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中國環(huán)境稅現(xiàn)狀、問題及對策分析
中國環(huán)境稅現(xiàn)狀、問題及對策分析
摘 要
進入新世紀以來環(huán)境問題越發(fā)突出，環(huán)境污染已成為了全球性的問題，各國政府都在尋求解決之道，而從實際效果看經(jīng)濟手段尤其是開征環(huán)境稅，起到了較好的效果。論文首先從環(huán)境經(jīng)濟理論角度分析了環(huán)境問題產(chǎn)生的原因，闡述了國際上有關(guān)治理環(huán)境污染的基本手段，再通過分析征收環(huán)境稅對市場主體起到的收入效應(yīng)、替代效應(yīng)、福利效應(yīng)說明了其對治理環(huán)境污染的效果，指出了我國開征環(huán)境稅的必要性及可行性。其次就我國環(huán)境稅目前狀況的分析，論述了我國現(xiàn)行環(huán)境稅存的問題與不足。最后介紹了國外環(huán)境稅實施的成功經(jīng)驗，并對改進我國環(huán)境稅提出建議措施。
關(guān)鍵詞：環(huán)境污染；環(huán)境稅；稅收制度
China environmental tax present situation, problem and countermeasure
analysis
ABSTRACT
Environment problem becomes increasingly prominent since the century and the environmental pollution has become a global problem. Governments are seeking a solution, and the economic means have played a good effect, especially environment tax. This paper analyzes the causes of the environmental problems from the perspective of environmental economic theory. This paper expounds the international means to control environmental pollution. This paper points that the effect of pollution control from the income effect, substitution effect and welfare effect imposed by environmental tax. It points the necessity and feasibility of the tax. Then ,it analyzes the situation and shows the problem in its implementation .Finally, it introduces the better experience in other country,and talk about the suggestion for improving our national environmental tax. Keywords: Environmental pollution ;environment tax; revenue system
目 錄
一、引言 ............................................................................................................................................................................ 1
二、環(huán)境稅的理論分析 .................................................................................................................................................... 1
（一）環(huán)境稅的內(nèi)涵 .................................................................................................................................................... 1
（二）征收環(huán)境稅的必要性 ........................................................................................................................................ 1
（三）環(huán)境稅對環(huán)境保護的作用分析 ........................................................................................................................ 2
1.收入效應(yīng) ................................................................................................................................................................. 2
2.替代效應(yīng) ................................................................................................................................................................. 3
3.福利效應(yīng) ................................................................................................................................................................. 3
三、我國實施環(huán)境稅的現(xiàn)狀與問題................................................................................................................................. 4
（一）我國當前環(huán)境稅現(xiàn)狀 ........................................................................................................................................ 4
1.資源稅 ..................................................................................................................................................................... 4
2.車船購置稅 ............................................................................................................................................................. 4
3.消費稅 ..................................................................................................................................................................... 4
4.城市建設(shè)維護稅 ..................................................................................................................................................... 5
（二）我國環(huán)境稅存在的不足 .................................................................................................................................... 5
1.缺乏專門性環(huán)境稅 ................................................................................................................................................. 5
2.稅率偏低 ................................................................................................................................................................. 5
3.碳稅缺失 ................................................................................................................................................................. 5
4.環(huán)境稅外延不足 ..................................................................................................................................................... 5
四、國外環(huán)境稅實施狀況 ................................................................................................................................................ 6
（一）國外環(huán)境稅的實行 ............................................................................................................................................ 6
1.專項環(huán)境稅 ............................................................................................................................................................. 6
2.能源稅 ..................................................................................................................................................................... 6
3.碳稅 ......................................................................................................................................................................... 6
4.有關(guān)環(huán)境稅的其他政策 ......................................................................................................................................... 6
（二）對中國開征環(huán)境稅的啟示 ................................................................................................................................ 7
1.開征環(huán)境稅已成為重要環(huán)保手段 ......................................................................................................................... 7
2.開征專項環(huán)境稅 ..................................................................................................................................................... 7
3.注重環(huán)境稅的刺激作用 ......................................................................................................................................... 7
4.注重碳稅的征收 ..................................................................................................................................................... 7
五、構(gòu)建我國環(huán)境稅體系的政策建議 ............................................................................................................................. 7
（一）完善現(xiàn)有環(huán)境稅 ................................................................................................................................................ 7
1．擴大資源稅征收范圍 .......................................................................................................................................... 8
2．調(diào)整消費稅 .......................................................................................................................................................... 8
3．完善增值稅、所得稅 .......................................................................................................................................... 8
（二）開征專門性環(huán)境稅 ............................................................................................................................................ 8
1.大氣污染稅 ............................................................................................................................................................. 8
2.垃圾稅 ..................................................................................................................................................................... 8
3.水污染稅 ................................................................................................................................................................. 8
(三)環(huán)境稅的設(shè)計 ......................................................................................................................................................... 9
1．稅種的設(shè)定 .......................................................................................................................................................... 9
2．稅率的制定 .......................................................................................................................................................... 9
3．目標的確定 .......................................................................................................................................................... 9
4．環(huán)境稅制定的原則 .............................................................................................................................................. 9
（四）建立環(huán)境稅配套措施 ........................................................................................................................................ 9
1．完善相關(guān)法律法規(guī)制度 ...................................................................................................................................... 9
2．促進產(chǎn)業(yè)升級、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式 .................................................................................................................. 9
3．加快環(huán)境稅征管體系建設(shè)、調(diào)整稅收分配結(jié)構(gòu) ............................................................................................ 10
參考文獻 .......................................................................................................................................................................... 10
一、引言
改革開放以來，我國經(jīng)濟的到迅猛發(fā)展，制造業(yè)的粗放擴張奠定了我國世界工廠地位，使我國人均GDP達到5000美元，同時也把我國面臨的環(huán)境污染壓力帶到了前所未有的高峰。2014年3月北京市出現(xiàn)持續(xù)一周的霧霾天氣，同時全國平均霧霾天數(shù)創(chuàng)52年之最。在中國，藍色的天空、清新的空氣、清澈的湖水已成為居民的奢望與回憶，我國環(huán)境污染問題的嚴重性已可想而知。環(huán)境作為人類社會的稀缺資源和人類賴以生存的空間,具有獨特的社會價值及經(jīng)濟價值。目前環(huán)境問題已經(jīng)不是一國或一地區(qū)的區(qū)域問題，已然擴大到全世界范圍，世界各國都在極力尋求解決環(huán)境問題的途徑。西方發(fā)達國家經(jīng)濟發(fā)達，環(huán)境問題出現(xiàn)的時間早于我國，同樣關(guān)于環(huán)境問題的理論研究和實踐經(jīng)驗也比我國要多要完善。從實際效果上看，經(jīng)濟手段特別是征收環(huán)境稅帶來的效應(yīng)比較明顯。
有關(guān)環(huán)境稅的基本理論最早由庇古提及，在外部性理論的基礎(chǔ)上提出了稅收矯正思想，認為微觀主體的個人成本和社會成本不一致是導(dǎo)致市場配置資源失效的根結(jié)，只要政府進行干預(yù)，正如運用稅收一樣來使得個人成本與社會成本相一致。庇古稅就是指，政府根據(jù)污染所帶來的危害程度對排污者進行征稅，在產(chǎn)品價格中加入污染成本使個人成本和社會成本相一致。此后的幾十年中，西方學者不斷對環(huán)境稅理論提出新觀點，不斷完善的過程使西方有關(guān)環(huán)境稅理論逐漸完善，在治理環(huán)境污染問題中收到了良好效果。環(huán)境稅的開征問題隨著我國環(huán)境污染壓力的不斷上升，國內(nèi)學者及民眾對于開征環(huán)境稅的第一文庫網(wǎng)呼聲不斷加大，國務(wù)院在2007年6月份首次明確表示要“研究開征環(huán)境稅”。2009年我國政府公布了“到2020年單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2005年下降40%-45%”的行動目標，2011年10月又發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于加強環(huán)境保護重點工作意見》，明確了實施環(huán)境保護的經(jīng)濟政策、積極推進環(huán)境稅稅費改革，并同意適時開征環(huán)境稅，2013年12月環(huán)境稅方案上報至國務(wù)院�？梢姡h(huán)境稅在我國已是大勢所趨。
二、環(huán)境稅的理論分析
（一）環(huán)境稅的內(nèi)涵
環(huán)境稅最早由庇古提出,其思想也為各國所接受,但是對于環(huán)境稅的概念各國尚未達成一致。歐盟統(tǒng)計局對環(huán)境稅所做定義為：指對某種在被使用或釋放時會對環(huán)境造成特定負面影響的物質(zhì)的單位使用量所征收的稅收。就環(huán)境稅發(fā)展的實際內(nèi)涵來看可以從廣、中、狹義三個層次來看。狹義上環(huán)境稅即專門性環(huán)境稅，主指為了防控環(huán)境污染以及籌集環(huán)保資金而征收的稅；中義上除了上述外還包括自然資源稅和生態(tài)保護稅；廣義上來說，以保護環(huán)境為目而采取的各種稅收都應(yīng)該算是環(huán)境稅。
歐盟環(huán)保局對于環(huán)境稅的稅種分類也比較廣泛，有收回成本型、提供刺激性和財政性環(huán)境稅，這就囊括了使用者付費、指定用途的收費、試圖改變破壞環(huán)境行為的刺激稅等比較全面。為了治理環(huán)境污染，不僅應(yīng)該對造成污染的個人征稅，還應(yīng)把為試圖改變?nèi)藗兤茐沫h(huán)境行為所采取的其他措施的費用放在環(huán)境稅中，這樣才能更加完善整個環(huán)境稅收制度，因而論文傾向于歐盟環(huán)保局對于環(huán)境稅所述定義及分類。
（二）征收環(huán)境稅的必要性
從經(jīng)濟理論上看，環(huán)境的外部性、公共物品屬性、產(chǎn)權(quán)難以界定及不明確是環(huán)境污染產(chǎn)生的根源。外部性即溢出效應(yīng)，經(jīng)濟外部性是經(jīng)濟主體的經(jīng)濟活動對他人和社會造成的非市場化的影響，分為正外部性和負外部性。庇古認為，當一個生產(chǎn)者或消費者的行為對社會及其他成員造成危害，但自身并沒有為此付出代價來彌補這種危害時便產(chǎn)生了負外部性，與此相反便是正外部性。環(huán)境污染問題是典型的負外部性，
生產(chǎn)者或消費者進行了帶有負外部性的經(jīng)濟活動即造成了環(huán)境污染，但是并沒有為此買單，相反是社會承擔了該部分費用，此時的負外部性活動就會急速擴張，環(huán)境污染隨之不斷擴大。
另外，環(huán)境的公共物品屬性使得環(huán)境具有了非排他性和非競爭性屬性，自由市場缺乏激勵機制來提供環(huán)境這一產(chǎn)品，“搭便車”現(xiàn)象就變得普遍起來。產(chǎn)權(quán)學派的科斯認為，環(huán)境產(chǎn)權(quán)的缺失和難以界定是環(huán)境污染產(chǎn)生的根源，我們不能明確說出空氣和水的歸屬，更不能把它們分割成一部分來分給個人。這時，人們不必承擔任何代價就可以享受環(huán)境帶來的效益，所以人們就不會去珍惜這種資源，環(huán)境污染就會越來越嚴重。
對環(huán)境污染問題產(chǎn)生原因的不同理解，使得經(jīng)濟學家對解決環(huán)境污染問題有不同的看法。庇古主張，政府充當社會和個體經(jīng)濟活動之間的調(diào)解員角色，通過征收環(huán)境稅費或補貼來調(diào)節(jié)市場價格、影響市場主體的經(jīng)濟行為，從而實現(xiàn)資源配置的有效性、彌補市場失靈。有些學者主張，政府采取強制措施，對個體行為進行管制。科斯則認為，在明確環(huán)境產(chǎn)權(quán)的前提下，通過經(jīng)濟行為主體之間的自由談判或交易來解決�？扑苟ɡ碇浮爸灰旬a(chǎn)權(quán)妥善地加以規(guī)定，只要產(chǎn)權(quán)交易的費用為零，那么，不論產(chǎn)權(quán)在開始時如何分配，市場機制所導(dǎo)致的均衡必然符合最有效率的狀態(tài)�！边@里可以看到產(chǎn)權(quán)學派主張通過排污交易權(quán)解決環(huán)境污染問題。
上述途徑是目前世界各國在環(huán)境保護實踐過程中所采取的基本手段，然而在實踐中實行的難易程度有別。環(huán)境管制中政府占據(jù)主導(dǎo)地位，此時政府需要掌握大量準確的信息來作出管制措施，但是政府由于沒有參與到生產(chǎn)過程中，因而在信息掌握方面本身存在不足，而任何信息出錯都會影響到管制效果。排污交易權(quán)實施的基本前提就是環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)的完全明晰，這在現(xiàn)實生活中幾乎是不可能做到的，這受到當前人們對于環(huán)境資源認知方面的限制。相比之下，環(huán)境稅手段就顯得比較容易操作，只需要政府知道負外部性的邊際成本就可以確定稅收率，稅收本身又具有強制性。
（三）環(huán)境稅對環(huán)境保護的作用分析
政府征收環(huán)境稅是通過影響市場上經(jīng)濟主體的經(jīng)濟行為活動來達到環(huán)境保護的目的，其作用機制主要通過兩個方面來起到效果：一是環(huán)境稅的收入效應(yīng)和替代效應(yīng)，二是環(huán)境稅對經(jīng)濟主體福利產(chǎn)生影響。
1.收入效應(yīng)
環(huán)境稅的收入效應(yīng)主要體現(xiàn)在對市場上生產(chǎn)者的影響。收入效應(yīng)指，政府征收環(huán)境稅影響到生產(chǎn)者生產(chǎn)污染產(chǎn)品的實際價格，即減少了生產(chǎn)者實際可支配的生產(chǎn)要素，使廠家對該產(chǎn)品的生產(chǎn)能力降低，進而減少該種污染產(chǎn)品的生產(chǎn)數(shù)量和規(guī)模、達到環(huán)境保護的目的。如圖2-1所示，假設(shè)產(chǎn)品X1和X2都為污染產(chǎn)品，企業(yè)在未征稅之前的均衡生產(chǎn)點為E1點（生產(chǎn)可能性曲線與無差異曲線的切點），對應(yīng)的兩種產(chǎn)品的產(chǎn)量分別為Q1和Q2。現(xiàn)在政府對其征稅，使其生產(chǎn)成本加大，生產(chǎn)可能性曲線內(nèi)移，與無差異曲線相切，與E2點重新均衡，此時對應(yīng)產(chǎn)量為Y1和Y2。顯然，E1加E2要比Y1加Y2要大，即環(huán)境稅使得廠家污染產(chǎn)品的生產(chǎn)量降低。
圖2-1 收入效應(yīng)圖
2.替代效應(yīng)
對于生產(chǎn)者來說，政府課稅會使企業(yè)的相對收益率發(fā)生變化，企業(yè)選擇擴大生產(chǎn)收益率相對高的產(chǎn)品、減少相對收益率低的產(chǎn)品的生產(chǎn)，這就是生產(chǎn)者的替代效應(yīng)。如圖2-2所示，假設(shè)企業(yè)把所有生產(chǎn)要素用來生產(chǎn)X1、X2兩種產(chǎn)品，其中X1為污染品、X2為清潔產(chǎn)品，此時企業(yè)的生產(chǎn)可能性曲線一定，為pp。征稅之前，企業(yè)生產(chǎn)均衡點在E1點，對應(yīng)產(chǎn)品數(shù)量為（Q1，Q2）。征稅之后，X1產(chǎn)品實際成本上升即產(chǎn)品相對收益率下降，企業(yè)會選擇減少其產(chǎn)量，擴大X2產(chǎn)品的產(chǎn)量，新的均衡點為E2點，對應(yīng)產(chǎn)量為Y1、Y2。顯然Q1大于Y1，即政府課稅之后，企業(yè)選擇的生產(chǎn)組合（Y1,Y2）產(chǎn)生的污染量要小于原來的生產(chǎn)組合。
對于消費者而言，政府開征環(huán)境稅之后，污染產(chǎn)品的價格會有所上升，此時若消費者的收入并未增加，那么消費者就會選擇減少該種產(chǎn)品的消費量而增加清潔品的消費量。如圖2-3所示，假設(shè)消費者全部收入都用來購買產(chǎn)品X1、X2，其中X1為污染產(chǎn)品、X2為清潔產(chǎn)品，預(yù)算線為AB。未征稅之前，消費者最優(yōu)消費組合為E1點，購買量為（X1，X2）。征稅之后，產(chǎn)品X1價格上升，消費者預(yù)算線內(nèi)移設(shè)為AC，此時與無差異曲線相切與E2點，對應(yīng)消費組合為（Y1，Y2）。顯然，消費者減少了污染產(chǎn)品的購買量，而增加了清潔品的消費量。
圖2-2 生產(chǎn)者替代效應(yīng)圖 圖2-3消費者替代效應(yīng)圖
3.福利效應(yīng)
環(huán)境稅的征收會導(dǎo)致生產(chǎn)者和消費的福利減少，如圖2-4所示，征稅之前供給曲線S1與消費曲線HN相交于E1點，對應(yīng)產(chǎn)量和價格為（P1，Q1），此時生產(chǎn)者福利pe1為ME1P1，消費者福利ce1為HE1P1。政府課稅使得企業(yè)生產(chǎn)成本上升，供給曲線上移設(shè)為S2，交消費曲線于E2點，此時對應(yīng)產(chǎn)量和價格為（P2，Q2），此時新的生產(chǎn)者剩余pe2為GP2E2，消費者剩余ce2為HP2E2。此時社會總福利為HE2G，較征稅前社會總福利HE1M減少ME1E2G，其中P1P2E2E1，轉(zhuǎn)化成了政府稅收，凈損失為ME1E2G與P1P2E2E1之差。這部分凈損失由生產(chǎn)者和消費者共同承擔，承擔比例由供、求曲線的彈性決定。
圖2-4福利效應(yīng)圖
綜上所述，環(huán)境稅的作用機制，生產(chǎn)者有兩個選擇：一是減少污染產(chǎn)品的生產(chǎn)數(shù)量，二是選擇清潔原料等措施減少污染物排放。消費者會選擇減少污染產(chǎn)品消費量，用清潔產(chǎn)品替代來減少自身承擔的賦稅。
三、我國實施環(huán)境稅的現(xiàn)狀與問題
（一）我國當前環(huán)境稅現(xiàn)狀
當前我國稅收體系中涉及環(huán)境保護的稅種主要有:資源稅、消費稅、城市建設(shè)維護稅、車船購置稅、土地使用稅等。這些稅種一方面作為我國稅收體系中的一部分起到了增加財政收入的作用，另一方面從稅收起到的經(jīng)濟效應(yīng)角度，間接起到了環(huán)境保護的作用。但是，對環(huán)境保護起到積極效果的專門性環(huán)境保護稅在我國的稅收體系中并沒有得到體現(xiàn)，也就是缺乏專門性的獨立的環(huán)境保護稅。
1.資源稅
我國于1984年開始征收資源稅，2011年國務(wù)院對資源稅暫行條例進行了修改，主要征收范圍為煤炭、天然氣、鹽、原油等七大類資源。稅率由國務(wù)院根據(jù)所開采的資源狀況確定，例如：原油類為每噸八到三十元；煤炭為每噸二到五元；天然氣為每千立方米二到十五元等。我國資源稅的實施，側(cè)重于根據(jù)資源開采難易程度而并非依據(jù)資源稀缺程度來征收，也沒有對資源開發(fā)和利用的補償機制方面進行規(guī)定。這就很大程度上限制了資源稅在環(huán)境保護方面起到積極作用，如果資源稅課稅所得收入再沒有用到對資源開采區(qū)的復(fù)墾和環(huán)境保護上面，那對環(huán)境保護的作用就微乎其微。
2.車船購置稅
我國的車船購置稅是有以前的車船購置費以“費轉(zhuǎn)稅”的形式轉(zhuǎn)換而來，自2001年開始實施，于2012年進行了修改，對國內(nèi)擁有并使用以及購買車船的單位和個人進行征稅。我國車船稅的征收最初的目的不是環(huán)境保護而是緩解交通建設(shè)資金壓力，并且當前我國的車船稅的稅率單一，這就限制了車船稅在環(huán)境保護起到應(yīng)有的作用。
3.消費稅
1993年我國頒布《消費稅暫行條例》,1994年正式實施，2008年進行了修改。所涉及環(huán)境保護方面的政策主要有：對實木地板及一次性木質(zhì)筷子征收5%的消費稅；征收乘用車稅，稅率依據(jù)乘車氣缸容量的大小不同征收1%到40%的稅率；征收航空燃油稅、柴油稅、燃油稅等等，消費稅的征收對減少溫室氣體排放
和保護森林資源等方面起到一定作用。但是消費稅的設(shè)立目的主要還是在財政方面，側(cè)重在調(diào)整消費結(jié)構(gòu)和貫徹消費政策，增加財政收入，環(huán)境保護方面的作用并沒有得到有效體現(xiàn)。
4.城市建設(shè)維護稅
我國的城市建設(shè)維護稅以從事工商生產(chǎn)經(jīng)營活動，并實際繳納增值稅、營業(yè)稅及營業(yè)稅的個人和單位 為對象。城市維護建設(shè)稅在我國總稅收收入中所占比例很低但卻是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了重要資金來源，從其設(shè)立的目的看也是主要集中在為城市建設(shè)提供資金。從現(xiàn)在看，我國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已經(jīng)基本成熟，所以可以選擇對其主要目的進行修改，側(cè)重于選擇其環(huán)境保護的作用。
（二）我國環(huán)境稅存在的不足
1.缺乏專門性環(huán)境稅
我國當前稅收體系中已經(jīng)有融入型環(huán)境稅,主要體現(xiàn)在消費稅、資源稅、增值稅等，但是獨立的專門性環(huán)境保護稅缺失，這是我國環(huán)境稅體系目前最大的缺陷，專門性環(huán)境稅缺失使得環(huán)境稅覆蓋范圍低，難以起到激勵作用。在已有的融入型環(huán)境稅中，與環(huán)境保護緊密相連的資源稅存在征收范圍窄的問題，資源稅征收范圍窄，使得企業(yè)或個人集中選擇未被覆蓋的資源，使得其過度開采或使用，這就難以讓資源稅起到環(huán)境保護的作用。再有，城市建設(shè)維護稅、消費稅、車船稅等稅種，或是存在所占比例過低，或是環(huán)保力度不足等問題。這就更加凸顯了我國開設(shè)專門性環(huán)境稅的需求，而我國并沒有專門性環(huán)境稅，這種矛盾已成為我國環(huán)境保護的障礙。
2.稅率偏低
環(huán)境稅稅收收入應(yīng)該能體現(xiàn)經(jīng)濟行為造成環(huán)境污染所帶來的負外部性成本，稅率設(shè)定應(yīng)該與負外部性邊際成本相一致。目前我國各種環(huán)境稅現(xiàn)行稅率存在偏低問題，例如一次性筷子的消費稅只有5%、城鎮(zhèn)土地使用稅只有每平方米0.6到30元。稅率偏低使得我國環(huán)境稅稅收占總稅收比例過低，難以形成環(huán)境稅的自循環(huán)。這樣，一方面使得我國政府在環(huán)境保護中的資金不足；另一方面偏低的稅率難以對企業(yè)和個人形成有效的刺激作用，企業(yè)自主創(chuàng)新動力不足，難以對生產(chǎn)設(shè)備的升級換代、產(chǎn)業(yè)升級導(dǎo)向起到應(yīng)有的作用。
3.碳稅缺失
改革開放后我國能源消費和碳排放量增長迅速，我國碳排放在全球碳排放中的比例逐年增加，雖然人均碳排放量還低于發(fā)達國家，但是不能不引起重視。當前我國在京津冀地區(qū)成立了碳排放交易機構(gòu)，也把碳排放交易制度作為十二五規(guī)劃的內(nèi)容，但是有關(guān)碳排放的稅收制度仍然缺失。碳排放權(quán)作為一種特殊的商品，其納稅人可以是企業(yè)也可以是個人，其銷售后又涉及所得稅，這些目前在我國還沒有明確的制度規(guī)定。我國在建立碳排放權(quán)交易機制的同時應(yīng)該完善與之相關(guān)的碳稅制度，促使碳排放市場健康發(fā)展。
4.環(huán)境稅外延不足
環(huán)境稅不僅涉及專門性環(huán)境稅，這只是狹義上的意義，在廣義上環(huán)境稅包括為環(huán)境保護所作出的所有制度、政策。目前我國環(huán)境稅存在稅種不全，而部分領(lǐng)域稅收優(yōu)惠多、部分領(lǐng)域不足，政策導(dǎo)向不行顯，沒有形成系統(tǒng)的問題，使得現(xiàn)行稅收政策之間不協(xié)調(diào)。在排污收費制度方面，我國主要對造成污染的大類經(jīng)濟行為設(shè)定收費制度，缺少專門性排污稅費。再有排污費以“費”而非“稅”的形式征收，存在成本高、
效率低的問題。排污費低使得企業(yè)選擇繳費而不是治理或減少污染，企業(yè)也可以將排污費加入到成本中，轉(zhuǎn)化為產(chǎn)品價格轉(zhuǎn)嫁給消費者。此外，由于環(huán)境稅稅種本身不全，也使得與環(huán)境稅相關(guān)的其他政策措施如稅收返還、稅收減免等不完善，不能起到刺激企業(yè)主動減少排污、創(chuàng)新升級設(shè)備的作用。
四、國外環(huán)境稅實施狀況
（一）國外環(huán)境稅的實行
1.專項環(huán)境稅
英國實行環(huán)境稅始于1909年，將環(huán)境稅加入汽油價格里面，隨后開征了垃圾稅、機場旅客稅、石方稅、機動車環(huán)境稅等專項保護稅。機場旅客稅開征于1994年，稅率分為四級，其中最低的2000英里以內(nèi)經(jīng)濟艙12英鎊、頭等艙24英鎊；最高的為，超過6000英里經(jīng)濟艙85英鎊、頭等艙170英鎊。而2011年，英國把垃圾稅稅率提高到56英鎊每噸，并還有提高的計劃。機動車環(huán)境稅為新增稅種，2008年起征，稅率取決于二氧化碳的排放量。法國的專項保護稅與英國有類似的地方，主要稅種集中在民航稅、生活垃圾清理稅、道路稅等。
美國政府在1972年向國會提出了征收二氧化硫稅的方案，并很快得到通過。稅率方面，二氧化硫濃度在一級標準以下為15美元每磅，介于一級和二級之間的為10美元每磅，達到二級標準就可以免稅。丹麥于1996年也起征了二氧化硫稅，對燃油及鍋爐燃燒用煤進行課稅，把稅收所得用于支持節(jié)能投資，對采取節(jié)能措施的企業(yè)進行投資補貼。
2.能源稅
為了提高能源利用效率、保護環(huán)境，歐盟理事會于2003年頒布了能源稅指令，協(xié)調(diào)成員國之間的能源稅。這里的能源稅課稅對象比較廣泛，不僅對礦物質(zhì)資源征稅，對其他諸如電力、天然氣、煤炭等能源產(chǎn)品也征收能源稅，規(guī)定成員國所采取的稅率不得低于指令中所設(shè)定的最低稅率，同時也作出對能積極有效控制利用能源的企業(yè)進行減免稅收或補貼的規(guī)定。2011年歐盟委員會對上述指令作出修改，加入了以根據(jù)二氧化碳排放量來征稅的方式，這樣成員國的能源稅就包含了兩部分：一是按能源產(chǎn)品實際產(chǎn)能量來征收；二是按二氧化碳排放量來征稅，每噸20歐元。
在此之前，法國于1993年已開征能源稅，對含鉛汽油、柴油、汽油、家用燃油等征稅，采取從量稅征收方式。每100升航空燃油征收32.36歐元，每百升含鉛汽油征收63.69歐元。美國的汽油稅，由聯(lián)邦政府和各州政府分別征收，聯(lián)邦政府每加侖汽油征收0.14美元，各州政府的稅率則自行決定。
3.碳稅
自1990年《京都協(xié)定書》之后，簽約國家紛紛關(guān)注對二氧化碳征稅，開設(shè)專門的碳稅，主要征收對象為燃煤、汽油、天然氣等含碳量較高的化石燃料。加拿大的碳稅開征于2008年，規(guī)定購買或使用汽油、煤炭、天然氣等的個人和企業(yè)都應(yīng)上繳碳稅。澳大利亞2010年建立了碳排放量交易市場，2012年開始對企業(yè)強制征收碳稅。澳大利亞的碳稅機制計劃分兩步走，2014年以前實行固定價格即征收碳稅，其后轉(zhuǎn)變?yōu)樘寂欧攀袌鰴C制。其他國家像日本、加拿大、英國、南非等國家也都有關(guān)于碳稅的規(guī)定。
4.有關(guān)環(huán)境稅的其他政策
在開征各種專項稅、能源稅、碳稅的同時，這些國家也出臺了與之相關(guān)的其他政策配合環(huán)境稅的實施。例如法國，法國出臺了與環(huán)境稅相關(guān)的優(yōu)惠政策：對購買環(huán)保型汽車的個人實行優(yōu)惠的個人所得稅；限制污染汽車折舊；實行環(huán)保設(shè)備加速折舊等。英國則采取稅收部分返還的辦法如，中小企業(yè)使用環(huán)保設(shè)備可
以得到部分公司稅的返還，對于能達到節(jié)能減排目標的企業(yè)只收取部分稅收。美國采取了增加與環(huán)境稅相關(guān)的其他稅種如，開設(shè)資源開采稅、對損害臭氧層的化學品征收消費稅，同時采取稅收減免政策。加拿大、澳大利亞等國家也采取了配套措施來配合環(huán)境稅的實施，達到節(jié)能減排、保護環(huán)境的目的。
（二）對中國開征環(huán)境稅的啟示
1.開征環(huán)境稅已成為重要環(huán)保手段
經(jīng)濟發(fā)展帶來的環(huán)境污染問題已遍布全球，從西方發(fā)達國家治理環(huán)境污染的實踐和理論探索的過程和實效來看，環(huán)境稅已成為各國治理環(huán)境污染的重要手段。英法等國家不僅開征環(huán)境稅，而且建立了初步的市場價交易機制，環(huán)境問題得到有效控制。我國經(jīng)過幾十年的粗放經(jīng)濟發(fā)展，環(huán)境污染壓力倍增，嚴重影響到了居民的健康生活，開征環(huán)境稅在我國呼聲漸高。因而，我國也應(yīng)該開征環(huán)境稅，制定完善的環(huán)境稅制度，促進節(jié)能減排保護環(huán)境。
2.開征專項環(huán)境稅
英法等國在實施環(huán)境稅制度的過程中，首先就是對造成污染的行業(yè)、資源、日常生活等領(lǐng)域開設(shè)專門有針對性的環(huán)境稅。開征有針對性的環(huán)境稅可以率先在一些污染重的領(lǐng)域取得減排、環(huán)保的效果，我國當前在資源、機動車、生活垃圾方面的污染壓力大，可以制定多種有針對性的稅收，控制資源浪費、垃圾排放。專項環(huán)境稅應(yīng)涵蓋固體、水、氣體垃圾，大氣，生活環(huán)境等多個層面，不能顧此失彼，只從一個方面或某一個領(lǐng)域征稅。
3.注重環(huán)境稅的刺激作用
西方國家在制定專項環(huán)境稅的同時，制定了許多相關(guān)減免稅收、返還和替代的政策，旨在刺激企業(yè)和個人自覺形成節(jié)能環(huán)保意識、促進產(chǎn)業(yè)升級和科技進步。我國在建立環(huán)境稅的實踐中應(yīng)注重環(huán)境稅的外延和稅收中性原則，開征環(huán)境稅目的是保護環(huán)境、達到社會福利的帕累托最優(yōu)效應(yīng)，因而環(huán)境稅的實施要根據(jù)整體稅負水平保持不變的原則。企業(yè)或個人繳納環(huán)境稅后，政府應(yīng)相應(yīng)減少其他稅負，這樣既不增加整體負擔，又對企業(yè)升級設(shè)備、選擇清潔品產(chǎn)生刺激作用。因為選擇清潔品可以減少環(huán)境及保護稅的負擔同時可以得到達到標準后的其他稅負的減免，這樣就能增加企業(yè)和個人選擇清潔品的原動力。
4.注重碳稅的征收
當前西方發(fā)達國家普遍重視對二氧化碳征稅，一方面減少二氧化碳的排放，另一方面有利于提高能源的使用效率。我國在環(huán)境稅收制度的制定中應(yīng)該重視對碳稅的開征，這與碳排放交易權(quán)并不矛盾，二者都是致力于減少碳排放，可以選擇其中的一種，也可以像澳大利亞那樣分步實施。
另外，關(guān)于稅率的制定方面，從西方國家的稅率看普遍較高。一是可以有效反映出環(huán)境污染造成的負外部性成本，如果稅率過低不但難以達到環(huán)保目的也不能使負外部性成本得到體現(xiàn)。二是有利于增加政府稅收，這樣可以形成一個環(huán)境保護的自循環(huán)，能夠從征收的環(huán)境稅中彌補其他稅負的減少部分，還可以為政府提供其他配套措施實施的資金支持。
五、構(gòu)建我國環(huán)境稅體系的政策建議
（一）完善現(xiàn)有環(huán)境稅
1．擴大資源稅征收范圍
把負外部性成本加入到資源價格中，提高資源價格，促使企業(yè)提高資源使用率、選擇節(jié)能型設(shè)備。擴大資源稅征收范圍，涉及經(jīng)濟活動的環(huán)境資源都應(yīng)納入征稅的考慮范圍，特別是水、森林、土地、草原資源，重點不能僅局限于不可再生的礦物質(zhì)資源，可再生資源也應(yīng)征收資源稅。
2．調(diào)整消費稅
提高消費稅稅率，消費稅較低使得居民消費時的成本偏低，不能有效的對其轉(zhuǎn)變消費方式、選擇清潔產(chǎn)品產(chǎn)生刺激作用，形成環(huán)境保護意識。例如一次性筷子的消費稅只有5%，這使得我國當前一次性筷子的使用率依然居高不下，造成了嚴重的森林資源浪費。擴大消費稅征收范圍，目前我國在火電、一次性塑料餐具等物品的消費稅征收上存在不足，應(yīng)考慮把不符合節(jié)能標準的消費品全部納入征收范圍。
3．完善增值稅、所得稅
環(huán)境稅作為國家稅收的一部分，應(yīng)稅收收入的中性原則。目前我國已出臺“營改增”政策，在實施環(huán)境稅時，應(yīng)盡量減少對企業(yè)增值稅的減免，增值稅作為一個獨立的重要稅種有自身的層層體系，增值稅的減免不能破壞增值稅鏈條的連貫統(tǒng)一性、破壞其主要功能。對于企業(yè)所得稅則可以加大優(yōu)惠政策，因為所得稅的征收以企業(yè)最后所得為征收對象，增加環(huán)境稅后選擇對其進行減免不會破壞所得稅征管過程中的統(tǒng)一性和連貫性。這樣，企業(yè)選擇清潔能源、環(huán)保設(shè)備的新增成本可以再所得稅減免中得到彌補，減少企業(yè)節(jié)能減排的成本，可以起到鼓勵引導(dǎo)支持的效果。另外，對目前征收的排污費可以選擇轉(zhuǎn)變?yōu)檎魇张盼鄱惖男问�，這樣有利于完善整個環(huán)境稅制度以及我國的稅收體制，增強稅收制度的內(nèi)部協(xié)調(diào)型。
（二）開征專門性環(huán)境稅
1.大氣污染稅
我國當前大氣污染十分嚴重，空氣質(zhì)量不容樂觀，霧霾、酸雨不斷，空氣污染物主要來自于二氧化硫、粉塵、二氧化碳等污染物。對于二氧化硫稅，可以參照二氧化硫排放收費制度來制定，也就是把我國現(xiàn)行二氧化硫排放收費制度改為二氧化硫稅通過對工業(yè)區(qū)、電廠等固定的大排放源的檢測，依據(jù)排放量來征收二氧化硫稅。對二氧化碳征稅，在國際上已有了處理經(jīng)驗，我國也在京津冀地區(qū)初步形成了二氧化碳排放交易權(quán)機制，需要做的就是選擇出一種確定的方式，不論是采取二氧化碳稅還是二氧化碳排放交易機制方式，在全國擴大推行。如果采取二氧化碳稅的方式，則其稅率可以依據(jù)不同燃料的含碳量的大小來確定，對航空燃油、煤炭、天然氣等采取不同的稅率。
2.垃圾稅
這里的垃圾稅主要指固體廢棄物，從英法等國征收的垃圾稅可以看出，垃圾稅的征收不僅僅注重在對工業(yè)廢棄物稅的征收，同時也把生活垃圾納入征收范圍。我國可以先行對工業(yè)廢棄物進行征稅，控制工業(yè)廢料、廢棄的排放；然后對農(nóng)業(yè)廢棄物、生活垃圾進行征稅，農(nóng)業(yè)垃圾不僅污染到土壤還對農(nóng)村整體環(huán)境、空氣造成污染，并且當前我國對生活垃圾的處理上也面臨比較大的壓力，征收生活垃圾稅可以逐步改變居民生活方式、減少污染排放。
3.水污染稅
目前我國采取的是污水排污費制度，對造成污染的污染物種類及數(shù)量征收排污費，可以考慮把這種收費制度轉(zhuǎn)變?yōu)檎魇账廴径愔贫�。征收水污染稅，按照廢水排放量、污染面積和污染程度進行征稅，對不同污染量及污染程度實行不同稅率。水污染稅代替污水排污費，從污水排放的整體上規(guī)劃設(shè)計可以減少征
收管理過程中的工作量，提高征收管理的工作效率。
(三)環(huán)境稅的設(shè)計
1．稅種的設(shè)定
環(huán)境稅稅種的設(shè)定應(yīng)著眼于污染嚴重和易于征收的對象，考慮我國當前主要污染物來確定開征環(huán)境稅的范圍。我國當前主要污染來自于二氧化碳、煙塵粉塵、固體廢物、廢水和硫、氮氧化物，因此，開設(shè)新的專門性的環(huán)境稅應(yīng)主要考慮這些因素。可以先開征二氧化硫稅、垃圾稅，擴大資源稅征收范圍；以“稅”代“費”，考慮將排污費的征收部分轉(zhuǎn)為排污稅的征收；加快碳排放交易機制的建設(shè)，擴大范圍，不能局限于京津冀地區(qū)。
2．稅率的制定
環(huán)境稅稅率的設(shè)定應(yīng)根據(jù)污染程度來判斷，并應(yīng)反映出環(huán)境污染帶來的負外部性成本，理論上與負外部性邊際成本相一致。實際操作中很難把負外部性成本完全確定并轉(zhuǎn)化為內(nèi)部成本，因而重點應(yīng)放在對污染程度、污染量的檢測上，高污染高稅率、低污染低稅率，但不宜走過高過低的兩端式稅率。關(guān)于征收的形式宜采用從量稅形式，因為污染物對環(huán)境造成的破壞與其數(shù)量直接相關(guān)，而價值量無關(guān)。
3．目標的確定
環(huán)境稅對于治理環(huán)境污染的效果并非即刻顯現(xiàn)或說是短時間內(nèi)完成，因而開征環(huán)境稅要循序漸進、分步實現(xiàn)環(huán)境保護的目的。我國環(huán)境稅的目標設(shè)定可以選擇分短、長期實現(xiàn)，短期內(nèi)致力于污染物排放的控制，長期內(nèi)則注重環(huán)境稅對于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、提高公民的環(huán)保意識。短期內(nèi)，通過對二氧化碳、環(huán)境資源、垃圾排放等征稅，能明顯起到控制污染物的排放量、達到節(jié)能減排的目的。長期內(nèi)，稅收有引導(dǎo)資金流動、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的作用，并且稅收實施一段時間后可以促進人們增強環(huán)境保護意識。
4．環(huán)境稅制定的原則
環(huán)境稅的設(shè)定應(yīng)遵循污染者負擔、受益者付費原則，�？顚Ｓ迷瓌t，公平簡易、循序漸進原則。環(huán)境稅的負擔者不應(yīng)局限于污染者還應(yīng)考慮到受益者；環(huán)境稅稅收收入作為整個稅收收入的一部分，原則上不能獨立分開但是為了短期內(nèi)實現(xiàn)節(jié)能減排、控制污染的目標，應(yīng)該實行�？顚Ｓ�，為治理環(huán)境污染提供資金支持。
（四）建立環(huán)境稅配套措施
1．完善相關(guān)法律法規(guī)制度
制定環(huán)境稅的目的在于節(jié)能減排、保護環(huán)境，因而出臺健全促進節(jié)能減排的法律政策有其必要性，僅靠環(huán)境稅不能很好的達到全民形成節(jié)能減排、低碳生活的意識。目前我國已實行的資源稅、消費稅、車船稅等稅目也應(yīng)與新增設(shè)的專項環(huán)境稅相協(xié)調(diào)，二者的目的與效果有重合部分，要協(xié)調(diào)好兩者的分配。節(jié)能減排、環(huán)境保護不是一個部門可以實現(xiàn)的，有了環(huán)境保護制度就應(yīng)嚴格實施，這就需要健全執(zhí)法監(jiān)督體制，征管協(xié)調(diào)、執(zhí)法監(jiān)督相協(xié)調(diào)。我國于2014年4月24日剛剛修訂了環(huán)境保護法，被稱為“史上最嚴環(huán)保法”，對企事業(yè)單位、個人和政府在環(huán)境保護工作明確了各自職責，這對于我國開征專項環(huán)境稅有重大意義。
2．促進產(chǎn)業(yè)升級、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式
治理環(huán)境污染不僅涉及到對污染的控制，還涉及到整個國民經(jīng)濟的發(fā)展方式。在開征環(huán)境稅的同時，
國家還要致力于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟粗放增長的發(fā)展模式，出臺鼓勵高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、低碳產(chǎn)業(yè)、清潔能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的配套經(jīng)濟政策。目前我國一些高污染企業(yè)開始向中西部轉(zhuǎn)移，這樣的調(diào)整不能達到環(huán)保的目標，只會擴大污染范圍，因而要嚴格限制高污染企業(yè)進入市場，對低碳、清潔的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)給予更大的優(yōu)惠，加快我國產(chǎn)業(yè)升級、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。
3．加快環(huán)境稅征管體系建設(shè)、調(diào)整稅收分配結(jié)構(gòu)
環(huán)境稅的征管主要有地方政府來完成，而環(huán)境稅制度的確立則是中央政府，這就需要中央與地方政府各部門處理好協(xié)調(diào)問題、收入分配問題、獎懲措施的具體實施問題。為了更好地實現(xiàn)環(huán)境保護的目的，可以選擇中央與地方共享環(huán)境稅稅收收入，調(diào)動地方積極性、促進稅務(wù)和環(huán)保各部門之間相協(xié)調(diào)。
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