減災(zāi)與防災(zāi)
減災(zāi)與防災(zāi)工作事關(guān)人民群眾生命財產(chǎn)安全，事關(guān)社會和諧穩(wěn)定，是衡量執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)力、檢驗政府執(zhí)行力、評判國家動員力、彰顯民族凝聚力的一個重要方面。下面是小編整理的減災(zāi)與防災(zāi)，歡迎大家閱覽。
引言：
災(zāi)害是自然界與人類社會經(jīng)濟活動相互作用的產(chǎn)物，它伴隨著人類的產(chǎn)生而產(chǎn)生，伴隨著人口增長、科技與社會進步以及人類對自然資源利用廣度和深度的變化而變化。隨著人口、資源與環(huán)境矛盾的日益加深，全球災(zāi)害成災(zāi)次數(shù)、經(jīng)濟損失和受災(zāi)人口明顯增多，災(zāi)害對人類社會所造成的危害觸目驚心。減輕災(zāi)害影響和損失，實現(xiàn)人與自然的和諧發(fā)展是全人類共同的愿望。因此，研究減災(zāi)防災(zāi)問題，對促進經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展具有十分重要的意義。
一、災(zāi)害的本質(zhì)、災(zāi)害的二重屬性
�。ㄒ唬�(zāi)害的本質(zhì)
災(zāi)害是由自然變異、人為因素或自然變異與人為因素相結(jié)合所引發(fā)的對人類生命財產(chǎn)和生存條件造成的危害。根據(jù)災(zāi)害的成因我們可以將災(zāi)害劃分為：自然災(zāi)害、人為災(zāi)害、人為與自然災(zāi)害。自然災(zāi)害主要包括：生物災(zāi)害、氣象災(zāi)害、海洋災(zāi)害、地質(zhì)災(zāi)害、地震災(zāi)害等；人為災(zāi)害主要包括：火災(zāi)、交通事故、工程事故、疾病、工作事故、戰(zhàn)爭暴亂等；人為與自然災(zāi)害主要包括：水土流失、土地沙化、地面破壞、海水入侵、赤潮、酸雨、大氣污染、滑坡崩塌、森林大火、洪水干旱等。由此我們可以將災(zāi)害的本質(zhì)歸納為：
�。�1）災(zāi)害是能夠威脅到人類生存和發(fā)展的一種現(xiàn)象和過程，其發(fā)生的后果會導(dǎo)致生存環(huán)境受到破壞、社會財富的減少和人員傷亡。
�。�2）災(zāi)害產(chǎn)生的原因是復(fù)雜的，既有自然變異，又有人為因素，抑或是二者兼而有之，甚至有時候一種災(zāi)害可由幾種災(zāi)因引起，或者一種災(zāi)因會同時引起好幾種不同的災(zāi)害。災(zāi)害實際上反映的是社會與自然矛盾的一種緊張和沖突狀態(tài)，它表明自然力勝過人類所擁有的社會生產(chǎn)力和科技力量，并給人類帶來巨大的災(zāi)難。
�。ǘ�(zāi)害的二重屬性
災(zāi)害是一種建立在自然現(xiàn)象基礎(chǔ)之上的社會歷史現(xiàn)象。災(zāi)害本身既沒有單純自然的，也沒有單純社會的，自然現(xiàn)象引起所謂災(zāi)害中，必然包含著社會性因素，或者受社會性因素制約；而由社會現(xiàn)象引起的災(zāi)害，也必然地受到自然因素的影響，或者反映到自然方面來。因此，災(zāi)害是自然因素與社會因素作用的結(jié)果，具有自然與社會兩方面的屬性。
1、災(zāi)害的自然屬性。災(zāi)害發(fā)生的原動力并不是來自于人類社會，而是來自于自然界。一般情況下，生態(tài)系統(tǒng)處于有規(guī)律的運動之中，這種運動維系著系統(tǒng)的相對穩(wěn)定，使之能夠正常地行使功能。由于系統(tǒng)的復(fù)雜性，當其中的某個或某些元素發(fā)生異常運動時，整個系統(tǒng)也可能呈現(xiàn)出異常狀態(tài)與運動，當這種異常達到一定程度時，就有可能改變系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)，使之不能正常地行使功能，于是就產(chǎn)生災(zāi)害。如天氣的異常變化導(dǎo)致暴雨、洪水、風(fēng)雹、寒潮等氣象災(zāi)害；海水的異常運動導(dǎo)致風(fēng)暴潮、海嘯等海洋災(zāi)害；地殼內(nèi)能量的急驟釋放和巖石、坡體的位移導(dǎo)致地震、火山以及巖崩、滑坡、地陷等地質(zhì)災(zāi)害等。許多人為事故也與一定的自然條件有著直接或者間接關(guān)系，如森林火災(zāi)多發(fā)生在氣候干燥的季節(jié)，交通事故的多發(fā)與雨雪霧天氣等都相關(guān)。社會所處的地理環(huán)境也對災(zāi)害的形成有巨大的影響。如沿海地區(qū)才會有風(fēng)暴潮、海嘯等災(zāi)害，而內(nèi)陸國家不會有海洋災(zāi)害；山區(qū)才會有泥石流、滑坡之類的災(zāi)害，而其他地區(qū)則沒有；地質(zhì)斷裂帶地區(qū)往住是地震多發(fā)地帶。
2、災(zāi)害的社會屬性。人類社會經(jīng)濟活動，包括人類日常生活活動、工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、交通運輸、軍事和科學(xué)技術(shù)活動都能直接或間接地引起災(zāi)害的發(fā)生。地質(zhì)地貌災(zāi)害和氣象災(zāi)害等“自然性”較弱的災(zāi)害是這樣，資源破壞和環(huán)境污染等“人為性’較強的災(zāi)害更是這樣。災(zāi)害的社會屬性主要體現(xiàn)在幾個方面：
一是災(zāi)害結(jié)果的社會性。災(zāi)害不僅是一種自然變異過程，而且必須是能給人類帶來災(zāi)難性后果的自然變異過程。一切和人類社會無關(guān)的自然變異過程都不會造成對人類社會的損害。
二是災(zāi)害過程的社會性。比如說，災(zāi)害在其發(fā)展過程中，由于種種社會方面的原因，災(zāi)害的烈度和破壞性大大減輕甚至于消除，或者災(zāi)害的烈度和破壞性大大被強化和放大。這種減輕和放大效應(yīng)，則取決于生產(chǎn)力和科技發(fā)展水平，以及社會制度、社會管理水平和社會成員的素質(zhì)。
三是災(zāi)害原因的社會性。有些災(zāi)害從一開始就和人對自然的影響作用糾葛聯(lián)系在一起，甚至主要就是人為影響造成的。如工業(yè)革命以來愈演愈烈的環(huán)境污染就是如此。
災(zāi)害最典型的特征就是其社會屬性，任何災(zāi)害在作用于人類社會以前，都是一種自然現(xiàn)象的變異，只是由于其作用于人類社會，造成了生命財產(chǎn)的損失，才稱之為災(zāi)害。也正是由于災(zāi)害的社會屬性才為社會對災(zāi)害的防范和減輕提供了更大的可能性空間。
二、減災(zāi)防災(zāi)、公共產(chǎn)品屬性與政府的責(zé)任
�。ㄒ唬p災(zāi)防災(zāi)的實質(zhì)
減災(zāi)防災(zāi)就是人類社會通過采取各種相應(yīng)的行動和具體措施來達到減輕災(zāi)害危害的活動。從災(zāi)害經(jīng)濟學(xué)角度看，減災(zāi)防災(zāi)投入之后不考慮價值形成和價值增值，而注重考慮對已有資源和已創(chuàng)造價值的保護。從辯證的觀點看，減災(zāi)意味著增產(chǎn)，減少自然災(zāi)害損失量，其實質(zhì)就是一種發(fā)展。
1、減災(zāi)防災(zāi)能夠直接減少財富的損失。通過減災(zāi)防災(zāi)手段，可以避免或減少災(zāi)害的發(fā)生，從而減少災(zāi)害損失。如在大江大河的沿岸修建堤防工程，可抵御洪水災(zāi)害，保護沿岸耕地和人民群眾生命財產(chǎn)安全，減少洪水災(zāi)害損失；在有條件的地方修建水庫工程，汛期可攔蓄雨水，旱期可開閘灌溉，實現(xiàn)水資源的跨年度調(diào)節(jié)，提高防災(zāi)減災(zāi)能力，減少干旱災(zāi)害損失。
2、減災(zāi)防災(zāi)項目能夠直接創(chuàng)造或增加財富。某些減災(zāi)防災(zāi)活動不但能減少災(zāi)害損失，而且也能夠取得直接的經(jīng)濟效益。以三峽工程為例，工程的建成與投產(chǎn)，不僅可以緩解長江沿線洪水災(zāi)害壓力，減少災(zāi)害損失，而且為國家的持續(xù)、高速發(fā)展提供寶貴的電力資源，并改善了長江航運條件，此外，還為沿岸工農(nóng)業(yè)發(fā)展提高豐富的水資源減災(zāi)防災(zāi)的經(jīng)疥投人與減災(zāi)的經(jīng)疥效益是明顯的。又如黃河是世界上有名的災(zāi)河。新中國建立前，黃河是“三年兩決口，百年一改道”，每次決口，損失慘重。新中國建立后，我國開展了大規(guī)模的治黃工程，在1951一1985年的34年間，黃河中下游防災(zāi)工程建設(shè)投資5268億元，投入26億個工作日，卻由此贏得了50年伏秋大汛未決口的歷史業(yè)績，減免洪災(zāi)直接經(jīng)濟損失494億元，約等于投資總額的10倍。
3、減災(zāi)防災(zāi)有利于可持續(xù)發(fā)展。災(zāi)害學(xué)中有一條重要原則，即災(zāi)害的可減性原則，就是對自然因素造成的災(zāi)害，可以通過努力防治而減輕其損失程度，而且對非自然因素造成的災(zāi)害也可以通過控制而減輕損失�？v觀人類與自然地理環(huán)境相互作用的歷史，經(jīng)歷了依附、順應(yīng)、征服到協(xié)調(diào)共生的過程。在人類發(fā)展的初期階段，人對環(huán)境的依賴性強，表現(xiàn)為一種被動適應(yīng)環(huán)境的關(guān)系，人與自然處于渾然一體的協(xié)調(diào)狀態(tài)中。
隨著社會的發(fā)展，人類進入工業(yè)化階段，由于技術(shù)的進步和人類作用的加強，存在著過分強調(diào)人的主觀能動性思想，片面地按人類需求改造環(huán)境，釀成資源枯竭，環(huán)境惡化的苦果。這時的人地矛盾日益突出，表現(xiàn)為人類統(tǒng)治自然、主宰自然，靠破壞生存環(huán)境來發(fā)展自己的對立關(guān)系�，F(xiàn)在則進入一個新的轉(zhuǎn)折時期，破壞環(huán)境的效應(yīng)正在危害人類自身，人們開始認識到自己與環(huán)境是一個整體，人類只有與環(huán)境協(xié)調(diào)共生才能持續(xù)發(fā)展。人類與環(huán)境的協(xié)調(diào)，是通過科學(xué)合理地規(guī)劃與協(xié)調(diào)人類的活動，在遵守客觀自然規(guī)律的前提下，發(fā)揮人的積極主動作用，消除、削弱或回避災(zāi)害源，調(diào)解、控制或疏導(dǎo)災(zāi)害載體，保護、轉(zhuǎn)移受害體或提高受災(zāi)體的承受能力，減少或根除人為因素誘發(fā)的災(zāi)害源，從而達到減輕災(zāi)害損失的目的。人與自然的和諧共生是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的基本保證，也是減輕災(zāi)害的重要途徑。
（二）減災(zāi)防災(zāi)的公共產(chǎn)品屬性
經(jīng)濟學(xué)上有一個重要的概念叫做經(jīng)濟外溢，就是產(chǎn)品的所有者不能獨享該產(chǎn)品帶來的利潤，其他相關(guān)人員也能從中得利。這種產(chǎn)品就成了公共產(chǎn)品，例如公路、市政建設(shè)等。如果沒有補償機制，作為“經(jīng)濟人”的企業(yè)是不愿意生產(chǎn)公共產(chǎn)品的。減災(zāi)防災(zāi)無疑是一項經(jīng)濟外溢的工程。公共產(chǎn)品是私人產(chǎn)品的對稱，又稱之為公共物品，主要特性一般被概括為：
第一，一個人消費這種產(chǎn)品不影響其他任何消費者的消費，即所謂的“非競爭性的消費”。
第二，杜絕消費這類產(chǎn)品而不付錢者的費用太高以至于沒有一個追求利潤最大化的私人廠商愿意供應(yīng)這類產(chǎn)品，即所謂的“非排他陛”和“不可分性”。減災(zāi)防災(zāi)就具有這種特性。任何個體都不愿意對減災(zāi)防災(zāi)支付高昂的成本，因此災(zāi)害領(lǐng)域中的“公地悲劇”現(xiàn)象表現(xiàn)突出。自然災(zāi)害問題的產(chǎn)生主要是從工業(yè)化社會開始并逐漸惡化的，市場經(jīng)濟的發(fā)展更是強調(diào)了對經(jīng)濟利益的片面追逐，市場經(jīng)濟的屬性以及“經(jīng)濟人”的特性很好地說明公共產(chǎn)品上述屬性不能在追逐私利的市場經(jīng)濟中得到自主解決，任何人都存在逃避承擔減災(zāi)防災(zāi)成本的“搭便車”現(xiàn)象。因此，減災(zāi)防災(zāi)作為一種公共產(chǎn)品是市場經(jīng)濟發(fā)展和運行的盲區(qū)，是脫離于市場之外的社會現(xiàn)象和經(jīng)濟現(xiàn)象，是市場缺陷或者說市場失靈的典型表現(xiàn)，這應(yīng)當由政府予以提供。
�。ㄈp災(zāi)防災(zāi)是政府不可推卻的歷史責(zé)任
基于上述分析，政府必須高度重視減災(zāi)防災(zāi)，積極、主動采取措施保護生態(tài)，真正做到合理開發(fā)、保護資源，并持續(xù)利用資源。政府應(yīng)本著對國家、對民族、對子孫后代高度負責(zé)的態(tài)度，把積極減災(zāi)防災(zāi)當作不可回避的、不可推卸的歷史責(zé)任。制度是人為設(shè)定的決定人們相互關(guān)系的制約性規(guī)則，涉及社會政治、法律及經(jīng)濟行為，一般為社會群體的成員所接受。制度有正式制度與非正式制度之分，正式制度代表著社會制度的主流，具有強制性，在社會發(fā)展中起著基礎(chǔ)的不可替代的作用（后文中討論的減災(zāi)防災(zāi)制度建設(shè)僅考慮正式制度建設(shè)）。減災(zāi)防災(zāi)制度的產(chǎn)生根源于災(zāi)害問題的日益惡化，導(dǎo)致個體與個體之間，個體與群體之間以及群體與群體之間利益博弈的非均衡態(tài)，從而在制度設(shè)計上產(chǎn)生制度需求；相應(yīng)的減災(zāi)防災(zāi)制度作為一種對減災(zāi)防災(zāi)利益分配機制、減災(zāi)防災(zāi)義務(wù)及災(zāi)害損失補償機制的固化，成為彌補減災(zāi)防災(zāi)公共物品屬性的重要制度。由于減災(zāi)防災(zāi)本身所具有的公共產(chǎn)品性質(zhì)決定了政府作為公共利益代表的減災(zāi)防災(zāi)義務(wù)，也最終決定了減災(zāi)防災(zāi)制度產(chǎn)生的公共產(chǎn)品屬性。這種制度的產(chǎn)生必須建立在以政府引導(dǎo)和干預(yù)的基礎(chǔ)之上。任何制度的產(chǎn)生都是由一定的生產(chǎn)力狀況和技術(shù)水平或性質(zhì)決定的，隨著生產(chǎn)力和技術(shù)的進一步發(fā)展和進步，制度必須做出相應(yīng)的變化和調(diào)整，否則制度的效率必然會降低。制度效率存在著“邊際效用遞減”規(guī)律，這意味著當效率降低到一定程度時，制度的優(yōu)化和創(chuàng)新就顯得尤為重要。
四、我國減災(zāi)防災(zāi)制度建設(shè)存在的問題與不足
我國的減災(zāi)防災(zāi)制度建設(shè)在法律體系、應(yīng)急機構(gòu)配置、預(yù)警預(yù)報、救災(zāi)資金投入撥付、災(zāi)后恢復(fù)重建、災(zāi)害救助國際合作等方面取得了顯著的成就，但是亦存在著諸多的不足之處。
�。ㄒ唬p災(zāi)防災(zāi)應(yīng)急法律體系尚不完備，特別是缺乏統(tǒng)一的減災(zāi)防災(zāi)基本法
我國在防災(zāi)減災(zāi)方面雖然出臺了不少相關(guān)法律和行政法規(guī)，如《舫震減災(zāi)法濃舫洪法》，《嶂原防火條例》等，建立了應(yīng)對地震、水災(zāi)、森林草原火災(zāi)、生物災(zāi)害等方面的法律制度，但根據(jù)我國的國情，減災(zāi)防災(zāi)法律體系建設(shè)還遠未完善，主要表現(xiàn)在：
（1）缺少統(tǒng)一處置災(zāi)害的基本法；
�。�2）偏重于突發(fā)性自然災(zāi)害的防治立法，對趨向性社會性災(zāi)害（如水土流失、生態(tài)破壞、地面沉降、氣候異常、人為火災(zāi)、工程事故等）立法未予足夠重視；
�。�3）缺乏災(zāi)害救助法、災(zāi)后重建法、災(zāi)害保險法等重要的單行法；
�。�4）高規(guī)格層次的立法偏少，部門規(guī)章性或政策性文件多且濫；
�。�5）地方性立法不配套，欠完備。
�。ǘp災(zāi)防災(zāi)各部門之間職能分散、交叉、缺位問題嚴重，機構(gòu)管理制度不合理
我國現(xiàn)在的災(zāi)害事故防治工作是分部門管理的，如火災(zāi)事故的防治歸公安機關(guān)消防機構(gòu)管理（其中森林火災(zāi)的防治歸國家林業(yè)總局的武警森林指揮部管理，草原火災(zāi)的防治歸農(nóng)牧部門管理，軍事設(shè)施、礦井地下部分、核電廠火災(zāi)的防治歸其主管單位管理），大氣、水資源污染等環(huán)境災(zāi)害的治理歸環(huán)境保護部門管理，生產(chǎn)事故的防治歸國家安全生產(chǎn)監(jiān)督局管理，水災(zāi)的防治歸水利部門管理，地震災(zāi)害的防治歸國家地震部門管理，戰(zhàn)時的防空襲、防化學(xué)污染和平民傷害等戰(zhàn)爭災(zāi)害的防治歸人防部門管理，災(zāi)后災(zāi)民的救濟工作歸民政部門管理。以上各類災(zāi)害事故防治管理部門，除了火災(zāi)防治管理部門擁有專門的消防隊伍負責(zé)全社會火災(zāi)事故的搶險救援外，其他部門均沒有專職搶險救援隊伍。中央層面還設(shè)立有國家減災(zāi)委員會（辦公室設(shè)在民政部）、國家防汛抗旱總指揮部（辦公室設(shè)在水利部）、國務(wù)院抗震救災(zāi)指揮部和全國抗災(zāi)救災(zāi)綜合協(xié)調(diào)辦公室（設(shè)在民政部）等機構(gòu)。由于我國減災(zāi)防災(zāi)在行政上實行的是分部門、分災(zāi)種構(gòu)建的管理模式，各個部門雖然都按各自的職責(zé)分工做了大量工作，但它們相互溝通、聯(lián)絡(luò)、協(xié)調(diào)不暢，甚至還存在職能交叉、相互扯皮或執(zhí)法不統(tǒng)一的現(xiàn)象，勢必大大影響災(zāi)害防治的綜合決策及實施處理效能，不利于發(fā)揮各災(zāi)害事故防治部門的整體效能。各種災(zāi)害事故的防治應(yīng)當是一個有機的整體，雖然不同的災(zāi)害事故有其不同的性質(zhì)、起因和危害，但其相互間的滲透性、致災(zāi)因素的因果性、事發(fā)的突然性、搶險救援的急迫性、行政管理的監(jiān)督險、管理對象的同一性、運用法律的相近性等卻都是一致的。譬如，城市火災(zāi)與森林火災(zāi)，火災(zāi)與大氣污染，火災(zāi)、水災(zāi)、雹災(zāi)與旱災(zāi)、風(fēng)災(zāi)，地震與火災(zāi)、環(huán)境災(zāi)害，保護森林與保護環(huán)境，環(huán)境保護與防火、防洪等等，它們之間都有著千絲萬縷的聯(lián)系，有的聯(lián)系還很緊密，諸如各種事故隱患的整改、防災(zāi)措施的推行等，都需要一個整體的機構(gòu)去管理。
�。ㄈp災(zāi)防災(zāi)的資金投入機制存在不足，無法滿足災(zāi)害救助的客觀需要
改革開放以來，我國對救災(zāi)工作的要求有明顯提高。國家用于救災(zāi)的投入從1950年的06億元增加到2006年的11198億元。然而，由于我國人口眾多，且還處于發(fā)展中，經(jīng)濟承受能力有限，在災(zāi)害管理的理念上形成的重救輕防、事后設(shè)防的舊觀念，導(dǎo)致我國的救災(zāi)投入問題至今未能很好地解決。國家財政困難，拿不出更多的錢用于防災(zāi)減災(zāi)投入。由于投入不夠，每年災(zāi)害造成的損失越來越大，對國家的財政稅收造成了一定的影響；地方政府等、靠、要思想嚴重，減災(zāi)投入意愿也較為薄弱。一般情況下，經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)以及災(zāi)害多發(fā)地區(qū)災(zāi)害應(yīng)急的研究和管理水平相對較高；經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的災(zāi)害應(yīng)急研究和管理水平相對薄弱，并且地方財政困難，群眾自救能力很弱，對上級救災(zāi)的依賴性比較大。此外，應(yīng)急物資儲備還只是初具規(guī)模。政府救災(zāi)資金投入與救災(zāi)工作需求之間仍然存在不協(xié)調(diào)現(xiàn)象，導(dǎo)致有的地方出現(xiàn)小災(zāi)不救、大災(zāi)小救的問題。
�。ㄋ模┤狈π兄行У臑�(zāi)害補償保障制度，僅依靠國家補償是遠遠不夠的
在我國，以政府為直接責(zé)任主體的政府救災(zāi)與災(zāi)后恢復(fù)重建工作，歷來被認為是政府的當然職責(zé)，尤其是經(jīng)過新中國成立以來的數(shù)十年強化，更形成了災(zāi)害損失補償完全依靠政府的習(xí)慣。由于政府財力有限，對災(zāi)害損失的補償實際上嚴重不足。僅以森林防火投入為例，我國在1986年前用于森林防火的基本建設(shè)投資和撲火經(jīng)費兩項合計僅02元/lnZ（公頃），折合xx美元，而國外一些國家1979年防火和滅火投入平均09美元/lnZ，我國只是國外投資水平的1/1&1987年發(fā)生特大森林火災(zāi)之后，國家加強了資金投入和管理，1988年以后森林防火的基本建設(shè)投資和撲火經(jīng)費兩項總計由1986年前的每年2000多萬元上升至1988年后的1億多元，1999年達到3億多元，森林防火和撲火經(jīng)費支出平均為09元靦zMn，是1986年以前平均水平的3倍多，但與國外水平比仍然相差較大。從災(zāi)后經(jīng)濟補償來看，僅依靠國家補償遠遠不夠。如1987年發(fā)生的大興安嶺特大森林火災(zāi)，剔除森林資源損失與滅火費用，其物資損失總計為5億元左右，而國家為災(zāi)害重建補償僅提供了1億元資金。
由于災(zāi)害的不可避免性與危害性，一個社會需要災(zāi)害保障就如莊稼需要水一樣不可或缺。一方面，災(zāi)害的發(fā)生不可避免，沒有相應(yīng)的災(zāi)害補償保障，就無從補償各種災(zāi)害造成的損失；另一方面，在災(zāi)害連年發(fā)生而無災(zāi)害保障的條件下，將會導(dǎo)致政治、社會的不穩(wěn)定，并損害經(jīng)濟的發(fā)展。因此，為了維持政治、社會的穩(wěn)定，為了經(jīng)濟的健康發(fā)展，同時基于人道主義、社會公平、社會和諧等理念，均應(yīng)該建立行之有效的災(zāi)害補償保障制度，盡力達到人人都能獲得災(zāi)害補償保障的目標。
�。ㄎ澹p災(zāi)防災(zāi)的國際合作缺乏機制化，與現(xiàn)實需要尚有較大差距
人類社會的共同基礎(chǔ)和災(zāi)害的殘酷性要求我們必須加強國際合作來應(yīng)對災(zāi)害。然而，我們也要看到，當今國際社會的減災(zāi)防災(zāi)合作與現(xiàn)實的需要還有一定的距離。這主要體現(xiàn)在：
�。�1）國際社會的合作主要集中在災(zāi)后，對災(zāi)害之前的預(yù)防重視不夠，采取的措施也比較有限；
�。�2）減災(zāi)防災(zāi)合作的機制化不強，往往“因時制策”、“因地制宜”不能始終保持一種常態(tài)和高效狀態(tài)。所謂機制化就是組織的制度化，“即作為一個活動組織，有成員共同通過的規(guī)章制度，有相應(yīng)的組織管理機構(gòu)，它通過的計劃、議案和決定等對成員具有約束力和某種法律效率�！ㄟ^實現(xiàn)機制化不僅可以國際防災(zāi)減災(zāi)合作所需的人、財、物得到切實的保障，而且可以為國際防災(zāi)減災(zāi)合作的長期進行建立起穩(wěn)定的制度安排。通過實現(xiàn)機制化可以克服國際防災(zāi)減災(zāi)合作中的主觀隨意性，使國際防災(zāi)減災(zāi)合作不因各國領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因各國領(lǐng)導(dǎo)人看法和注意力的改變而改變。在國際合作日益成熟的今天，我們有必要也有能力進一步加強國際減災(zāi)防災(zāi)合作。
四、優(yōu)化我國減災(zāi)防災(zāi)制度的構(gòu)想
�。ㄒ唬﹥�(yōu)化減災(zāi)防災(zāi)法律制度體系，夯實統(tǒng)領(lǐng)減災(zāi)防災(zāi)工作的法律基礎(chǔ)
1、有必要制定一部減災(zāi)防災(zāi)基本法，統(tǒng)領(lǐng)全國的減災(zāi)防災(zāi)工作。一個地區(qū)所遭受的災(zāi)害損失是多種災(zāi)害的綜合影響，減輕自然災(zāi)害需要采取監(jiān)測、預(yù)報、防災(zāi)、抗災(zāi)、救災(zāi)、援建等多種措施的社會協(xié)調(diào)行動，因此，減災(zāi)防災(zāi)是一項系統(tǒng)工程。目前我國還沒有減災(zāi)防災(zāi)基本法，從建立減災(zāi)防災(zāi)法律體系的角度來看，即使所有災(zāi)種的部門減災(zāi)防災(zāi)立法全部完成，也不能替代防災(zāi)減災(zāi)基本法的作用。
因此我國急需制定一部減災(zāi)防災(zāi)基本法，從法律上明確防災(zāi)減災(zāi)的責(zé)任、內(nèi)容、對策等，建立統(tǒng)一的觀測預(yù)報和應(yīng)急救災(zāi)組織體系；要保證政府的各項組織和管理功能正常運轉(zhuǎn)，保障各項生命線工程的社會功能正常發(fā)揮。根據(jù)不同災(zāi)害種類制定的部門防災(zāi)法都應(yīng)以減災(zāi)防災(zāi)基本法作為基礎(chǔ)。面對日益嚴峻的災(zāi)害的挑戰(zhàn)，減災(zāi)防災(zāi)基本法作為減災(zāi)防災(zāi)制度建設(shè)的重要綱領(lǐng)和基礎(chǔ)應(yīng)盡早出臺。
2、專門減災(zāi)防災(zāi)法律及其配套法規(guī)和制度，也有必要進一步完善。我國應(yīng)針對減災(zāi)防災(zāi)工作的薄弱環(huán)節(jié)，加緊制定完善相關(guān)立法。比如基于災(zāi)害預(yù)防工作是減災(zāi)的首要環(huán)節(jié)，社會防災(zāi)意識是災(zāi)害預(yù)防的重點，為提高防災(zāi)工作效率，應(yīng)盡早制定一步害預(yù)防法漁為適應(yīng)各種災(zāi)害應(yīng)急活動應(yīng)制定相應(yīng)的，害應(yīng)急法漁規(guī)定災(zāi)害發(fā)生之非常時期有關(guān)應(yīng)急活動所必須遵循的法律原則，確保救災(zāi)活動的集中性、強制性，并保障公民權(quán)利和促進依法行政原則的一貫實施，有效防止災(zāi)損擴大和糾紛的產(chǎn)生；為確保災(zāi)害救助活動有充分的法律保障，對公民在災(zāi)害救助中的義務(wù)及事后應(yīng)當?shù)玫降难a償和撫恤制度化，調(diào)動公民參與災(zāi)害救助的積極性、主動性，應(yīng)制定害救助法漁在市場經(jīng)濟條件下，應(yīng)將災(zāi)害救助納入社會保障的范疇，發(fā)展災(zāi)害保險，設(shè)立巨災(zāi)保險基金，創(chuàng)建巨災(zāi)保障制度，應(yīng)修改險法漁改變以往重建救助依靠政府與社會無償施惠的做法，確保濟款物用于基本的生活之需與生產(chǎn)恢復(fù)，將重建中的國家和社會幫助與防災(zāi)責(zé)任掛鉤，提高重建工作的效率。為保障重大災(zāi)情面前的經(jīng)濟安全與社會穩(wěn)定，應(yīng)重視防災(zāi)、抗災(zāi)、救災(zāi)和災(zāi)后重建的技術(shù)法規(guī)建設(shè)，健全權(quán)威的災(zāi)難信息發(fā)布和報告法律機制，完善社會化減災(zāi)管理法律機制，建立國際交流與合作機制。同時要積極制定或完善減災(zāi)防災(zāi)法律的配套行政法規(guī)和規(guī)章。對于基本法或?qū)ｉT法中未予規(guī)范的具體問題，也應(yīng)由災(zāi)害防治法規(guī)加以規(guī)定。
�。ǘ﹥�(yōu)化應(yīng)急機構(gòu)配置制度，構(gòu)建減災(zāi)防災(zāi)的綜合管理體系
應(yīng)急管理體制的科學(xué)與否，往往直接決定災(zāi)害事故應(yīng)急處理的成敗與效率。為了有效地整合災(zāi)害管理資源，提高行政效率，維護受災(zāi)群眾的基本生活權(quán)益，實現(xiàn)經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展，很有必要對我國現(xiàn)行的災(zāi)害管理體制進行改革。整合資源、建立統(tǒng)一的災(zāi)害管理機構(gòu)是提高災(zāi)害管理效率的關(guān)鍵。從綜合管理的角度看，要始終發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，構(gòu)建統(tǒng)一的災(zāi)害管理、指揮、協(xié)調(diào)機制，實現(xiàn)由單一減災(zāi)向綜合減災(zāi)的轉(zhuǎn)變，形成災(zāi)害應(yīng)急管理的合力。
1、從國家層面上講。我國應(yīng)整合國家減災(zāi)委員會、國家防汛抗旱總指揮部、國務(wù)院抗震救災(zāi)指揮部和全國抗災(zāi)救災(zāi)綜合協(xié)調(diào)辦公室等的建制，建立統(tǒng)一的、專門的災(zāi)害管理協(xié)調(diào)機
構(gòu)，可稱之為“國家災(zāi)害防治委員會”。綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)的日常運作是定期召集專家對一定時間內(nèi)可能發(fā)生的包括自然災(zāi)害在內(nèi)的各種危機進行預(yù)警分析，向國務(wù)院有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)定期匯報研究成果，提出應(yīng)對危機事件的相應(yīng)措施；同時，該機構(gòu)還應(yīng)建立重大危機事件會商制度。作為綜合協(xié)調(diào)部門在平時主要起預(yù)警、監(jiān)控、咨詢和業(yè)務(wù)指導(dǎo)作用，一旦危機事件爆發(fā)，隨即應(yīng)當轉(zhuǎn)為國家應(yīng)對有關(guān)危機事件的具體指揮與協(xié)調(diào)機構(gòu)，針對已經(jīng)發(fā)生的危機事件權(quán)威地分配資源，在災(zāi)害預(yù)防和災(zāi)區(qū)的重建方面發(fā)揮協(xié)調(diào)有關(guān)部門的核心作用。
2、從地方層面上講。各地在堅持地方行政首長負責(zé)制條件下，可設(shè)置與實際情況相符的應(yīng)急指揮和協(xié)調(diào)機構(gòu)。[川一是在地方各級人民政府分別建災(zāi)害事故防治廳、局、站。各省、自治區(qū)、直轄市人民政府組建災(zāi)害事故防治廳，各市、縣（旗）、區(qū)人民政府組建災(zāi)害事故防治局，各鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府建立災(zāi)害事故防治站，縣級以上地方各級災(zāi)害事故防治部門內(nèi)部分別設(shè)置與中央相對應(yīng)的專門機構(gòu)，職能基本與中央相同。二是縣級以上災(zāi)害事故防治管理部門設(shè)立搶險救援指揮中心。搶險救援指揮中心的人員編制由現(xiàn)在的武裝警察消防部隊和武裝警察森林部隊組成。為能保證這支搶險救援部隊的快速反應(yīng)能力和戰(zhàn)時火災(zāi)撲救與防化學(xué)能力，故仍應(yīng)為現(xiàn)役體制，繼續(xù)列為武警部隊序列。所需經(jīng)費應(yīng)由國家財政予以保證。距離政府救援隊伍較遠、事故危險性大的企業(yè)單位和礦山，應(yīng)當建立自己的專職救援隊和群眾性義務(wù)救援隊，負責(zé)自身的應(yīng)急搶險救援，人員、經(jīng)費由本單位管理，政府救援隊伍在業(yè)務(wù)上給予指導(dǎo)。三是各企業(yè)單位內(nèi)建立相應(yīng)的災(zāi)害事故防治機構(gòu)。
3、從科研層面上講。減災(zāi)防災(zāi)應(yīng)急組織設(shè)置上還應(yīng)考慮加強科研機構(gòu)的建設(shè)。在應(yīng)對傳染病及其他自然或人為的災(zāi)害方面，科學(xué)的力量至關(guān)重要。擁有實力雄厚的科研力量，從事專門相關(guān)領(lǐng)域的研究，摸索其中的規(guī)律，可以提高處理危機的能力。而我國大部分科研機構(gòu)是“吃皇糧”的事業(yè)單位，有的還直接隸屬于行政機關(guān)。這樣，一方面科研機構(gòu)的生存依靠政府的養(yǎng)活，政府不重視、不給予財力支持時，科研機構(gòu)的發(fā)展就受限，難以充分發(fā)揮其應(yīng)有的潛力；另一方面使科研機構(gòu)難以保持客觀性。為解決這種問題，可在國務(wù)院災(zāi)害防治委員會之下設(shè)國家災(zāi)害防治科技中心。該中心的功能，包括對災(zāi)害防治工作的研發(fā)推動、技術(shù)支援及其成果的落實應(yīng)用，它可協(xié)助擬定有效的災(zāi)害防治對策，審批災(zāi)害防治相關(guān)研究機構(gòu)、大專院校之單位或?qū)嶒炇易鳛橹行牡膮f(xié)力機構(gòu)，為其提供相應(yīng)的科研經(jīng)費。這樣，在“國家災(zāi)害防治科技中心”的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下，各層級的科研協(xié)力機構(gòu)相互支持、資源共享，切實為全國或本地區(qū)的災(zāi)害防治提供技術(shù)支持。}}z〕科研工作應(yīng)重視基礎(chǔ)性研究。一是對己發(fā)生的災(zāi)害進行全面深入地研究，這種研究不僅包括對災(zāi)害本身的發(fā)生原因等自然科學(xué)領(lǐng)域的研究，而且包括對應(yīng)對災(zāi)害的經(jīng)驗教訓(xùn)等社會科學(xué)領(lǐng)域的研究。二是加強基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫的建設(shè)。必要的數(shù)據(jù)和信息是我們開展減災(zāi)防災(zāi)工作的重要基礎(chǔ)。要充分運用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，實現(xiàn)各部門之間的信息數(shù)據(jù)資源共享。
（三）優(yōu)化減災(zāi)防災(zāi)資金投入制度，健全災(zāi)害資金的保障體系
1、要加強政府對減災(zāi)防災(zāi)資金的投入。加強政府對減災(zāi)工作的投入和管理是健全災(zāi)害資金保障體系的重點。政府減災(zāi)經(jīng)費應(yīng)納入國家預(yù)算體系。救災(zāi)工作從根本上講是一項利國利民的公益性事業(yè)，各級政府均應(yīng)責(zé)無旁貸地承擔起這項任務(wù)，各種抗災(zāi)救災(zāi)的資金投入均應(yīng)在政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)之下進行。針對現(xiàn)在災(zāi)害損失越來越大的情況，應(yīng)加大災(zāi)前主動性投資的比例，包括對各種已建工程的維護和改善。在救災(zāi)投入政策方面，應(yīng)實行分級管理、分級負責(zé)、分級負擔的原則，采取小災(zāi)由地方各級政府承擔，大災(zāi)巨災(zāi)由中央政府和地方政府共同承擔（中央政府主要承擔）的原則，并將減災(zāi)投資列入各級政府的財政預(yù)算中，隨著經(jīng)濟的發(fā)展逐步增加其比重。
2、要建立符合中國國情的災(zāi)害保險制度。要減輕自然災(zāi)害的影響和對社會造成的沖擊，就必須開展自然災(zāi)害保險業(yè)務(wù)，災(zāi)害保險是對付災(zāi)害突發(fā)事件最有效的手段之一。我國至今仍未有災(zāi)害保險法，國內(nèi)保險業(yè)務(wù)中不包括災(zāi)害保險項目。由于我國沒有災(zāi)害損失的經(jīng)濟補
償機制，沒有專用的災(zāi)害保險基金作為后備金，所以，在災(zāi)害發(fā)生后，只能靠政府動用國家財政后備金撥出專款，通民政部門等渠道集資進行救濟，而不是什么經(jīng)濟補償。由于災(zāi)害的發(fā)生難以準確預(yù)測，抗災(zāi)救災(zāi)及災(zāi)后重建既增加了財政計劃外支出，影響當年財政分配關(guān)系，又破壞了財政收支平衡及積累消費比例。由于國家財力有限，一旦碰上像唐山大震、1998年長江大洪水這種巨災(zāi)，國家無法一下子調(diào)撥大量資金，這樣就延緩了恢復(fù)重建的進度。因此開展災(zāi)害保險工作，是我國全面提高抵御自然災(zāi)害能力所必須做的工作。
3、要健全減災(zāi)防災(zāi)的捐贈制度。國家投入救災(zāi)的資金畢竟有限，大量的資金和物資還需要通過社會捐贈來募集，從而為災(zāi)害救助提供資金和物質(zhì)補充。要進一步完善救災(zāi)捐贈和經(jīng)常性社會捐助的統(tǒng)計、公示和表彰制度，充分動員社會力量投入救災(zāi)，快速發(fā)動、組織、接收社會捐贈，健全我國災(zāi)害救助的社會動員機制。
4、要建立高效的資金撥付制度。從一定程度上來說，救災(zāi)資金可以說是災(zāi)民的救命錢。因此，必須建立一個封閉運行、實體下?lián)�、反�?yīng)快速的救災(zāi)資金撥付制度，避免拖欠、擠占、挪用和截留救災(zāi)資金的、現(xiàn)象的產(chǎn)生，確保救災(zāi)資金運行的安全性和及時性。如采取開設(shè)專門的救災(zāi)資金賬號，實行專戶存儲、專項撥付的管理辦法。救災(zāi)資金在專戶里完全封閉運行，撥付速度大大加快，將徹底解決到位不及時、基層變現(xiàn)困難等問題。
（四）優(yōu)化國際合作制度，實現(xiàn)國際防災(zāi)減災(zāi)合作的機制化
災(zāi)害給人類社會的生命財產(chǎn)造成了巨大損害，嚴重阻礙了經(jīng)濟發(fā)展，并危及到社會安定。隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，人類已經(jīng)有了一定抵御災(zāi)害的能力。但是，到目前，人們還不能有效地預(yù)防地震，l風(fēng)和海嘯等自然災(zāi)害的發(fā)生。在國際意識不斷深化和國際合作不斷加強的時代，減災(zāi)防災(zāi)已不是某一個國家某一個局部地域的問題，而是需要世界各國攜起手來共同面對的全球性問題。實現(xiàn)國際減災(zāi)防災(zāi)合作機制化是當務(wù)之急。其基本途徑就是簽訂有關(guān)國際防災(zāi)減災(zāi)的雙邊或多邊國際條約，并在此基礎(chǔ)上加強條約的執(zhí)行。國際減災(zāi)防災(zāi)合作條約作為一種國際條約，體現(xiàn)了各締約方的“共同意志”。
只有通過有效的執(zhí)行，國際防災(zāi)減災(zāi)條約所規(guī)定的法律內(nèi)容才能具體化為現(xiàn)實的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，其所構(gòu)建的法律秩序才能轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的社會秩序，其所體現(xiàn)的“共同意志”才能客觀化為現(xiàn)實的“共贏利益”。因此，國際減災(zāi)防災(zāi)條約得到全面地有效地執(zhí)行不僅是國際條約本身的要求，也是合作中的各締約方的共同愿望。國際社會有關(guān)防災(zāi)減災(zāi)的合作內(nèi)容廣泛豐富，但隨著自然災(zāi)害強度的增大，有必要進一步擴大合作范圍，提高合作水平。就現(xiàn)實措施而言，最重要的一點就是加大災(zāi)害前的預(yù)警合作。印度洋海嘯的慘痛經(jīng)歷表明，印度洋區(qū)域如果擁有海嘯早期預(yù)警系統(tǒng)，可能有數(shù)以千計的人就不會喪生。海嘯的發(fā)生凸顯了建立地區(qū)預(yù)警體系的必要性和緊迫性。緊急的救助、災(zāi)后重建也應(yīng)成為防災(zāi)減災(zāi)的重要組成部分。重建是一項長期而艱巨的任務(wù)，需要國際社會繼續(xù)努力，將承諾變?yōu)樾袆樱_保重建高效、有序、持續(xù)進行。因此，在國際防災(zāi)減災(zāi)合作的框架內(nèi)應(yīng)積極開展重建方面的合作，包括重建資金的援助、重建經(jīng)驗的交流以及相應(yīng)的人員交流等等。
�。ㄎ澹﹥�(yōu)化宣傳教育制度，提高民眾的減災(zāi)自護能力
在我國人增地減的情況下，有效控制災(zāi)害的發(fā)生，將是我國跨世紀面臨的難題，提高民眾掌握災(zāi)害具備必要的科學(xué)常識和自護知識的程度，對于減少災(zāi)害造成的損失有著重要的作用。我們應(yīng)優(yōu)化我國的宣傳教育制度，以提高民眾的減災(zāi)自護能力。建議采取以下措施：
1、要建立和完善中小學(xué)減災(zāi)防災(zāi)教育協(xié)調(diào)機制，統(tǒng)一指導(dǎo)中小學(xué)減災(zāi)防災(zāi)教育，形成減災(zāi)防災(zāi)基礎(chǔ)教育的獨特風(fēng)格和體系。這主要包括：承擔減災(zāi)防災(zāi)教師培訓(xùn)，編寫減災(zāi)防災(zāi)教育教材，建立減災(zāi)防災(zāi)教育基地，逐步形成比較健全的減災(zāi)防災(zāi)網(wǎng)絡(luò)。
2、中小學(xué)校要進一步加強減災(zāi)防災(zāi)工作，盡快普及減災(zāi)和自護教育，將減災(zāi)防災(zāi)教育作為貫徹黨的教育方針、實施素質(zhì)教育和全面提高教育教學(xué)質(zhì)量的重要組成部分，納入教學(xué)計劃并認真落實。各學(xué)科教師應(yīng)該著手探索所教學(xué)科與減災(zāi)防災(zāi)教育的結(jié)合點，在教學(xué)中注意滲透減災(zāi)防災(zāi)的內(nèi)容，使學(xué)生們較早認識生存環(huán)境惡化的嚴重性和保護環(huán)境的重要性與迫切性，培養(yǎng)減災(zāi)防災(zāi)意識，樹立保護與改善環(huán)境的公民責(zé)任感與主人翁態(tài)度。
3、地震、消防等相關(guān)災(zāi)害管理部門應(yīng)當把宣傳普及工作當作自己的一項重要任務(wù)，安排一定的經(jīng)費人員和時間舉辦各種防災(zāi)訓(xùn)練活動，向全社會開展宣傳普及活動。
4、在防災(zāi)減災(zāi)基本法中應(yīng)明確規(guī)定各有關(guān)主體開展防災(zāi)減災(zāi)宣傳普及活動的責(zé)任，以及公民參與的義務(wù)。
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