以戶籍作為特定的準入條件。
2.外來務(wù)工人員。在城市化、工業(yè)化進程中，城市工業(yè)以及服務(wù)業(yè)的迅猛發(fā)展，吸附了大量的農(nóng)村戶口的勞動力。
3.不符合或者因房源有限而無法獲得廉租房、經(jīng)濟適用房、兩限房的住房困難群體。
現(xiàn)有的保障房供應(yīng)體系中，廉租房和經(jīng)濟適用房是最主要的供應(yīng)方式（見表1）[6]：
而經(jīng)濟適用房和廉租房的準入條件都相對嚴格，有戶籍甚至包括單位的限制，④明顯將大量的外來務(wù)工人員、大學生等新就業(yè)人員排除在外。此外，基于國家政策、財政投入的傾向性以及公共資金的有限性，經(jīng)濟適用房和廉租房建設(shè)的規(guī)模、速度遠遠無法滿足民眾的需求。因此公共租賃住房對于彌補不符合經(jīng)濟適用房和廉租房，或者因房源有限而無法獲得經(jīng)濟適用房和廉租房的群體，具有非常重要的作用。
（五）標的物的特殊性
公共租賃住房法律關(guān)系標的物的特殊性在于其標的為房屋的租賃使用權(quán)而非所有權(quán)，并且不以非營利為目的。
1.非營利性：“住房具有消費品和投資品雙重特性，具有經(jīng)濟屬性和社會屬性雙重角色”[7]，房地產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟的發(fā)展、就業(yè)率的提升、金融業(yè)的發(fā)展、稅收增加都有著緊密關(guān)系。以美國為例，“房地產(chǎn)業(yè)是美國經(jīng)濟的支柱，在GDP中所占的比例數(shù)年來一直超過1/5……2001年，住宅建設(shè)共提供了350萬個工作崗位，同時為所在地區(qū)代理了1 660億元的收入�！盵8] 以市場為基礎(chǔ)分配利益和資源的國家，以土地和金融為核心要素的房地產(chǎn)業(yè)必然帶有強烈的商品屬性，以滿足部分群體，尤其是中高收入群體的居住和生活需求。而公共租賃住房則明顯帶有非營利性。
2.標的的不完整性和限制處分性：與商品房不同，公共租賃住房法律關(guān)系中的標的并非房屋的產(chǎn)權(quán)，而是房屋的租賃和居住使用權(quán)。即便承租人在一定條件下可以購買，其轉(zhuǎn)讓與處置也受到了嚴格的限制。①
（六）多重法律關(guān)系混合且主體權(quán)利義務(wù)不對稱
多重法律關(guān)系混合，尤其是行政和民事法律關(guān)系的混合是目前公租房法律關(guān)系的一個顯著特征。筆者粗略梳理一下，主要包括：公租房的選址、規(guī)劃；建設(shè)用地的征用關(guān)系；建設(shè)方與施工方之間建立的工程施工合同關(guān)系；申請人與政府及住房保障機構(gòu)的申請與許可關(guān)系；租賃合同關(guān)系；出租人或者政府與物業(yè)管理公司的委托關(guān)系；政府與承租人、出租人之間的行政管理、監(jiān)督關(guān)系。這些法律關(guān)系錯綜復雜，主體眾多，而且性質(zhì)不一，比如對房屋租賃合同性質(zhì)，學界和實務(wù)界尚未達成共識，也未在制度層面上給予回應(yīng)。對這些關(guān)系的梳理和性質(zhì)的確認影響到各方權(quán)利的實現(xiàn)、義務(wù)的履行以及糾紛解決的途徑和方法。
（七）政府的主導但有限和適當?shù)牧x務(wù)
福利國家下，政府負有保障其治下民眾享有養(yǎng)老、醫(yī)療、工作、教育以及住房的政治倫理責任，但是并不意味著政府負有給每一位居民均提供住房的義務(wù)�；谡Y源的有限性、經(jīng)濟水平發(fā)展等緣由，政府在事實上也無法給每一位居民均提供住房。這里必須指出的是，第一，從長期看，政府應(yīng)當致力于讓人人均享有其房；第二，政府應(yīng)當根據(jù)現(xiàn)實的發(fā)展情況，采取多種措施盡可能多地滿足民眾的住房需求。筆者認為，公共租賃住房作為實現(xiàn)公民住房權(quán)的方式，國家對此承擔著“有限和適當”的義務(wù)。有限的義務(wù)強調(diào)的是：第一，保障對象的有限，即政府應(yīng)當充分利用現(xiàn)有資源為特定的住房困難群體提供相應(yīng)的居住房屋；第二，提供方式的有限，即政府應(yīng)當根據(jù)自身資源控制情況審慎地提供住房保障。適當?shù)牧x務(wù)強調(diào)的是：第一，政府須根據(jù)政治經(jīng)濟社會發(fā)展情況區(qū)分采取多種措施滿足不同群體的住房需求；第二，政府應(yīng)當根據(jù)經(jīng)濟文化和社會發(fā)展的基本情況，采取妥當措施，充分滿足住房困難群體的基本住房需求，這是基于生存和人權(quán)的考慮；第三，政府根據(jù)經(jīng)濟文化和社會發(fā)展的基本情況，有步驟地為住房困難群體提供住房。
三、結(jié)語
公租房法律關(guān)系呈現(xiàn)的鮮明特征，突顯了應(yīng)當加強立法和制度建設(shè)以規(guī)范公租房各方主體權(quán)利義務(wù)的急迫性，以避免建設(shè)和制度沖突造成的權(quán)利秩序失范。
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