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“鎮(zhèn)管社區(qū)”:大型居住社區(qū)的社會(huì)管理模式創(chuàng)新
摘要：鎮(zhèn)管社區(qū)是針對(duì)快速城市化特點(diǎn)和大型居住社區(qū)的管理要求，為滿足大規(guī)模人口遷入和集中居住的服務(wù)需求而進(jìn)行的社區(qū)管理制度創(chuàng)新。在此基礎(chǔ)上，催生了鎮(zhèn)管社區(qū)模式的體制機(jī)制，但是由于政府職能未實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)換、財(cái)權(quán)與事權(quán)不統(tǒng)一，鎮(zhèn)管社區(qū)模式運(yùn)行中也存在困境。 關(guān)鍵詞：鎮(zhèn)管社區(qū)；大型居住社區(qū)；社會(huì)管理 中圖分類號(hào)：C916 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2013）12-00-02 從20 世紀(jì)80 年代開始，我國(guó)城市化就開始進(jìn)入迅速擴(kuò)張期。隨著我國(guó)城市內(nèi)部“經(jīng)營(yíng)城市”理念的提出，以改變城市面貌，提升生活品質(zhì)為目標(biāo)的“大興土木”社會(huì)工程的推進(jìn)，拆除城市內(nèi)部?jī)?yōu)質(zhì)地段住宅，將住宅用地轉(zhuǎn)變?yōu)樯虡I(yè)用地賺取級(jí)差地租，動(dòng)遷大量城區(qū)人口至城郊，以改善其居住環(huán)境，成為了地方政府的重要行為導(dǎo)向。而大規(guī)模人口遷入和集中居住形成了大型居住區(qū)，對(duì)社會(huì)管理提出了新的要求�！版�(zhèn)管社區(qū)”就是針對(duì)快速城市化特點(diǎn)和大區(qū)域管理要求的一種社會(huì)管理模式創(chuàng)新。 一、“鎮(zhèn)管社區(qū)”模式的提出 上海市寶山區(qū)在經(jīng)濟(jì)開發(fā)和政策安排的雙重外力影響下，城市化進(jìn)程異常迅速。2012年寶山區(qū)G鎮(zhèn)馨佳園大型居住社區(qū)正式運(yùn)行，至2013年4月底，馨佳園大型居住社區(qū)入住居民總?cè)丝?4475人，其中經(jīng)濟(jì)適用房居民12918人，動(dòng)遷房居民1557人，分別來自楊浦、閘北、虹口、普陀、寶山、黃浦、靜安等七區(qū)。作為上海市大型居住社區(qū)管理模式探索的前沿陣地，G鎮(zhèn)努力尋找適合大型居住社區(qū)需要的社區(qū)管理體制，積極探索實(shí)踐“鎮(zhèn)管社區(qū)”管理體制。 “鎮(zhèn)管社區(qū)”概念是1993 年浦東原嚴(yán)橋鎮(zhèn)（現(xiàn)屬于花木街道）最早提出的，指的是“在現(xiàn)有的行政架構(gòu)下，以黨的領(lǐng)導(dǎo)為核心，以社區(qū)共治為方向，以基層自治為基礎(chǔ)，在鎮(zhèn)與居委之間搭建覆蓋各居住區(qū)的綜合性管理平臺(tái)、網(wǎng)絡(luò)化服務(wù)平臺(tái)和協(xié)商式共治平臺(tái)，從而形成公共管理服務(wù)有效下沉、社區(qū)自治共治逐步發(fā)育的一種社區(qū)管理模式”鎮(zhèn)管社區(qū)管理模式的創(chuàng)新，是快速城市化背景下為適應(yīng)社區(qū)發(fā)展轉(zhuǎn)型，面對(duì)現(xiàn)有的行政體制架構(gòu)，在社區(qū)管理體制機(jī)制方面開展的基層社會(huì)管理創(chuàng)新。 G鎮(zhèn)馨佳園大型居住社區(qū)的“鎮(zhèn)管社區(qū)”模式體現(xiàn)為在鎮(zhèn)的行政架構(gòu)下，對(duì)鎮(zhèn)域內(nèi)城市化社區(qū)實(shí)施服務(wù)和管理。具體為，通過加強(qiáng)黨建引領(lǐng)、文化搭臺(tái)，積極創(chuàng)建駐區(qū)單位、社會(huì)組織和社區(qū)居民多元參與的平臺(tái)或機(jī)制，實(shí)現(xiàn)社區(qū)共治。充分發(fā)揮社區(qū)志愿者的作用，體現(xiàn)民主自治功能，發(fā)揮了自我管理、自我服務(wù)的作用，實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治。 二、“鎮(zhèn)管社區(qū)”模式的體制機(jī)制 鎮(zhèn)管社區(qū)的管理模式，是新形勢(shì)下郊區(qū)城市化快速推進(jìn)過程中的全新實(shí)踐和探索。它對(duì)于形成服務(wù)重心下移、社區(qū)資源共享、管理職能明晰、服務(wù)項(xiàng)目全面、運(yùn)作機(jī)制順暢、工作隊(duì)伍專業(yè)的社區(qū)管理服務(wù)新格局，具有重要意義。這種頂層設(shè)計(jì)理念指引下的基層社會(huì)管理創(chuàng)新，催生了鎮(zhèn)管社區(qū)管理模式的體制機(jī)制。 �。ㄒ唬┙M織體系，創(chuàng)新基層社區(qū)管理體制 在社區(qū)管理機(jī)構(gòu)設(shè)置上，按照黨政兩條線布局：一條是黨組織系統(tǒng)，即“鎮(zhèn)黨委—社區(qū)黨委—居民區(qū)黨支部”，在社區(qū)管理中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用；另一條是行政系統(tǒng)，即“鎮(zhèn)—居委會(huì)聯(lián)合服務(wù)中心—居委會(huì)”。社區(qū)黨委（總支）在鎮(zhèn)黨委的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，對(duì)社區(qū)黨的建設(shè)和管理的全局工作負(fù)總責(zé)。居委會(huì)聯(lián)合服務(wù)中心是鎮(zhèn)與居委會(huì)之間的“中間管理層”，鎮(zhèn)層面成立社區(qū)工作聯(lián)席會(huì)議，搭建聯(lián)合服務(wù)中心、政府部門和屬地單位間的溝通平臺(tái)，由鎮(zhèn)社管辦分管鎮(zhèn)長(zhǎng)任第一召集人，穩(wěn)定、城建分管鎮(zhèn)長(zhǎng)任第二召集人，各職能科室共同參與。鎮(zhèn)給予居委會(huì)聯(lián)合服務(wù)中心獨(dú)立的經(jīng)費(fèi)預(yù)算，保障運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)。居委會(huì)聯(lián)合服務(wù)中心下設(shè)綜合辦公室、物業(yè)科、社區(qū)事務(wù)受理站、文化活動(dòng)分中心、鎮(zhèn)派駐綜合執(zhí)法分隊(duì)。中心內(nèi)設(shè)部門接受鎮(zhèn)條線部門和居民區(qū)聯(lián)合服務(wù)中心的雙重領(lǐng)導(dǎo)，工作考評(píng)以中心為主。居委會(huì)聯(lián)合服務(wù)中心是承接政務(wù)的辦事機(jī)構(gòu)，承擔(dān)政府職能在社區(qū)的延伸，完成鎮(zhèn)政府交辦的各項(xiàng)工作，并接受鎮(zhèn)政府各職能部門的指導(dǎo)。組織發(fā)動(dòng)社區(qū)居民、駐區(qū)單位、社團(tuán)組織、群眾團(tuán)隊(duì)、志愿者等各方力量，參與社區(qū)管理。 �。ǘ﹨f(xié)商共治，構(gòu)建社區(qū)事務(wù)共管機(jī)制 社區(qū)共治是鎮(zhèn)管社區(qū)的重要內(nèi)容。在“小政府、大社區(qū)”的現(xiàn)狀面前，要在現(xiàn)有的鎮(zhèn)行政架構(gòu)和財(cái)政支撐體制下，管理好、服務(wù)好不斷擴(kuò)大的城市化社區(qū)，用最經(jīng)濟(jì)的行政效能與成本，實(shí)現(xiàn)與中心城區(qū)同等標(biāo)準(zhǔn)的社區(qū)管理與社區(qū)服務(wù)，就必須堅(jiān)持社區(qū)共治的理念，充分利用區(qū)、鎮(zhèn)和社會(huì)的管理服務(wù)資源，積極創(chuàng)建駐區(qū)單位、社會(huì)組織和社區(qū)居民多元參與的平臺(tái)或機(jī)制。G鎮(zhèn)馨佳園積極探索搭建社區(qū)共治的平臺(tái)，建立物業(yè)管理聯(lián)系會(huì)議、商業(yè)管理聯(lián)系會(huì)議，設(shè)立社區(qū)事務(wù)受理站、衛(wèi)生服務(wù)中心，組建組合執(zhí)法隊(duì)，聯(lián)合派出所、居委會(huì)、物業(yè)公司、社區(qū)志愿者等力量，搭建政府、企業(yè)、居民多方共同商議社區(qū)事務(wù)的平臺(tái)，共同推進(jìn)社區(qū)物業(yè)管理、商業(yè)發(fā)展等重點(diǎn)、難點(diǎn)問題的解決，開展社區(qū)綜合治理，形成多元主體共治的格局。 �。ㄈ┳灾螀⑴c，創(chuàng)新社區(qū)民主管理機(jī)制 馨佳園大型居住社區(qū)廣泛開展志愿服務(wù)活動(dòng)。自2010年成立第一支志愿者團(tuán)隊(duì)以來，已經(jīng)組建志愿自治總隊(duì)1支，自治分隊(duì)12支，專項(xiàng)服務(wù)小組17支，共400余名志愿者，落實(shí)開展醫(yī)療、治安、維權(quán)等10項(xiàng)志愿服務(wù)工作。初步確定了志愿者自治網(wǎng)絡(luò)架構(gòu)，系統(tǒng)性制訂了相關(guān)組織、培訓(xùn)、考核、激勵(lì)、議事制度。同時(shí)結(jié)合社區(qū)服務(wù)流程，聯(lián)合社區(qū)“共治”平臺(tái)，創(chuàng)新搭建了志愿者工作平臺(tái)：“發(fā)現(xiàn)問題—督導(dǎo)跟進(jìn)—文明宣講”條線化平臺(tái)、“自我管理與服務(wù)”平臺(tái)和“攜手共建”平臺(tái)。在結(jié)合社區(qū)實(shí)際需求，整合社區(qū)具體資源的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)社區(qū)志愿者特色自治，發(fā)展了多項(xiàng)特色自治項(xiàng)目，包括：社區(qū)公益服務(wù)類、社區(qū)公益管理類、引導(dǎo)居民文化生活類、互助幫困類等。在社區(qū)建設(shè)重大事項(xiàng)決策、解決居民關(guān)注的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題的過程中，體現(xiàn)了居民民主自治功能，發(fā)揮了自我管理、自我服務(wù)的作用。 �。ㄋ模h建先行，創(chuàng)新社區(qū)治理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制 在“鎮(zhèn)管社區(qū)”治理模式下，社區(qū)黨建工作始終是社區(qū)建設(shè)過程中的核心工作。馨佳園大型居住社區(qū)成立之初就建立了居民區(qū)黨總支，受鎮(zhèn)社區(qū)黨委的領(lǐng)導(dǎo)。在“社區(qū)黨建全覆蓋”的總體要求下，“鎮(zhèn)管社區(qū)”治理模式在各新型社區(qū)設(shè)立社區(qū)黨委，作為鎮(zhèn)黨委的派出機(jī)構(gòu)，并形成“鎮(zhèn)黨委—社區(qū)黨委—居民區(qū)黨組織”的垂直覆蓋體系與“社區(qū)行政組織、居民區(qū)、駐區(qū)單位”的橫向覆蓋體系，實(shí)現(xiàn)社區(qū)黨組織全覆蓋。同時(shí)，黨委牽頭，通過黨建聯(lián)建，成立社區(qū)共治聯(lián)合會(huì)，開展社區(qū)共治，共同管理社區(qū)事務(wù)。 三、鎮(zhèn)管社區(qū)模式的運(yùn)行困境 �。ㄒ唬┱毮芪磳�(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)換 “鎮(zhèn)管社區(qū)”模式試圖將政府管理的單一化轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐓^(qū)成員的共同參與，來應(yīng)對(duì)原有治理模式的失效和現(xiàn)有城市社區(qū)治理模式的不適用的困境。但是從該新模式的制度設(shè)計(jì)上而言，社區(qū)成員的共同參與治理將導(dǎo)致政府、社區(qū)成員之間的治理制度必須重新建構(gòu)，原有政府單一治理的實(shí)踐慣性的存在將沖擊這種多元化的治理主體，并可能會(huì)阻礙多元化治理主體對(duì)社區(qū)的治理。在G鎮(zhèn)馨佳園的制度設(shè)計(jì)及制度安排中，居委會(huì)聯(lián)合服務(wù)中心名義上是樞紐型組織，但實(shí)質(zhì)上是集權(quán)式組織，“鎮(zhèn)管社區(qū)”模式從“單一治理”轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮餐卫怼钡倪^程仍未完成，且當(dāng)前僅僅停留在轉(zhuǎn)變前期。 �。ǘ┴�(cái)權(quán)與事權(quán)不統(tǒng)一 隨著大型居住區(qū)的建設(shè)進(jìn)程和人口大量導(dǎo)入，社會(huì)管理、社區(qū)公共服務(wù)需求大量增加，嚴(yán)重?cái)D占鎮(zhèn)級(jí)地方財(cái)政資源，鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政承擔(dān)巨大壓力。G鎮(zhèn)馨佳園大型居住社區(qū)中的保障性住房占較大比重，物業(yè)管理收費(fèi)較低，導(dǎo)致管理經(jīng)費(fèi)存在較大缺口，雖然區(qū)政府已出臺(tái)物業(yè)補(bǔ)貼方案，但在短期內(nèi)仍難以解決資金壓力問題。然而，受現(xiàn)行管理體制的局限，G鎮(zhèn)卻沒有被賦予相應(yīng)的事權(quán)。因此，承擔(dān)的是城市管理責(zé)任，行使的卻是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)限。這導(dǎo)致G鎮(zhèn)不得不通過擴(kuò)大體制外用工來解決城市建設(shè)與管理中的人員緊缺問題，管理服務(wù)隊(duì)伍參差不齊，專業(yè)水平和工作效率不高。 四、結(jié)語 按照烏爾里希貝克的說法，當(dāng)前世界正處于一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，“人類也正在火山口中”。因此，推進(jìn)“鎮(zhèn)管社區(qū)”就是希望在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中，尋找這樣一條矛盾較小、風(fēng)險(xiǎn)較小的道路。鎮(zhèn)管社區(qū)提高了社區(qū)管理和社區(qū)服務(wù)的效率，是在社區(qū)建設(shè)進(jìn)程中基層社會(huì)管理創(chuàng)新方面積極而有益的探索。它可以實(shí)現(xiàn)政府社會(huì)管理和公共服務(wù)重心的下移，建構(gòu)政社互動(dòng)合作的平臺(tái)，最終促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和社會(huì)發(fā)育。 參考文獻(xiàn)： [1]軒明飛.經(jīng)營(yíng)城市[M].南京：東南大學(xué)出版社，2004：213-225. [2]閔慶峰.“鎮(zhèn)管社區(qū)”：浦東創(chuàng)新社會(huì)管理的探索[J].浦東開發(fā)，2011（10）. [3]烏爾里希·貝克.風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)[M].南京：譯林出版社，2004：13. [4
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