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論農村中小金融機構監(jiān)管的有效性
2011/
2
論農村中小金融機構監(jiān)管的有效性
黃向陽
摘要：為了促進農村金融的發(fā)展，需要提高農村中小金
融機構監(jiān)管的有效性。為此，有必要明確農村中小金融機構監(jiān)管有效性的基本內涵。農村中小金融機構監(jiān)管的有效性有其特殊的內涵，這決定于農村中小金融機構與金融監(jiān)管機構之間信息不對稱的程度和農村中小金融機構的監(jiān)管目標。
關鍵詞：農村中小金融機構；監(jiān)管目標；監(jiān)管有效性中圖分類號：F832．35文獻標識碼：A
文章編號：1001－490X（2011）2－037－03
作
者：湖南大學金融管理研究中心博士研究生；湖南，長沙，
410079基金項目：國家社會科學基金項目（09BJY104）
中國銀監(jiān)會在2008年6月公布的《農村中小金融機構行
政許可事項實施辦法》中將農村中小金融機構具體界定為包
括農村商業(yè)銀行、
農村合作銀行、村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農村信用合作社、農村信用合作社聯(lián)合社、農村信用合作聯(lián)社、省（區(qū)、市）農村信用社聯(lián)合社、農村資金互助社在內的金融機
構。截止2010年6月末，我國共有55家農村商業(yè)銀行、
205家農村合作銀行、
214家村鎮(zhèn)銀行、8家貸款公司和26家農村資金互助社相繼獲準開業(yè)；組建了25家省級聯(lián)社，重組設立了縣（市）統(tǒng)一法人信用社2047家，占全部縣級信用社2174家的94%。農村中小金融機構的多樣化在為農村經(jīng)濟注入了
生機和活力的同時，
也對金融監(jiān)管工作提出了新的要求。正確把握農村中小金融機構監(jiān)管有效性的內涵是一項基礎工
作，
有利于推動關于農村中小金融機構監(jiān)管有效性的研究，本文擬作必要的探索。
一“監(jiān)管有效性”的文獻綜述
巴塞爾銀行監(jiān)管委員會在1997年發(fā)布并于2006年修改
的
《有效銀行監(jiān)管核心原則》（CorePrinciplesforEffectiveBank-ingSupervision，簡稱《核心原則》），是在監(jiān)管體制方面最具影
響力的指導性文件�！逗诵脑瓌t》強調對銀行實施有效監(jiān)管，
分七個方面提出了一系列建議，促使監(jiān)管部門在更為合理、規(guī)范的條件下實施金融監(jiān)管，防范金融風險。這些建議涵蓋了外部市場環(huán)境、銀行制度及內部控制系統(tǒng)、監(jiān)管部門等監(jiān)管體
系中的主要因素�！逗诵脑瓌t》為監(jiān)管部門有效地實施監(jiān)管提
供了一個良好的參照系。對照該原則及其評價方法進行自我評估，已成為各國發(fā)現(xiàn)和解決本國銀行監(jiān)管缺陷、提高銀行監(jiān)管有效性的重要途徑。
除《核心原則》之外，近些年來，國內外一些學者對監(jiān)管體
制進行了研究。MarcQuintynandMichaelW．Taylor（2002）指
出，具有一定責任的獨立監(jiān)管會使得銀行監(jiān)管更有效、更具競
爭力、
更健康、結構更嚴謹。Barth，Caprio和Levine（2003）對152個國家的監(jiān)管作了實證分析，并全面地驗證了銀行監(jiān)管有
效性問題，
認為監(jiān)管部門的獨立性能使銀行監(jiān)管運行得更好。王紅偉（2005）指出：有效監(jiān)管是一種包含風險監(jiān)管、資本約束監(jiān)管以及持續(xù)監(jiān)管等內容的監(jiān)管。史紀良，王兆星等（2005）概括有效銀行監(jiān)管框架包括銀行監(jiān)管部門所制定的一系列規(guī)則，銀行監(jiān)管部門的監(jiān)控和監(jiān)督，激勵結構，市場紀律和市場
監(jiān)控，政府干預、救助失敗銀行機構，銀行的公司治理結構安排，監(jiān)管部門的紀律和責任七個方面的內容，為達到監(jiān)管的有效性，需要這七個方面的有機融合，不能有任一方面的偏廢。
另外，一些學者使用收益成本法對監(jiān)管有效性進行了研究，具有代表性的研究主要有：R．ToddSmith（1998）通過建模研究，得出如下結論：銀行業(yè)競爭性增強可以提高經(jīng)濟活動的
水平、
減輕經(jīng)濟周期的嚴重性，而銀行業(yè)監(jiān)管在維護銀行業(yè)穩(wěn)定的同時，
可能妨礙了銀行業(yè)競爭。因此，執(zhí)行銀行業(yè)監(jiān)管政策應該考慮這一政策給宏觀經(jīng)濟運行帶來的成本。DouglasD．Evanoff（1998）計算了銀行業(yè)監(jiān)管給美國銀行業(yè)帶來的效率損失，其結論是因投入扭曲造成的成本占總成本的不到1%。英國金融服務局（FSA）在其官方網(wǎng)站發(fā)布了一系列關于成本
收益分析法（costbenefitanalysis，
CBA）的研究報告（1999—2004年）。這些報告指出監(jiān)管者應該以收益成本分析法為基礎對一系列可選方案的邊際收益和成本進行定量和定性分析，
篩選出在現(xiàn)實條件下的最佳方案。陳建華（2002）認為金融監(jiān)管的有效性考慮的是達成金融監(jiān)管目標的成本與收益的比較。閻慶民（2002）認為銀行監(jiān)管效率評價標準包括銀行監(jiān)管機構在處理有問題銀行和化解銀行風險時的工作效率以及銀行促進經(jīng)濟發(fā)展方面的貢獻程度兩方面。劉曉勇（2007）把銀行監(jiān)管的有效性定義為達成監(jiān)管目標的成本與收益的比較。
鑒于監(jiān)管的收益成本分析法中成本和收益難以量化，以及我國相關數(shù)據(jù)的缺乏，我國的一些學者在收益成本分析的思路基礎上提出了成本有效性分析法。該方法采用目標完成的程度（即監(jiān)管的有效程度）替代了金融監(jiān)管的收益，避免了金融監(jiān)管收益難以確定的難點，從而在總體上能運用其來判斷金融監(jiān)管是否有效。周道許（2000）采用目標完成程度與付出成本的比例作為衡量監(jiān)管有效性的標準。孟艷（2007）認為銀行監(jiān)管有效性的內涵是指銀行監(jiān)管能否以較低的成本實現(xiàn)各種公利目標。
上述國內外關于監(jiān)管有效性的研究一般是局限于針對整個銀行業(yè)的監(jiān)管，對于農村中小金融機構監(jiān)管有效性這一專
門領域的探討鮮有人涉及。因為我國農村中小金融機構在支持
“三農”和縣域經(jīng)濟方面發(fā)揮著重要作用，為了保證我國農村中小金融機構正確的經(jīng)營方向和可持續(xù)發(fā)展，需要確保對
其監(jiān)管的有效性，
故有必要深入地探討農村中小金融機構監(jiān)管有效性的基本內涵。
二農村中小金融機構特殊性分析
（一）農村中小金融機構數(shù)量較多，差異較大
我國農村中小金融機構現(xiàn)有兩類八種形式。一類是農村合作第一文庫網(wǎng)金融機構，這一類機構從20世紀50年代開始存在直至延續(xù)至今。經(jīng)過2003年的改革，現(xiàn)今形成了五種農村合作金融機構，即農村信用社聯(lián)合社、農村信用社統(tǒng)一法人社、農村信用社、農村商業(yè)銀行和農村合作銀行。這類機構的法人機構由2003年改革前的3．5萬家減少到2008年末的5500家，但仍占全國銀行業(yè)法人金融機構總數(shù)的98%以上。另一類是新型農村金融機構，是從2006年銀監(jiān)會實行調整放寬農村地區(qū)銀行業(yè)金融機構準入政策后出現(xiàn)的，包括三種機構，分別是村
鎮(zhèn)銀行、
貸款公司、農村資金互助社。截止2010年6月末，共有248家新型農村金融機構。隨著農村金融改革與發(fā)展的進一步深化，可以預見農村中小金融機構的數(shù)量還會增加。在
今后相當長的一段時期，
將有不同類別的、更多的農村中小金融機構，將以股份制、股份合作制、合作制等多樣化的產(chǎn)權模式出現(xiàn)在廣闊的國土上。農村中小金融機構數(shù)量眾多，分布很廣，規(guī)模大小不一，作為法人機構，其經(jīng)營管理水平、人員素質和資產(chǎn)質量表現(xiàn)出相當大的差異�？傮w說來，農村中小金融機構在金融業(yè)仍是一弱勢群體，監(jiān)管的難度較大，監(jiān)管的成本較高。
（二）農村中小金融機構發(fā)展過程復雜，包袱較重我國是一個發(fā)展中大國，經(jīng)濟發(fā)展的不平衡和部分地區(qū)
經(jīng)濟狀況的落后，
使得地處落后地區(qū)、邊遠地區(qū)的農村中小金融機構也出現(xiàn)不同程度的困難�，F(xiàn)有的農村中小金融機構大多是從農村合作金融機構演變而來的，走過了50多年的發(fā)展
歷程，
其管理體制歷經(jīng)了多次大的調整，管理體制、產(chǎn)權模式和股權結構都較為復雜。許多農村合作金融機構本身經(jīng)營水
平低、管理混亂，環(huán)境差、成本高，加上承擔了“行社分家”、處
置農村合作基金會等事件的變革成本。這些因素使得農村中小金融機構積累了大量的不良資產(chǎn)。至今，還有不少縣（市）的農村中小金融機構的不良資產(chǎn)高達兩位數(shù)，甚至有的在40%以上。據(jù)統(tǒng)計，資本金為負的農村合作金融機構在各省市自治區(qū)仍占有相當高的比例。這些情況使得農村中小金融機構的資本充足率、撥備覆蓋率、貸款集中度等主要監(jiān)管指標離要求差距很大，提高了監(jiān)管的難度。
（三）農村中小金融機構服務對象特殊，社會責任重大前些年，許多國有大型銀行、股份制商業(yè)銀行實行扁平化管理和戰(zhàn)略轉移后，農村的網(wǎng)點不斷收縮，貸款權限上收，縣
域的金融發(fā)展受到制約，
存差不斷擴大。地處縣域為農民提供金融服務的主要就是農村中小金融機構。在解決“三農”問
題和縣域經(jīng)濟缺乏資金的情況下，農村中小金融機構承擔著為農業(yè)增產(chǎn)、農民增收和農村經(jīng)濟發(fā)展提供必要的金融支撐
的重任，可謂“一農支三農”，承受了不能承受之重，可謂責任
重大。因此，在對農村中小金融機構進行監(jiān)管時，應充分考慮到該類機構的歷史地位和社會責任。
（四）農村中小金融機構經(jīng)營成本高，金融風險大農村中小金融機構的客戶分散，貸款額度小，經(jīng)營成本高，業(yè)務風險大，收益相對低。在經(jīng)營領域方面，目前農產(chǎn)品
市場尚沒有全面放開，
農村經(jīng)濟并不是完全的市場經(jīng)濟，農產(chǎn)品剪刀差普遍存在，金融機構要完全按市場化經(jīng)營也存在困難。在風險轉移機制方面，目前農村地區(qū)擔保機制不健全，農
業(yè)保險應用不普遍，
農戶缺乏有效的抵押品，風險很難有效轉移。在信用環(huán)境方面，當前農村信用建設滯后，征信體系尚不發(fā)達，逃廢債時有發(fā)生。2008年末，全國銀行業(yè)金融機構涉農貸款不良率是其平均不良貸款率的近3倍。農村中小金融機構是農村信貸投放主體，涉農貸款占貸款余額比例近70%，對其進行監(jiān)管時應在考慮其社會責任的基礎上，再充分考慮其
相關指標增量與存量的關系、
動態(tài)與靜態(tài)的關系、商業(yè)性融資與政策性融資的關系，等等。
（五）多數(shù)農村中小金融機構法人治理機制欠完善，改革任務重
建立現(xiàn)代金融企業(yè)制度以保障其可持續(xù)發(fā)展是農村中小金融機構改革的最終目標。2003年開始的新一輪農村信用社
改革，
重點是通過對農村信用社產(chǎn)權制度改革來完善法人治理結構。在產(chǎn)權改革方面，相當多的是將原農村信用社產(chǎn)權制度改制為股份合作制，或者改造為農村合作銀行，或者保留農村信用社的名稱。盡管股份合作制比合作制有進步和改善，但這種產(chǎn)權模式仍然不利于建立符合現(xiàn)代金融企業(yè)制度的法人治理結構。股份制改造是完善農村中小金融機構法人治理結構的核心。而基于農村中小金融機構在產(chǎn)權和法人治理方面的現(xiàn)狀，決定了農村中小金融機構改革是一個逐漸推進和不斷完善的過程。如何推進農村中小金融機構不斷改革并最終建立現(xiàn)代金融企業(yè)制度也是農村中小金融機構監(jiān)管工作的重要內容之一。
三
農村中小金融機構監(jiān)管有效性的基本內涵
如上所分析，農村中小金融機構有其特殊性，這些特殊性
決定了其監(jiān)管應有其特殊的內涵。我們認為，
這特殊的內涵又決定于農村中小金融機構與金融監(jiān)管機構之間信息不對稱和農村中小金融機構的監(jiān)管目標。
（一）農村中小金融機構與金融監(jiān)管機構的信息不對稱目前，我國農村中小金融機構與金融監(jiān)管機構的信息不
對稱十分嚴重，
遠遠強于其他類型的金融機構。這是由以下原因造成的。一是分布分散，與金融監(jiān)管機構分置于異地。絕大多數(shù)農村中小金融機構是處于縣域的一級法人機構，其分布地域很廣，甚至處于偏僻山區(qū)，而金融監(jiān)管機構的最基層單位處于市州中心城市，通常兩者相距甚遠，不便于信息的轉遞。二是獲取信息難度大，信息質量不高。一方面，農村中小金融機構管理基礎薄弱，金融信息庫不健全，而且缺乏現(xiàn)代化的信息收集、處理和報送手段，金融監(jiān)管機構很難從其取得完
備的相關數(shù)據(jù)和信息；另一方面，
農村中小金融機構貸款對象大都是農戶和中小企業(yè)，常常不能提供所需的信息，主要依靠軟信息進行貸款決策，而軟信息不易轉遞。三是職員的業(yè)務素質相對較差，操作風險較高。由于歷史原因，農村中小金融機構職員的平均學歷較低，來源復雜，缺乏系統(tǒng)的業(yè)務培訓。因此，在其信貸業(yè)務中，存在更多的逆向選擇、道德風險和操作風險，導致這些現(xiàn)象發(fā)生的相關人員往往又會刻意規(guī)避金
融監(jiān)管機構的監(jiān)管。
（二）農村中小金融機構的監(jiān)管目標“監(jiān)管”是政府的監(jiān)管機構為了保證各金融機構公平、有
效的競爭和整個金融體系的安全和穩(wěn)定運營，
按照公開性原則和公正性原則，對所有金融機構的總體經(jīng)營活動進行規(guī)范和檢查。一般的銀行監(jiān)管目標是：監(jiān)管的日常目標，即維護整
個銀行業(yè)體系的安全性和穩(wěn)定性；監(jiān)管的戰(zhàn)略目標，
即保證銀行業(yè)市場的公正、效率和競爭性；監(jiān)管的成本約束，既監(jiān)管機構在實現(xiàn)監(jiān)管的日常目標和戰(zhàn)略目標的過程中，在一定的監(jiān)管成本基礎上追求監(jiān)管效果。
我國農村中小金融機構作為縣域經(jīng)濟發(fā)展極的重要金融支撐，對解決二元經(jīng)濟結構問題負有重要的歷史使命。因此
農村中小金融機構監(jiān)管的目標應有其特殊的內涵。第一，
促使農村中小金融機構能持續(xù)、穩(wěn)定地為縣域經(jīng)濟提供服務。農村中小金融機構必須立足于縣域經(jīng)濟，其功能應定位于服務縣域內的經(jīng)濟發(fā)展極、服務區(qū)域內優(yōu)先發(fā)展的產(chǎn)業(yè)、服務中
小規(guī)模的“三農”資金需求者。第二，保證農村中小金融機構
的安全性。農村中小金融機構應選擇合適的產(chǎn)權制度模式和
風險內控機制，
以確保其在為縣域經(jīng)濟和“三農”服務的同時，做到風險可控。因為中小企業(yè)和“三農”業(yè)務具有高風險性，應確保農村中小金融機構建立有效的風險分擔機制。第三，防范農村金融市場產(chǎn)生系統(tǒng)性風險。通過建立農村金融市場和農村中小金融機構的信息監(jiān)測網(wǎng)絡，實施宏觀審慎監(jiān)管和微觀審慎監(jiān)管，以防范和控制系統(tǒng)性金融風險。第四，在農村金融市場合理地引入競爭機制。通過組建新型農村金融機構，或通過兼并、重組等方式，在縣域適當增加農村中小金融
機構，以增強農村金融市場的活力和縣域金融機構的工作效率。第五，主導農村中小金融機構股份制改革，并規(guī)范其在改革過程中的行為，以利于最終建立現(xiàn)代金融企業(yè)制度。第六，以最小的成本實現(xiàn)上述目標。
（三）農村中小金融機構監(jiān)管的有效性第一，降低信息不對稱的程度。通過科學、合理、實時的監(jiān)管，
應能有效地降低金融監(jiān)管機構與地方農村中小金融機構的信息不對稱程度。這一有效性表現(xiàn)在實時地、比較清楚地掌握了地方農村中小金融機構的資產(chǎn)負債結構、資金的流向和資產(chǎn)的質量。通過可能的手段和相對低的成本，運用現(xiàn)場監(jiān)管和非現(xiàn)場監(jiān)管的方式，克服條件的約束和被監(jiān)管對象
分散的困難，
最大可能地獲取必要的監(jiān)管信息，建立相應的數(shù)據(jù)庫，最大可能地降低信息不對稱。
第二，農村中小金融機構對“三農”和縣域經(jīng)濟的支持程度。農村中小金融機構對“三農”和縣域經(jīng)濟的支持程度，反映了監(jiān)管機構的相關工作力度。涉農貸款的數(shù)量及其增長率，涉農貸款占全部貸款的比例，鄉(xiāng)鎮(zhèn)營業(yè)網(wǎng)點覆蓋率，縣域新增農村金融機構，資金流出縣域的比例，縣域外貸款占比等等指標都能反映農村中小金融機構服務于所在縣域的情況。
第三，農村中小金融機構穩(wěn)定運營程度。監(jiān)管性的資產(chǎn)負債比例管理是實現(xiàn)農村中小金融機構安全性、流動性和效
益性“三性平衡”從而確保其經(jīng)營穩(wěn)定性的有效手段。合理的資產(chǎn)負債比例管理監(jiān)管指標體系是必要的，應當堅持實施，并隨著金融生態(tài)環(huán)境的變化作適當調整。為了防范農村金融市場的系統(tǒng)性風險，需設立若干指標進行壓力測試，并建立預警系統(tǒng)。上述指標體系的實現(xiàn)程度反映了農村金融安全監(jiān)管的
有效程度。另外，
促使農村中小金融機構通過不斷改革，建立現(xiàn)代金融企業(yè)制度，
是維持農村中小金融機構穩(wěn)定運營的基礎，由于現(xiàn)代金融企業(yè)制度的核心是產(chǎn)權制度，因此促進農村中小金融機構進行股份制改造的措施及效果也是評價監(jiān)管效果的重要內容。
第四，監(jiān)管的激勵和約束效應。考慮到農村金融市場相對薄弱，
農村中小金融機構的現(xiàn)狀存在諸多問題，對于反映被監(jiān)管對象工作效率的指標，監(jiān)管工作的有效性不宜過多采用存量指標，而應多采用增量指標，從而能真實地反映監(jiān)管的激
勵和約束效應，
并能產(chǎn)生積極的效果。例如，資本收益率、不良貸款率、涉農貸款比例、存貸款比例、農戶小額信用貸款信
用證發(fā)放率等等指標都可采用增量指標進行考核，
由此反映監(jiān)管的有效性。
第五，監(jiān)管機構實現(xiàn)監(jiān)管目標的成本水平�？疾毂O(jiān)管機構實現(xiàn)監(jiān)管目標的成本水平，可以將反映被監(jiān)管對象降低信
息不對稱的程度、對“三農”和縣域經(jīng)濟支持的程度、穩(wěn)定運營程度以及監(jiān)管的激勵與約束效應的相關指標與反映監(jiān)管成本的指標進行比較，
即運用比例指標進行分析。應注意到，這里所提被監(jiān)管對象一般不是指單家農村中小金融機構，
而是轄內農村中小金融機構整體。在具體作目標完成程度與付出成本比較時，在監(jiān)管部門內部需進行分類考核或分部門考核。
四
相關建議
（一）針對農村合作金融機構差異較大的特點，監(jiān)管機構應實行統(tǒng)一監(jiān)管標準框架下的分類監(jiān)管。一方面要對農村中小金融機構實施分類監(jiān)管和達標升級。對不同地區(qū)、不同類
型的機構，
按照因地制宜、區(qū)別對待、梯次推進、逐步達標的原則加以推進。另一方面，
統(tǒng)一監(jiān)管標準和考核的指標體系。目前，農村中小金融機構監(jiān)管在資本充足率的口徑、不良貸款的分類標準、大額貸款比例等主要指標上存在含糊不清的現(xiàn)
象。對監(jiān)管標準和監(jiān)管要求的語言描述均不統(tǒng)一，
就會造成金融機構風險底數(shù)不清，影響和降低了監(jiān)管的有效性。
（二）建立完備的農村中小金融機構監(jiān)管指標體系。為了
提高和考核農村中小金融機構監(jiān)管的有效性，
需針對我國農村中小金融機構的特點、發(fā)展現(xiàn)狀和社會責任，圍繞監(jiān)管目標，根據(jù)可實現(xiàn)這一目標的途徑和方法，建設完備的農村中小
金融機構監(jiān)管指標體系。通過這一監(jiān)管指標體系，
激勵和約束農村中小金融機構的行為，
同時也提高監(jiān)管機構自身的工作效能和降低監(jiān)管機構自身的工作成本。
參考文獻：
［1］彭建剛、吳玉梅：《論我國農村小額信貸的躍遷式發(fā)展》，求索》2010年第5期。［2］劉曉勇：《銀行監(jiān)管有效性研究》，社會科學文獻出版社2007年出版。
［3］周鴻衛(wèi)、文慧：《小銀行視角下的農村信用社股份制改造研究》，《中南財經(jīng)政法大學學報》2010年第4期。［4］孟艷：《我國銀行監(jiān)管的有效性問題研究》，經(jīng)濟科學出版社2007年出版。［5］閻慶民：《中國銀行業(yè)監(jiān)管效率分析》，《金融研究》2002年第8期。
（責任編輯：余小平）
《
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