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財政補貼尋租鏈
有政府背景的川西奶業(yè)“龍頭”，正面臨地震和“三鹿事件”帶來的雙重危機。 在此關頭，來了一場財政“及時雨”。當年4月，雪寶乳業(yè)獲得一筆493萬元的進賬，資金源自中央財政對乳粉臨時存儲的專項補貼。單筆近500萬元的扶持，已接近當年北京全市同類補貼總額。 補貼落定，伴隨著一樁隱秘的答謝。當月，345萬元從雪寶乳業(yè)的賬上劃出，最終去向是時任財政部企業(yè)司綜合處處長陳柱兵的口袋。 第一文庫網四年之后，這宗錢權交易方被司法文書披露。北京檢方起訴稱，陳柱兵與同伙為雪寶乳業(yè)獲得乳粉臨時存儲貼息資金提供幫助，索取好處費345萬元。這是該處長補貼尋租生涯中尋常的一筆，雪寶乳業(yè)也不過是財政補貼資金尋租的冰山一角。 2013年3月21日，46歲的陳柱兵在北京市第一中級法院出庭受審，他被指控利用掌握國家專項資金管理權，為企業(yè)獲得財政專項資金提供幫助，向企業(yè)索取好處費。起訴書顯示，陳柱兵涉及九筆受賄，金額共計2454.4萬元，時間最長的一筆跨越九年，有六起存在索賄情節(jié)。行賄企業(yè)中既有地處邊陲的牲畜屠宰作坊，也有葛洲壩集團這樣的央企巨擘。 按起訴書指控，十年間，陳柱兵共染指八種專項資金，其中礦山、乳粉和物聯網領域的專項資金被數次利用。從這些專項資金的管理辦法來看，在關鍵環(huán)節(jié)都預見了風險，并設計了地方多部門聯合篩選上報企業(yè)名單、項目審批引入專家評審、資金使用情況報送總結等措施，試圖通過跨地域、跨部門制衡來實現財政資金安全運行。 但是，這道防火墻卻屢屢被陳柱兵等內部人員突破。在他的尋租同盟里，既有地方財政廳官員，也有工信部專家，他們里應外合，監(jiān)守自盜，將財政資金拉回封閉隱秘的暗渠。 此外，部分資金管理辦法過于粗疏，也讓陳柱兵在十年間得以多次下手。 財政專項資金，屬于規(guī)定用途的轉移支付。據公開數據，2012年專項轉移支付占中央對地方總體轉移支付的44%，資金量達18791.52億元。不過，多數財政專項資金的運行都缺乏公示環(huán)節(jié)，公眾只能通過零星的媒體報道，知曉獲得資金的企業(yè)名單，資金使用狀況更是無跡可尋。2005年國家審計署抽查地方預算后，時任審計長李金華就表示，中央轉移支付有一半以上沒有納入地方的財政預算，完全脫離了人大的監(jiān)督。由于缺乏公開透明，手握大量資金的財政管理者可自由裁量，讓財政資金審批成為權力尋租的“沃土”。 提煉財政官員貪腐錄，涉嫌受賄的陳柱兵并非第一人，廣西壯族自治區(qū)財政廳原廳長佘國信、廣東省財政廳原副廳長危金峰，都因尋租財政資金而落馬。財政資金管理日積沉疴，肅貪財政“碩鼠”，應先鏟除其依附的土壤。
專項資金管理漏洞
陳柱兵的最后一次公開亮相，是去年10月陪同財政部有關領導在武漢調研。兩個月后，其案件隨北京市西城區(qū)檢察院的年度工作報告浮出水面：涉嫌濫用國家專項資金管理權，收受賄賂2000余萬元。最初，與陳柱兵同時被立案偵查的有20人之多。《財經》記者了解到，陳柱兵最初被紀檢部門調查的線索，源于另一起貪污案件中犯罪嫌疑人的舉報。 陳柱兵被指控收受的第一筆賄賂從2001年9月開始，也是時間跨度最長的一筆，包括三項財政專項資金。據指控，時任財政部企業(yè)司工業(yè)處干部的陳柱兵，利用自己主管冶金礦山獨立專項資金的便利，伙同另一被告人黃文彥為湖南省懷化市鶴城區(qū)獲得資金提供幫助，并收取了來自地方的賄賂款。 在起訴材料中，這筆賄賂與另外兩項受賄放在一起，包括為北京三元食品股份有限公司獲得乳粉臨時存儲財政貼息資金，以及為中國葛洲壩集團公司獲得基本建設貸款貼息資金。公訴機關認定，陳柱兵索取三家單位好處費共計155萬元。 在這三項資金中，冶金獨立礦山專項扶持資金自2001年起執(zhí)行，是專用于扶持國有冶金獨立礦山企業(yè)的補助，由財政部利用鐵礦石進口關稅收入安排，企業(yè)獲得的補助直接計入國家資本金。 但是，作為冶金獨立礦山專項扶持資金審批的依據，該資金文件對如何確定獲補企業(yè)的辦法語焉不詳�！兑苯皙毩⒌V山專項扶持資金管理辦法》（下稱《辦法》）全文不過800字，其中，對資金使用范圍的規(guī)定寬泛，僅提到礦山改擴建、維簡、采礦、選礦新技術、新工藝等幾個大類。企業(yè)提交的資金申請報告，《辦法》也只要求說明企業(yè)的生產經營狀況和財務狀況，無需體現項目具體方案。 管理辦法過于粗疏，不能充分篩選進入補貼范圍的企業(yè)。一位研究財政專項資金的學者認為，當審批無據可依時，資金管理者的自由裁量權就被放大，將導致資金審批的隨意性，腐敗空間也隨之出現。 起訴書顯示，2005年至2011年間，陳柱兵先后為西藏雅礱工礦實業(yè)開發(fā)有限公司（下稱雅礱工礦）、西藏宇東電力設備有限公司、西藏鴻源礦業(yè)有限公司和西藏天安礦業(yè)有限公司獲取冶金獨立礦山專項扶持資金提供幫助，共收取賄賂983.5萬元。 直到2012年11月，該項資金的粗放管理模式才得以改變。當月，財政部企業(yè)司發(fā)布了《國有冶金礦山企業(yè)發(fā)展專項資金管理辦法》，替代前述《辦法》。新的管理辦法細化了對資金用途的規(guī)范，要求資金未來支持改擴建、新技術工藝項目應能提高或穩(wěn)定鐵礦石產量，或能提高鐵礦石品位、選礦回收率和節(jié)約資源能源等效果。 此外，還新增規(guī)定資金可用于支持礦山企業(yè)開展尾礦庫治理、環(huán)境治理和資源綜合利用項目。在資金申請報告中，涉及了項目背景及實施的必要性、項目主要內容和預期目標、項目投資預算和資金籌措方案、項目進度安排和年度考核指標等項內容。 對資金項目進行公示的要求也被納入新規(guī)。2012年11月22日，財政部官方網站首次公布了國有冶金礦山發(fā)展專項資金項目的分配情況，八家企業(yè)及其項目名稱被連續(xù)公開七天，供公眾查詢，并留下了反映情況的聯系方式。
尋租同盟
中央向地方轉移支付的財政模式，讓陳柱兵的腐敗觸角得以延伸至西藏。 由于經濟發(fā)展落后，西藏的財政缺乏自我造血能力，90%以上財政資金靠中央提供。2005年2月，陳柱兵作為財政部援藏干部，前往西藏自治區(qū)財政廳任辦公室主任。雖遠離資產管理、補貼審定等實權，但在抵藏十個月后，陳柱兵就接通了“地氣”，開始調配自己北京的資源，在西藏當地物色尋租對象。 起訴書指控，2005年12月至2007年1月間，陳柱兵伙同他人為雅礱工礦獲得冶金獨立礦山專項資金，索取該公司好處費206.5萬元。這是陳柱兵援藏期間涉嫌的唯一一筆索賄，但他與西藏企業(yè)的勾連并未因援藏結束而結束。駐藏期間，陳柱兵結交了一些當地政商，布局人脈，鋪設了未來在北京與西藏之間權錢交易的通路。 在財政資金管理中，地方部門評審推薦企業(yè)名單這一環(huán)節(jié)的設置，被認為是寄望跨區(qū)域制衡來規(guī)范資金管理，但這個分散審批權力的機制被陳與其尋租同盟架空。 援藏結束后，陳柱兵回京擔任財政部企業(yè)司綜合處處長。此后五年，其手中權力在4000公里外的西藏持續(xù)裂變。司法材料顯示，2007年至2011年，陳柱兵涉嫌分別收取或索取七家西藏企業(yè)的賄賂款，接近1370萬元。涉及其中六家企業(yè)的指控，都與西藏財政廳企業(yè)處原副處長方軍不無關聯。2013年3月，西藏自治區(qū)財政廳向《財經》記者證實，方軍已于去年被雙規(guī)。 方軍所在的西藏自治區(qū)財政廳企業(yè)處不但管理自治區(qū)內國企資產，還負責審定企業(yè)相關財政補貼，一些專項資金也掌握于該部門之手。陳柱兵回京后，方軍就成了他與地方企業(yè)的橋梁。 熟悉財政專項資金運作的人士表示，地方財政廳官員承擔調研，為專項資金的項目設計提供建議。財政專項資金轉移支付鏈條上存在著諸多尋租環(huán)節(jié)，企業(yè)可以提前獲知部門正在設計中的項目，對應準備，最終形成“蘿卜”補貼。梳理陳柱兵案，部分科技類專項資金在西藏的分配，背后可以覓得這個邏輯。 近年，科技含量高的項目成為財政補貼的熱門。西藏自治區(qū)的特色資源開發(fā)、生物科技和農牧產業(yè)成為財政“碩鼠”尋租的領域。在財政部經濟建設司公布的近兩年重大科技成果轉化項目擬支持單位中，西藏天成農牧產業(yè)股份有限公司（下稱西藏天成）與西藏金稞集團有限責任公司（下稱西藏金稞）赫然在列。公開信息顯示，西藏金稞在申報前通過與北京科研單位合作等方式，提升企業(yè)科技含量，手中握有十余項專利。 兩家西藏企業(yè)能踩準財政專項補貼的節(jié)奏，除去實際擁有的科研能力，其額外的付出在陳柱兵的案卷中也能得見。檢方的起訴書指控，2010年至2011年間，陳柱兵伙同方軍等人為西藏天通貨運信息服務有限公司獲得服務業(yè)集聚功能區(qū)項目資金，西藏金稞獲得國家重大科技成果轉化資金、國家清潔生產示范項目補貼資金，西藏天成獲得國家重大科技成果轉化資金，向財政部經濟建設司工作人員提出予以關照，索取上述公司好處費共計589萬元。 財政專項資金掌握于多個部門，要在自己職權范圍之外辦成事，往往要冒險走同事的“后門”。為獲取科技類的財政專項資金，陳柱兵將請托延至經濟建設司，這一細節(jié)側面揭示出財政資金管理內部存在的漏洞深淵，已非一日之寒。 需要內部疏通的不止上述一起。2008年至2012年3月間，陳柱兵任財政部企業(yè)司綜合處處長期間，為湖北一家公司獲得節(jié)能技術改造財政獎勵資金，向財政部經濟建設司工作人員提出予以關照，先后收受該公司給予的好處費人民幣共計16.9萬元。 此外，三鹿奶粉事件發(fā)生后，影響波及國內其他乳制品生產企業(yè)的運轉。2009年，中央財政安排補貼，對企業(yè)執(zhí)行國家臨時存儲乳粉計劃所占用的資金，按照一年期貸款基準利率予以貼息，目的在于支持乳制品生產企業(yè)收購原料奶，保護奶農的利益，緩解當前乳制品生產企業(yè)庫存積壓嚴重的問題。 起訴書指控，在女商人楊靜的幫助下，2009年4月間，陳柱兵利用擔任綜合處處長管理乳粉臨時存儲財政貼息資金的職務便利，為雪寶乳業(yè)獲得該項資金提供幫助，索取該公司好處費共計345萬元，占到當年雪寶乳業(yè)獲得資金總額493萬元的七成之多。而楊靜名下的西藏天恩科技發(fā)展有限公司，為獲得物聯網發(fā)展專項基金，亦向陳柱兵行賄。 中國社科院財經戰(zhàn)略研究院研究員楊志勇表示，財政專項資金重撥付輕管理，其使用狀況評估壓力不大。只要行賄成本不超過獲補資金額度，企業(yè)不會拒絕。此外，企業(yè)還寄望通過獲取一次資金支持，進入中央財政未來補貼視線。各地政府則樂見轄區(qū)內企業(yè)爭取到地方財政外補貼，對企業(yè)持鼓勵態(tài)度。
部委橫向制衡踏空
2011年，首批5億元物聯網專項基金啟動，用于支持物聯網研發(fā)、應用和服務。該資金由工信部和財政部聯合管理，陳柱兵是財政部方面的負責人。 在種類繁多的專項資金中，部分由財政部與其他部委聯合管理，資金審批撥付均由兩家共同完成。財政部負責對專項資金的審定、分配和撥付，主管部委負責項目審批、資金分配和調劑�？绮块T合作的制度設計除了發(fā)揮各自職能專長，還寄望部門間橫向制衡，約束權力。但這一初衷在陳柱兵案中落空，互相制衡變成了合作尋租。 由于物聯網項目審核具有較強的專業(yè)性，工信部會組織專家評審，對項目和資金支持提出初步意見。他僅能在專家評審的入圍企業(yè)名單中選擇最終獲得專項資金的企業(yè)，并根據該企業(yè)的自身實力提供相應的審批額度。由此，陳柱兵的同盟中多了一個重量級人物——國家物聯網規(guī)劃編制組成員、中國電子技術標準化研究所副總工程師卜凡金。 起訴書指控，2011年6月至10月，陳柱兵利用管理物聯網專項資金的職務便利，伙同卜凡金為成都科來軟件有限公司、成都立鑫新技術科技有限公司、山東中興電動工具公司等四家企業(yè)獲得物聯網發(fā)展專項資金提供幫助，索取人民幣共計310萬元。 其中，山東中興電動工具公司董事長房某和一名楊姓工程師，因單位行賄罪獲刑一年，緩期執(zhí)行一年。二人的案件也披露了陳和卜的合作模式。 卜凡金的證言稱，物聯網專項資金啟動后，陳柱兵讓其找家企業(yè)申請，并在申請成功后向企業(yè)索要好處費。卜隨后找到楊姓工程師，介紹財政部領導可以拿項目，條件是從獲批資金中提成20%。山東中興電動工具公司拿出30萬元，陳柱兵收到錢后，將該公司申報的資金額度提高到300萬元。 隨后半年內，陳柱兵又為西部的三家公司獲得物聯網發(fā)展專項資金提供幫助，收取好處費共計55萬元。 2012年8月，實施一年的物聯網發(fā)展專項資金管理辦法進行了修訂。公開透明仍是改革的重要方向，新管理辦法增加了網上申報環(huán)節(jié)，企業(yè)遞交紙質申報材料時，同步進行網上申報，否則將不予受理。2012年起，工信部科技司通過網站公布了獲得物聯網專項資金支持的企業(yè)名單，接受公眾質詢。 新辦法還要求實施后續(xù)績效評價制度，分別對專項資金使用、項目實施及其效果進行后續(xù)評價，并將評價結果適時以適當的方式向社會公布�！敦斀洝酚浾邚墓ば挪靠萍妓精@悉，目前物聯網的后續(xù)評價尚未啟動。
轉移支付改革壓力
每分管一種財政專項資金，就借助資金管理辦法的疏漏，聯合資金審批鏈條上各個環(huán)節(jié)，向企業(yè)索賄、受賄，這個模式貫穿了陳柱兵的賄本始末。 分析該案司法材料和所涉專項資金的管理辦法，不難發(fā)現，專項資金撥付更多依據管理者的主觀決定，而不由規(guī)范的計算程序和公式來判斷分配，加之缺乏公開透明，使得資金審批隨意性很大。同時，企業(yè)在獲得財政專項資金后，是否按照規(guī)定的用途使用、資金的最終流向等缺乏監(jiān)管，無法保證專款專用，并給國家工作人員以權謀私、收取專項資金回扣留下巨大的操作空間。 對于如何解決財政專項資金存在的問題，北京大學財稅法研究中心主任劉劍文教授認為，在今后預算改革中，應減少專項轉移支付比重，增加一般性轉移支付作為趨勢。 在2012年中央對地方的總體轉移支付中，專項轉移支付占44%，資金總量達18791.52億元。但是，對壓縮專項轉移支付的改革前景，楊志勇不樂觀。他認為，改革專項轉移支付的實質是改革各部門的核心利益，割部委和部門的肉，難度可想而知。他提出，解決專項轉移支付的問題關鍵還在提高財政透明度，強調決策過程的公開，使公眾能夠監(jiān)督資金的使用效率。 今年3月29日，國務院辦公廳要求財政部會同有關部門，在2013年6月底前減少、合并一批財政專項轉移支付項目，下放一批適合地方管理的專項轉移支付項目。 對此，劉劍文認為，財政轉移支付的改革不應止于在行政層面修補，而要通過立法來推進。立法的核心內容即增加轉移支付制度的透明度，覆蓋資金內容、依據、用途和監(jiān)督，并通過立法來建立和強化問責制。 5月11日，一位熟知財政補貼尋租內幕的企業(yè)家在采訪結束后，欲言又止地叫住了《財經》記者。這位企業(yè)家沉默些許，緩緩開口說：“希望你們能寫一句話——國家的錢，也是錢�。 �
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