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第二章公共組織
第二章公共組織 公共組織是公共管理的前提和基礎(chǔ)
★為重點(diǎn)標(biāo)注
第一節(jié) 公共組織概述
一、組織的含義
★1873年，英國(guó)哲學(xué)家斯賓塞將組織一詞引入了社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域
★組織有哪些共性
第一，組織是人們?cè)谙嗷ソ煌行纬傻囊欢ㄐ袨殛P(guān)系的集合；
第二，組織有著某種特定的目標(biāo)；
第三，組織有一定的結(jié)構(gòu)和行為方式；
第四，組織有其內(nèi)在的精神意識(shí)，這種精神意識(shí)并非自發(fā)形成，而是有意養(yǎng)成的，最終系統(tǒng)化為組織文化；
第五，組織是一個(gè)開(kāi)放系統(tǒng)，隨著組織環(huán)境的變化而有機(jī)發(fā)展。
★組織的定義
組織是指在一定的社會(huì)環(huán)境中，人們通過(guò)相互交往而形成的具有共同心理意識(shí)，并為了實(shí)現(xiàn)某一特定目標(biāo)而按一定的方式聯(lián)合起來(lái)的有機(jī)整體。
組織目標(biāo)與組織行為是組織的本質(zhì)性特征。組織目標(biāo)被許多學(xué)者作為對(duì)組織進(jìn)行系統(tǒng)研究的邏輯起點(diǎn)。
二、公共組織的構(gòu)成要素
★公共組織的定義
公共組織就是以管理社會(huì)公共事務(wù)、協(xié)調(diào)社會(huì)公共利益關(guān)系為目的的組織，它既包括政府組織，也包括了第三部門(mén)組織。狹義公共組織僅指國(guó)家機(jī)關(guān)。
★★公共組織的構(gòu)成要素有哪些（了解）
（1）人員；（2）目標(biāo)；（3）職能；（4）機(jī)構(gòu)；（5）職位；（6）職權(quán)；（7）權(quán)責(zé)；（8）規(guī)章制度；（9）團(tuán)體意識(shí)；（10）組織設(shè)計(jì)；（11）支持硬件；（12）技術(shù)和信息。
三、公共組織的類(lèi)型
★公共組織的類(lèi)型的分類(lèi)
主要有三種分類(lèi)：
根據(jù)組織權(quán)限范圍大小分：中央公共組織和地方公共組織；根據(jù)組織公共程度高低分為：政府組織和第三部門(mén)組織；根據(jù)管理公共事務(wù)的不同分為：管理文化、科技、教育、國(guó)防、公安、外交等事務(wù)的各種組織。
★（1）按財(cái)務(wù)－會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)分類(lèi) 對(duì)公共住址按財(cái)務(wù)－會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)分類(lèi)，有利于加強(qiáng)審計(jì)和對(duì)公共組織的監(jiān)督�？傮w上，公共組織大體可分為：政府機(jī)構(gòu)、教育組織、健康和福利組織、宗教組織、慈善組織、基金會(huì)等六種。
★（2）按公共權(quán)力標(biāo)準(zhǔn)分類(lèi) ①?gòu)?qiáng)制型公共組織。這類(lèi)公共組織主要是指政府部門(mén)。②半強(qiáng)制型公共組織。如仲裁委、消協(xié)等③非強(qiáng)制型組織。多是非營(yíng)利性組織，學(xué)校、研究所、基金會(huì)等。
（3）按權(quán)威與等級(jí)結(jié)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)分類(lèi) ①古典模型②官僚模型③第三部門(mén)行政模型
古典模型的特點(diǎn)：
古利克和厄威克的《行政管理科學(xué)論文集》，提出了古典模型八項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)：堅(jiān)持統(tǒng)一指揮；使用專(zhuān)業(yè)人員，效率是組織追求的首要價(jià)值；專(zhuān)業(yè)化與協(xié)作是組織的基本要素。
1、組織具有四個(gè)基礎(chǔ)：目標(biāo)、過(guò)程、顧客、領(lǐng)域。2、對(duì)于每個(gè)組織而言，上述基礎(chǔ)中必須有一個(gè)被賦予優(yōu)先地位。3、行政部門(mén)在最高層次上按主要目標(biāo)組建，每個(gè)部門(mén)包含一切有助于實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)的活動(dòng)。4、任何上級(jí)僅能有效監(jiān)督數(shù)量有限的直接下屬，即存在“控制范圍”。5、行政權(quán)威和責(zé)任授予單一行政人員而非董事會(huì)或委員會(huì)這樣的多成員機(jī)
構(gòu)。6、垂直領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)與參謀活動(dòng)被嚴(yán)格加以區(qū)分。
★官僚模型的特點(diǎn)：
官僚模型的理論基礎(chǔ)是馬克斯·韋伯創(chuàng)立的官僚理論。官僚模型是最適合復(fù)雜組織的形式。官僚模型在50年代后的美國(guó)得到充分運(yùn)用。官僚模型的基礎(chǔ)是理性-合法權(quán)威。（與古典思想一致，但更強(qiáng)調(diào)合法性與服從）
純粹官僚模型具有以下特點(diǎn)： 第一，基于職能專(zhuān)業(yè)化的勞動(dòng)分工；第二，有明確的職權(quán)等級(jí)制；第三，有與任職者和職責(zé)相關(guān)的規(guī)章制度；第四，有處理工作的程序系統(tǒng)；第五，人與人之間關(guān)系的非人格化；第六，雇員的選擇與提升以其技術(shù)能力為基礎(chǔ)。
★★第三部門(mén)行政模型特點(diǎn)：
第一，公共事務(wù)往往由多人的董事會(huì)或委員會(huì)進(jìn)行管理，代表多元利益的候選人遍布其中，古典模型和官僚模型所要求的職權(quán)和責(zé)任授予單一行政人員的原則受到挑戰(zhàn)；
第二，在很多方面政府成為"代理人政府"，許多政府工作通過(guò)合同委托給第三部門(mén)完成，政府官員在處理這些事務(wù)時(shí)再也用不上自己的等級(jí)權(quán)力；
第三，政府不可能輕而易舉地監(jiān)督組織之外的代http://www.oriental01.com理商，除非損害了該項(xiàng)目和所服務(wù)的公眾利益，政府不能隨意利用等級(jí)命令來(lái)取消合同；
第四，行政組織不是孤立地處理公共事務(wù)，它們往往與其他公共組織形成一個(gè)網(wǎng)絡(luò)，通過(guò)組織互動(dòng)來(lái)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。許多政府組織的績(jī)效依賴(lài)它們與私人非營(yíng)利承包商的聯(lián)系。
第二節(jié) 公共組織結(jié)構(gòu)
一、管理層次和管理幅度
★管理層次和管理幅度的定義？
管理層次是指公共組織內(nèi)部縱向劃分的等級(jí)數(shù)。
一般而言，公共組織有三個(gè)層次，高層、中層、基層，高層側(cè)重于決策，基層側(cè)重于執(zhí)行，中層起承上啟下的作用。
管理幅度是指一名管理者或一個(gè)組織有效管理的下級(jí)人員或單位、部門(mén)的數(shù)目。 管理幅度是衡量管理工作復(fù)雜性的重要標(biāo)志，一項(xiàng)工作越復(fù)雜，管理幅度也越寬。 ★管理層次和管理幅度的關(guān)系
管理層次與管理幅度在一定規(guī)模的組織內(nèi)呈反比例關(guān)系。
管理層次越多，管理幅度越�。还芾韺哟卧缴�，管理幅度越大。管理層次多、管理幅度小的組織結(jié)構(gòu)，其形態(tài)類(lèi)似底寬上窄的“金字塔”，因此這種形態(tài)的組織結(jié)構(gòu)被稱(chēng)為“尖形結(jié)構(gòu)”。尖型結(jié)構(gòu)中管理層次分明，上級(jí)對(duì)下級(jí)的控制嚴(yán)格、影響力強(qiáng)，其優(yōu)點(diǎn)是權(quán)力集中，分工明確，便于統(tǒng)一行動(dòng)；但因?qū)哟味�，信息傳遞途徑長(zhǎng)，容易造成信息失真，使高層決策被走樣執(zhí)行。此外上級(jí)對(duì)下級(jí)的嚴(yán)格控制，在一定程度上反而妨礙了下級(jí)積極性、主動(dòng)性的發(fā)揮，工作缺乏靈活性，容易走向僵化。
管理層次少、管理幅度大的組織結(jié)構(gòu)，其形態(tài)扁平，因此稱(chēng)之為“扁形結(jié)構(gòu)”，扁形結(jié)構(gòu)層次少，信息傳遞迅速，不易失真，決策執(zhí)行時(shí)間短，下級(jí)執(zhí)行人員擁有較大的自主權(quán)，決策執(zhí)行面廣，也較靈活。不過(guò)，由于上級(jí)對(duì)下級(jí)的控制不強(qiáng)，扁型結(jié)構(gòu)組織相對(duì)比較松散，集體行動(dòng)難度較大。因此，在組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)上，人們總是力圖把尖型結(jié)構(gòu)與扁型結(jié)構(gòu)的長(zhǎng)處結(jié)合起來(lái)，盡量克服兩者的缺點(diǎn)，以來(lái)設(shè)計(jì)出令人滿(mǎn)意的結(jié)構(gòu)。
二、公共組織的結(jié)構(gòu)形式
★★公共組織的結(jié)構(gòu)形式
科層組織是現(xiàn)代組織結(jié)構(gòu)的主導(dǎo)形式。古典模型和官僚模型都是科層組織。
①直線結(jié)構(gòu) 直線結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)是單一垂直領(lǐng)導(dǎo)，其結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單，領(lǐng)導(dǎo)隸屬關(guān)系明確，結(jié)構(gòu)中每一層級(jí)個(gè)人或組織只有一個(gè)直接領(lǐng)導(dǎo)，不與相鄰個(gè)人或組織及其領(lǐng)導(dǎo)發(fā)生任何命令或服從關(guān)系。直線結(jié)構(gòu)具有信息傳遞途徑單一，傳遞速度快等優(yōu)點(diǎn)，但基層自主性小，且由
于各職位工作程序固定，容易導(dǎo)致僵化。主要為規(guī)模不大、工作較為簡(jiǎn)單的公共組織采用。
②職能結(jié)構(gòu) 職能結(jié)構(gòu)是相關(guān)部門(mén)在水平方向依職能不同進(jìn)行分工，再分別對(duì)下級(jí)部門(mén)實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)的結(jié)構(gòu)。在職能結(jié)構(gòu)中，每個(gè)上級(jí)部門(mén)沒(méi)有單一服從自己領(lǐng)導(dǎo)的下級(jí)部門(mén)，同樣每個(gè)下級(jí)部門(mén)也不只服從一個(gè)上級(jí)部門(mén)。職能結(jié)構(gòu)依靠水平分工領(lǐng)導(dǎo)，拓展了各層管理事務(wù)的范圍，適宜于相對(duì)復(fù)雜的管理工作，但下級(jí)部門(mén)由于多頭領(lǐng)導(dǎo)，容易出現(xiàn)政出多門(mén)的情況，而領(lǐng)導(dǎo)部門(mén)如果相互缺乏協(xié)調(diào)，反而會(huì)造成執(zhí)行混亂的局面。
③直線－職能結(jié)構(gòu) 直線－職能結(jié)構(gòu)是在綜合直線結(jié)構(gòu)和職能結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上形成的一種組織結(jié)構(gòu)形式。各部門(mén)間既有垂直領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，又水平領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。直線-職能結(jié)構(gòu)形式加強(qiáng)了對(duì)水平層次領(lǐng)導(dǎo)部門(mén)的協(xié)調(diào)，有助于于克服政出多門(mén)。同時(shí)，每個(gè)下級(jí)部門(mén)在只有一個(gè)明確上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)上，接受其他相關(guān)上級(jí)部門(mén)的指導(dǎo)和監(jiān)督，有助于決策科學(xué)化、民主化。但這種結(jié)構(gòu)的一個(gè)潛在缺陷是，垂直領(lǐng)導(dǎo)有可能排斥水平領(lǐng)導(dǎo)，部門(mén)之間關(guān)系更加復(fù)雜。
④矩陣結(jié)構(gòu) 矩陣結(jié)構(gòu)是以完成某項(xiàng)工作為核心，從有關(guān)部門(mén)抽調(diào)人員組成臨時(shí)機(jī)構(gòu)來(lái)履行工作任務(wù)的結(jié)構(gòu)。結(jié)構(gòu)中垂直領(lǐng)導(dǎo)與水平領(lǐng)導(dǎo)是并重的，矩陣結(jié)構(gòu)既保持了組織成員構(gòu)成的穩(wěn)定性，又有助于充分發(fā)揮組織成員的綜合優(yōu)勢(shì)，組織效率相對(duì)較高。與前三種結(jié)構(gòu)相比，矩陣組織更加靈活，適應(yīng)能力更強(qiáng)，也被稱(chēng)為適應(yīng)性組織。矩陣組織由于較能適應(yīng)復(fù)雜工作的需要，被廣為采用，如不同時(shí)期政府設(shè)置的臨時(shí)辦公機(jī)構(gòu)、協(xié)調(diào)小組和辦公室等。
與矩陣結(jié)構(gòu)相似的還有一種叫旁系組織結(jié)構(gòu)，是從科層結(jié)構(gòu)的正式成員中抽出一部分人，按照自由聯(lián)合的方式組織一定的常設(shè)機(jī)構(gòu)，來(lái)解決特定問(wèn)題。組織成員在完成任務(wù)時(shí)并不與本職工作相脫離即是“脫產(chǎn)”或“半脫產(chǎn)”。如經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)、行政學(xué)會(huì)、職稱(chēng)等級(jí)評(píng)審委員會(huì)等。
三、政府的組織結(jié)構(gòu)
12、我國(guó)政府組織的結(jié)構(gòu)如何構(gòu)成？
（1）縱向結(jié)構(gòu)�？v向結(jié)構(gòu)也稱(chēng)為層次結(jié)構(gòu)，它反映行政組織內(nèi)若干層次中特別是上下層次間的領(lǐng)導(dǎo)與服從關(guān)系。縱向結(jié)構(gòu)有宏觀和微觀之分。宏觀上的縱向結(jié)構(gòu)是指各級(jí)行政組織間的層級(jí)關(guān)系，我國(guó)的行政組織可分為中央行政組織和地方行政組織兩大層次。微觀上的縱向結(jié)構(gòu)是指行政組織內(nèi)部的工作層次關(guān)系。
★地方行政組織的層次劃分有三種類(lèi)型：第一，兩級(jí)制。第二，三級(jí)制。第三，四級(jí)制。
（2）橫向結(jié)構(gòu)。橫向結(jié)構(gòu)又稱(chēng)分部結(jié)構(gòu)，它反映的是同級(jí)行政組織之間和各行政組織構(gòu)成部門(mén)之間分工協(xié)作的來(lái)往關(guān)系。橫向結(jié)構(gòu)中的各部門(mén)都有明確的工作范圍和相應(yīng)的權(quán)責(zé)劃分，各部門(mén)之間是一種平行關(guān)系。
行政組織的縱向結(jié)構(gòu)和橫向結(jié)構(gòu)并不是相互脫離的，二者相互交織形成行政組織的結(jié)構(gòu)網(wǎng)。在我國(guó)，行政組織中的橫向結(jié)構(gòu)服從于縱向結(jié)構(gòu)。
★我國(guó)的行政管理部門(mén)按職能大體可分為業(yè)務(wù)部門(mén)和輔助部門(mén)。
四、行政體制的基本類(lèi)型
★行政體制的劃分標(biāo)準(zhǔn)：
根據(jù)行政組織中最高決策權(quán)所屬人數(shù)可分為首長(zhǎng)制和委員制；
根據(jù)行政組織構(gòu)成單位的功能和性質(zhì)可分為層級(jí)制和職能制；
根據(jù)行政權(quán)力的使用特點(diǎn)可分為集權(quán)制和分權(quán)制；
根據(jù)行政組織中同一層級(jí)各部門(mén)所受的指揮和控制可分為完整制和分離制。 ★行政體制的基本類(lèi)型
①首長(zhǎng)制與委員制
首長(zhǎng)制度又稱(chēng)一長(zhǎng)制或獨(dú)任制，是指行政組織的法定最高決策權(quán)歸一個(gè)行政首長(zhǎng)執(zhí)掌的組織體制。美國(guó)的總統(tǒng)制是典型的首長(zhǎng)制。我國(guó)行政組織實(shí)行“首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”，其優(yōu)點(diǎn)是
權(quán)力集中，責(zé)任明確，指揮靈活，易于保守秘密，減少不必要的磨損和損耗，能迅速完成任務(wù)。缺點(diǎn)是由于行政決策大權(quán)由首長(zhǎng)一個(gè)獨(dú)攬，容易導(dǎo)致濫用權(quán)力、獨(dú)斷專(zhuān)行、壓制民主、營(yíng)私舞弊而無(wú)人監(jiān)督。且首長(zhǎng)個(gè)人精力、體力、知識(shí)等的局限，也不利于事情的周密與恰當(dāng)處理。
委員制又稱(chēng)合議制，是指行政組織的法定最高決策權(quán)由兩個(gè)以上的委員通過(guò)委員會(huì)集體執(zhí)掌的組織體制。瑞士聯(lián)邦委員會(huì)是典型的委員制。優(yōu)點(diǎn)是能夠集思廣益，容納多方面的意見(jiàn)，處事考察周全，委員互相牽制，有利于權(quán)力監(jiān)督。缺點(diǎn)是責(zé)任不明確，容易造成爭(zhēng)功諉過(guò)的弊端，委員間相互協(xié)調(diào)不易，力量難以集中，決策遲緩，并且容易泄露決策的機(jī)密。
②層級(jí)制與職能制
層級(jí)制又稱(chēng)分級(jí)制，指行政組織縱向分為若干層次，上下層業(yè)務(wù)性質(zhì)相同，有隸屬關(guān)系，業(yè)務(wù)范圍由上至下逐層縮小的體制。如我國(guó)分為中央、省、縣、鄉(xiāng)四級(jí)；部隊(duì)軍、師、旅、團(tuán)、營(yíng)、連的分級(jí)。層級(jí)制的優(yōu)點(diǎn)：組織系統(tǒng)業(yè)務(wù)相通，便于溝通領(lǐng)導(dǎo)；權(quán)力集中，從上到下輻射開(kāi)來(lái)，有助于統(tǒng)一指揮。缺點(diǎn)：上級(jí)任務(wù)繁雜，往往顧此失彼；缺乏專(zhuān)業(yè)分工，工作彈性��；各層級(jí)行政首長(zhǎng)權(quán)力集中，要求下級(jí)對(duì)上級(jí)的絕對(duì)服從，容易造成獨(dú)斷專(zhuān)行。
職能制又稱(chēng)分職制，指行政組織橫向依據(jù)不同的業(yè)務(wù)性質(zhì)、職能而平行劃分若干部門(mén)，每個(gè)部門(mén)所管業(yè)務(wù)內(nèi)容不同，但所管范圍大小基本相同的組織體制。如國(guó)務(wù)院所分的各部委。職能制優(yōu)點(diǎn)：分工明確，有助于工作專(zhuān)業(yè)化，提高行政效率，行政首長(zhǎng)也有精力進(jìn)行組織的宏觀管理；缺點(diǎn)是：分工單位無(wú)力進(jìn)行全局協(xié)調(diào)，責(zé)任不明，過(guò)細(xì)的分工還導(dǎo)致部門(mén)主管過(guò)多，政出多門(mén)，使下級(jí)部門(mén)無(wú)所適從。
現(xiàn)代行政組織大都將層級(jí)制與職能制有機(jī)結(jié)合起來(lái)，以層級(jí)制為基礎(chǔ)，在每一層級(jí)進(jìn)行職能分工。我國(guó)的行政組織也是實(shí)行層級(jí)制和職能制相結(jié)合的雙重體制。
③集權(quán)制與分權(quán)制
集權(quán)制是指行政權(quán)力集中在上級(jí)機(jī)關(guān)，下級(jí)機(jī)關(guān)僅有有限的裁量權(quán)，須依靠上級(jí)機(jī)關(guān)的指令辦事的組織體制。在這種體制之下，高層的機(jī)關(guān)往往包攬較多的事務(wù)決策。集權(quán)制的優(yōu)點(diǎn)是，政令統(tǒng)一，可在行政組織系統(tǒng)內(nèi)實(shí)行一致標(biāo)準(zhǔn)，便于集中力量，發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，統(tǒng)籌兼顧。缺點(diǎn)是，層級(jí)節(jié)制過(guò)嚴(yán)，下級(jí)的行為帶有被動(dòng)性，積極性得不到發(fā)揮，不能因地制宜及時(shí)處理行政事務(wù)，機(jī)關(guān)及個(gè)人也容易導(dǎo)致獨(dú)裁和長(zhǎng)官意志。
分權(quán)制是指下級(jí)組織在其管轄范圍內(nèi)有較大裁量權(quán)，上級(jí)組織不予干涉的組織體制。在聯(lián)邦制國(guó)家中，分權(quán)制的行政組織體制最為普遍。分權(quán)制的優(yōu)點(diǎn)：各級(jí)行政組織可以因地制宜發(fā)揮自己的特長(zhǎng)處理事務(wù)，行政措施聯(lián)系實(shí)際，能適應(yīng)客觀環(huán)境的變化；各層級(jí)有自己的權(quán)力和責(zé)任，容易激發(fā)行政人員的工作積極性；還可防止上級(jí)組織和個(gè)人的獨(dú)斷專(zhuān)行。缺點(diǎn)：權(quán)力過(guò)于分散，上級(jí)組織的目標(biāo)、意圖難以實(shí)現(xiàn)，上級(jí)反受下級(jí)牽制；下級(jí)組織機(jī)關(guān)彼此分離，中央無(wú)力調(diào)控，容易形成地方勢(shì)力，相互沖突，發(fā)生糾紛，造成行政組織的分裂。
合理的行政組織體制，就是結(jié)合集權(quán)制與分權(quán)制優(yōu)勢(shì)的體制。
★④完整制與分離制
完整制又稱(chēng)集約制或一元統(tǒng)屬制。是指行政組織中同一層級(jí)的各個(gè)機(jī)關(guān)受一個(gè)機(jī)關(guān)或一位行政首長(zhǎng)指揮、監(jiān)督的組織體制。中國(guó)實(shí)行完整制。優(yōu)點(diǎn)是權(quán)責(zé)集中分明，組織結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單統(tǒng)一，機(jī)構(gòu)間分式完好，有利于領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的全局統(tǒng)籌和行政命令的貫徹執(zhí)行，并能人盡其用，發(fā)揮專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)；缺點(diǎn)是行政首長(zhǎng)權(quán)力過(guò)分集中，屬下單位缺乏自主性，容易造成因循守舊的工作作風(fēng)。
分離制又稱(chēng)獨(dú)立制或多元統(tǒng)屬制，是指同一層級(jí)的各機(jī)關(guān)，受兩個(gè)以上的機(jī)關(guān)或行政首長(zhǎng)指揮、監(jiān)督的組織體制。美國(guó)是典型的分離制國(guó)家。其優(yōu)點(diǎn)是行政機(jī)構(gòu)獨(dú)立性大，措
施靈活，通過(guò)發(fā)揮專(zhuān)業(yè)部門(mén)優(yōu)勢(shì)，對(duì)某些局部事務(wù)能夠采取有力的措施；缺點(diǎn)是機(jī)構(gòu)間協(xié)調(diào)合作有一定難度。個(gè)別部門(mén)獨(dú)立行動(dòng)可能造成整個(gè)行政組織工作混亂，降低行政效率。
第三節(jié) 公共組織環(huán)境
一、公共組織的生態(tài)環(huán)境
對(duì)公共組織進(jìn)行生態(tài)學(xué)考察始于20世紀(jì)40年代左右。1947年，美國(guó)哈佛大學(xué)的約翰·高斯教授對(duì)行政生態(tài)進(jìn)行了研究，并認(rèn)為了解生態(tài)環(huán)境的各種因素是解釋行政行為的唯一途徑。
里格斯首次區(qū)分了三種主要行政生態(tài)模型：農(nóng)業(yè)社會(huì)（融合）型、過(guò)渡社會(huì)（棱柱）型、工業(yè)社會(huì)（衍射）型
公共組織環(huán)境的定義：
公共組織環(huán)境是公共組織身外所有能夠直接或間接對(duì)組織存在與發(fā)展產(chǎn)生影響的因素的總和。
按照現(xiàn)代組織理論，組織環(huán)境可分為一般環(huán)境和具體環(huán)境。一般環(huán)境影響社會(huì)中一切組織，具體環(huán)境直接影響個(gè)別組織，指那些與具體組織活動(dòng)過(guò)程相關(guān)的特殊環(huán)境因素。但是，一般環(huán)境與具體環(huán)境間不存在清晰的分界，并且一般環(huán)境因素總在不斷突破到具體環(huán)境中去。
二、組織環(huán)境的基本構(gòu)成因素
組織環(huán)境的基本構(gòu)成因素：
在公共組織一般環(huán)境中，政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、文化環(huán)境、技術(shù)環(huán)境和輿論環(huán)境是最重要的環(huán)境構(gòu)成因素。
政治環(huán)境直接對(duì)公共組織產(chǎn)生影響，對(duì)公共組織行為加以規(guī)范和引導(dǎo)。政治環(huán)境的基本要素主要包括政治體制、政治權(quán)力、國(guó)家結(jié)構(gòu)、政府機(jī)構(gòu)、政黨制度、公共政策
政治環(huán)境對(duì)公共組織的影響表現(xiàn)在：
第一，政治體制確定了公共組織在社會(huì)政治生活中的地位和作用；
第二，政治權(quán)力劃分賦予公共組織或多或少的影響力和約束性，并勾勒出不同組織間的政治關(guān)系；
第三，國(guó)家結(jié)構(gòu)形式?jīng)Q定了各類(lèi)公共組織的活動(dòng)范圍；
第四，政府機(jī)構(gòu)的設(shè)立意味著行政組織擁有超越其他公共組織的權(quán)力，在組織生態(tài)圈中屬于強(qiáng)者；
第五，政黨制度使部分公共組織能夠以強(qiáng)有力的集體行動(dòng)參與公共決策；
第六，公共政策是組織政治活動(dòng)的結(jié)果，也是公共組織施加影響的工具，公共政策為公共組織與公共組織、公共組織與其他組織之間提供了相互施加影響、進(jìn)行妥協(xié)和解的通道。
經(jīng)濟(jì)環(huán)境對(duì)公共組織動(dòng)機(jī)和行為有著重要的決定作用。經(jīng)濟(jì)環(huán)境的基本要素主要包括經(jīng)濟(jì)體制、經(jīng)濟(jì)利益、經(jīng)濟(jì)實(shí)力、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方面。
經(jīng)濟(jì)環(huán)境對(duì)公共組織影響表現(xiàn)在：
第一，經(jīng)濟(jì)體制決定公共組織的行為方式。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，行政組織能夠在更大范圍內(nèi)干預(yù)社會(huì)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，行政組織只能在有限范圍內(nèi)干預(yù)社會(huì)。第二，經(jīng)濟(jì)利益決定公共組織目標(biāo)。不同組織都以維護(hù)自身經(jīng)濟(jì)利益為根本目的，因此，介入社會(huì)生產(chǎn)鏈的公共組織更側(cè)重于效率目標(biāo)，介入社會(huì)分配鏈的公共組織更側(cè)重于公平目標(biāo)。
第三，經(jīng)濟(jì)實(shí)力為公共組織提供權(quán)力來(lái)源。一般來(lái)說(shuō)，經(jīng)濟(jì)實(shí)力越強(qiáng)，組織對(duì)公共決策的影響就越大。
第四，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)影響公共組織的發(fā)展。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)每一次調(diào)整，都會(huì)帶來(lái)社會(huì)資源的重新配置，社會(huì)財(cái)富的重新分配，由此產(chǎn)生新的公共利益和領(lǐng)域，迫使公共組織進(jìn)行結(jié)構(gòu)的重建或目標(biāo)的重塑。
文化環(huán)境是公共組織行為方式的凝固表現(xiàn)，文化環(huán)境對(duì)公共組織的影響相對(duì)政治環(huán)境
和經(jīng)濟(jì)環(huán)境而言較遲緩，但作用時(shí)間更長(zhǎng)，組織變革必須在文化延續(xù)過(guò)程中進(jìn)行。文化環(huán)境的要素包括：認(rèn)知、價(jià)值、意識(shí)形態(tài)、行為規(guī)范、道德傳統(tǒng)等方面。
文化環(huán)境對(duì)公共組織的影響表現(xiàn)在：
第一，認(rèn)知水平?jīng)Q定公共組織對(duì)公共問(wèn)題的確定和處理問(wèn)題的方式；
第二，價(jià)值左右公共組織對(duì)待社會(huì)事務(wù)的態(tài)度；
第三，意識(shí)形態(tài)使公共組織的政治、經(jīng)濟(jì)利益目標(biāo)更加鮮明；
第四，行為規(guī)范決定公共組織如何與其他組織以合法合理的方式進(jìn)行溝通交流；
第五，道德傳統(tǒng)使公共組織能夠不依靠國(guó)家強(qiáng)制力而自愿扮演特定社會(huì)角色，發(fā)揮角色功能。
技術(shù)環(huán)境本身是組織因素之一，制約著組織管理和活動(dòng)的方式方法。技術(shù)環(huán)境的基本要素是經(jīng)驗(yàn)技術(shù)、實(shí)體技術(shù)、和知識(shí)技術(shù)。
技術(shù)環(huán)境對(duì)公共組織的影響表現(xiàn)在：
第一，信息技術(shù)的應(yīng)用使組織結(jié)構(gòu)模式出現(xiàn)“去中心化”的趨向。電子化溝通即可及時(shí)、方便地進(jìn)行信息交流，集權(quán)化層級(jí)結(jié)構(gòu)讓位于扁平化網(wǎng)絡(luò)。
第二，計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)的出現(xiàn)使公共組織管理方式發(fā)生了變化�？茖又频纳霞�(jí)控制管理正逐步轉(zhuǎn)向下級(jí)自我管理，出現(xiàn)了特殊形式的組織--虛擬組織，不同地區(qū)的成員通過(guò)計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)聯(lián)接起來(lái)以達(dá)到共同目標(biāo)，組織管理者實(shí)施“遠(yuǎn)程管理”，其工作主要是協(xié)調(diào)而不是直接下指令。
第三，信息技術(shù)以及其他新技術(shù)的運(yùn)用，改變了組織運(yùn)作的物質(zhì)依靠條件，組織過(guò)程得到縮短，組織效率大幅提升，適應(yīng)性不斷增強(qiáng)。
第四，技術(shù)開(kāi)發(fā)與創(chuàng)新的內(nèi)在動(dòng)力使組織內(nèi)部分化出專(zhuān)門(mén)進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新的新部門(mén)，創(chuàng)新、追求卓越成為組織管理者的職責(zé)，組織管理者具備越來(lái)越多的企業(yè)家精神。 輿論環(huán)境
輿論因素滲透于上述各種環(huán)境因素之中，并形成了相對(duì)獨(dú)立的輿論環(huán)境。輿論在很大程度上左右公共組織的目標(biāo)和行為，公共組織需要公眾支持。
由于輿論的重要性，政府組織重視與媒體的關(guān)系和公共宣傳戰(zhàn)略，例如，政府定期出版時(shí)事通訊并對(duì)重要會(huì)議進(jìn)行電視轉(zhuǎn)播，盡可能樹(shù)立政府在媒體中的良好形象。
備考提示
1.本章以選擇題、簡(jiǎn)答題為主。
2.重點(diǎn)復(fù)習(xí)：第一節(jié)三；第二節(jié)二、四；第三節(jié)二
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